精准扶贫中存在的形式主义及其整治路径

中国现阶段的脱贫攻坚战已经进入了倒计时阶段，离2020年农村贫困人口全部脱贫和全面建成小康社会，仅有一步之遥。精准扶贫政策在取得巨大成效的同时，在实际执行中也暴露出一些问题，其中最为突出的是形式主义。精准扶贫中的形式主义主要表现为：精准识别不精确、精准干部识别、精准填表、数字扶贫、帮扶对象按供给分配、不切实际数字脱贫、手段置换目的等方面。其背后的原因既有压力型体制下的地方政治治理模式、农村贫困群体参与精准扶贫的程度较低、精细化治理方式与传统性农村社会匹配度较低、监督考核机制的偏差等制度性原因，又有部分扶贫干部能力不足，放松了自身的党性修养等主观上的原因。要去除精准扶贫中的形式主义，还需要从优化政策，完善监督考核机制，加强扶贫干部的能力建设和党性修养，构建多元参与的扶贫格局、突出贫困群体的参与权利等多方面共同努力，进一步完善精准扶贫的整治路径。

一、研究背景

贫困是世界各国和国际社会面临的挑战。消除贫困,是人类共同追求的理想。中国是世界上人口最多的发展中国家，农村贫困人口多，贫困影响了农村人口生活质量的提高。中国的减贫，在很大程度上就是解决农村的贫困问题。中国农村扶贫工作从中华人民共和国成立后的政策改革扶贫到以县为主的扶贫，再到以村为主的扶贫，和现在以户为单位的精准扶贫，成绩斐然。特别是精准扶贫，它有效避免了以往扶贫中的政策溢出、政策漏出和帮扶不够精准，扶贫的边际效益较差等现象。从2013年习近平总书记提出精准扶贫政策到现在，中国脱贫攻坚战已经进入了倒计时阶段，贫困人口已从2012年的9899万人减少到2018年的1660万人，平均每年减贫1300多万人，280多个贫困县脱贫摘帽，贫困村数量也从12.8万个下降到2.6万个，离2020年农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部脱贫摘帽的总目标咫尺之遥。［1］

精准扶贫政策在取得巨大成效的同时，在实际执行中也出现了一些问题，其中最为突出的是形式主义。［2］形式主义已经成为精准扶贫政策实施中的一个障碍，它使精准扶贫的效果大打折扣，习近平总书记曾对形式主义进行了严厉批评。形式主义作风下的扶贫不仅遏制不住贫困的源头，还会让被扶贫对象陷入贫穷和困惑的恶性循环中，只有指出精准扶贫工作存在的形式主义，并寻其根源，探寻反形式主义的实施机制，才能使扶贫离“精准”更进一步,才能做到“真扶贫、扶真贫”。

二、精准扶贫中存在的形式主义表现

形式主义虽起源于艺术创作，强调高于甚至脱离现实生活，是一种艺术形式的绝对化。［3］但当形式主义运用在工作之中时，就表现出“极端地夸大事物表面形式，不讲究实际内容和实际效果，一味追求经济指标的提高，宁可耗费大量金钱精力也要使工作流程光鲜化，最终目的是为了得到上级赞许进而获取职位晋升”，对各项工作危害极大。我党早在延安整风运动中，就曾明确提出反对形式主义、反对本本主义，倡导实事求是，从群众中来、到群众中去的工作原则。习近平总书记在河北调研时也曾强调指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位，责任心缺失。”在精准扶贫政策的实施中，要坚决杜绝形式主义，国务院扶贫办从2016年开始连续两年下发“关于解决扶贫领域中的形式主义”的通知，中央纪委也将2018年至2020年扶贫领域的形式主义作为专项治理重点。［4］在精准扶贫的脱贫攻坚领域，形式主义主要表现为：精准识别不精确、精准干部识别、精准填表、数字扶贫、帮扶对象按供给分配、不切实际数字脱贫、手段置换目的等方面。

（一）“自上而下”的科层制工作模式，影响精准识别的准确度

精准识别是精准扶贫的首要环节，精准识别的准确度直接关系到“真扶贫”的实施效果，关系到贫困户能否真正脱贫，但是精准识别环节的工作模式使其准确度打了折扣。

根据国务院扶贫办的《扶贫开发建档立卡工作方案》中工作步骤的规定：“第一步规模分解。各省将报国务院扶贫办核定后的贫困人口识别规模逐级分解到行政村。第二步初选对象。在县扶贫办和乡镇人民政府指导下，按照分解到村的贫困人口规模，农户自愿申请，各行政村召开村民代表大会进行民主评议，形成初选名单，由村委会和驻村工作队核实后进行第一次公示，经公示无异议后报乡镇人民政府审核。第三步公示公告。乡镇人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定全乡（镇）贫困户名单，在各行政村进行第二次公示，经公示无异议后报县扶贫办复审，复审结束后在各行政村公告。”［5］从该工作步骤可以看出，对于贫困户的规模及核定是通过“自上而下”层层分解的科层制工作方式统计获得的，并非来自对于各村实际贫困户的汇总而得出，即贫困户的数量是按供给分配，而不是按需分配。［6］这就导致贫困户的识别工作出现一定的偏差，一些贫困村分得的建档指标有限，无法覆盖所有的贫困户，部分贫困户被指标无奈漏出；另一些村组则贫困户建档指标用不完，部分非贫困户也被指标纳入产生人为溢出，导致国家的扶贫资源产生无谓的制度性损耗，严重影响了精准识别的准确度。

（二）农村特有的“差序格局”交往模式，使精准识别形式化为“干部识别”

费孝通先生在《乡土中国》中精辟地解剖了中国的传统社会，提出了“差序格局”的概念，他打了个比方，指出中国传统社会结构与西方社会的不同之处。西洋（西方）社会像我们在田里捆柴，几根稻草束成一把，几把束成一扎，几扎束成一捆，几捆束成一挑。每一根柴在整个挑里都属于一定的捆、扎、把。每一根柴也都可以找到同把、同扎、同捆的柴，分扎得清楚不会乱的，这是团体社会。团体是有一定界限的，谁是团体里的人，谁是团体外的人，不能模糊，一定得分清楚。而我们的社会结构与西洋的格局是不相同的，我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上，以“已”为中心，所发生的一圈圈推出去的波纹，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄。波纹的远近可以标示社会关系的亲疏，这就是中国的传统社会中人与人之间的关系，被称为是以宗法群体为本位的差序格局，其中亲属关系、地缘关系是其核心关系。［7］（P25-26）在农村，人们之间仍然保持着传统社会的“差序格局”的交往方式，这使得血缘关系、亲缘关系、邻里关系、人情往来等在农村社会仍然产生极大的影响力。当精准扶贫政策层层落实到基层，基层干部并非圣人，在执行精准识别机制时同样不可避免地要受到差序格局的影响，其亲属好友、远亲近邻，或是村中宗族势力较大的农户，成为优先获取政策资源的群体。这使精准识别一定程度上成为“干部识别”。我们在调查中了解到，河南省S县贫困农户的识别机制基本是村支书根据自身了解的情况，勾选出一部分贫困名单，然后开会对贫困名单进行评议表决，再进行公示。在这一识别机制下，农户申请环节、民主评议环节、公示公告环节等因农户参与程度较低都被简化或者删除，出现了一定的“漏评”和“误评”。2018年8月，中央纪委公开曝光了扶贫领域的形式主义典型案例，其中云南省个旧市扶贫办原副主任吴劲兵就是在贫困人口精准识别摸底调查工作期间，出现了 “干部识别”，致使229户贫困户被漏评、59户返贫户情况核定不准，摸底调查工作未能按时完成，严重影响脱贫攻坚工作进程，2017年12月，吴劲兵受到党内严重警告、政务降级处分。类似的还有新疆维吾尔自治区阿图什市扶贫办副主任阿布力米提·库提鲁克因为“干部识别”而对扶贫项目审核不严、管理混乱，导致74个规划实施的项目无法落实；当年37个项目未能按时开工，38个项目未按期完工；建档立卡识别工作混乱，300名不符合标准的人员被认定为贫困户。2018年5月，阿布力米提·库提鲁克受到留党察看两年、政务撤职处分。［8］

（三）维稳工作体制下，部分扶贫资源被置换为维稳的手段

维稳工作一直处于各项工作的首位，“稳定压倒一切”是基层治理的一项基本原则，基层维稳工作考核中的一票否决制更是让基层干部对上访行为尤为忌惮。当基层干部无法有效化解上访行为时，只能采取以资源来置换稳定，而贫困地区资源本就匮乏，这时扶贫资源就成为基层政府安抚上访者的一剂“良药”。［9］同时，基层干部还会将部分扶贫资源转向与自己关系密切的人，进一步拉拢自己与他们的关系，以便于其他各种治理政策的有效配合和实施，摆平和理顺乡村社会中的不同利益关系，以减少农村社会表面上的冲突与矛盾。［10］2015年8月份，审计署对贫困人口聚集、脱贫任务艰巨的广西的精准扶贫政策情况进行跟踪审计。审计组选取了贫困人口基数大且近年来脱贫任务完成较好的马山县进行抽查，结果却发现该县认定的扶贫对象中，有3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中有343人属于财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车，43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司。［11］事实证明，扶贫资源被异化置换为维稳的手段，仅能起到饮鸩止渴的效果，既不能从根本上解决上访问题，也无助于基层政府的有效治理，却反而助长了等、靠、要、闹的变异行为，还会产生权力寻租、资金滥用的腐败现象。

（四）精准帮扶中的功利主义倾向

精准帮扶是精准扶贫工作的核心环节，是影响扶贫绩效的重要因素，但精准帮扶过程中，无论是帮扶主体还是被帮扶主体都存在一定的功利主义倾向。

首先，是部分贫困户的等靠要思想严重，存在着甘当懒汉的功利主义。在一些偏远乡村，这种苗头正在蔓延，一些贫困户不思进取、懒惰成性，整天想着怎样享受国家优惠政策、获取更多的财物，不想脱贫，也不愿改变现状。他们只关注自己有没有被列入重点帮扶对象，村里扶贫政策是否覆盖到自家，当得知国家正在大力实施扶贫攻坚，他们更是在家坐等、希望能够不劳而获［12］，更有甚者在拿到扶贫补助之后就去打麻将赌博。这种典型的懒汉思想，使他们多年来扶而不起，帮而不富，贫困文化不断延续，对于这类人的帮扶，既浪费了资源，也损害了扶贫工作的公平正义，面对此类贫困户，扶贫首先要扶志，要改变其思想态度。

其次，基层扶贫干部帮扶的功利化和简单化。《人民日报》曾发文指出：“一些驻村干部进行“走读式”“挂名式”帮扶，身在扶贫心在机关，聪明才智没放在踏实帮贫困群众勤劳致富上，却花在怎么通过“巧算”收入账把贫困群众“算脱贫”。据媒体报道称，华南某省一些贫困村在宣传贫困户脱贫增收成效时，刚种的柑橘树，即已计入收益；刚养的鸡，就按每只100元左右“保守价”折算进年底收益；蜂蜜按一箱20斤、一斤60元“估值”，可最后实际产量没达到，蜂蜜也并不畅销……①还有些干部在实际帮扶中，并不考虑贫困户的致贫原因，将帮扶简化为给资金、给生产资料（给种鸡、种牛、种羊等）和生活物资、修建贫困户的房屋等。如辽宁省葫芦岛市连山区山神庙子乡琉璃瓦村党支部书记陈国存、村委会主任杨凤彬在落实项目扶贫政策中，不懂得如何分配扶贫项目资源，最终决定将31.6万元的扶贫专项资金，简单化地平均发放给全村837名村民，造成了扶贫项目没有真正落地生效。［13］在河南S村庄中，扶贫项目也就只有三种形式：资金、生活物资和危房改造，其中资金主要在1000元左右，生活物资主要是指煤气炉、为电视装有线、蒲扇、围裙等，上学补助是按年级划分，中小学1000元左右，高中2000元，大学5000元，至于危房改造则是直接根据危房毁坏程度进行翻修或重盖，可以发现，这些扶贫项目在短期内一定程度上解决了贫困户吃和住的物质需求，但缺乏可持续性和发展性，对于贫困户的劳动技能培训，创业就业补贴等更高层次的帮扶进展缓慢，帮扶形式较为单一。此外，还有些在贫困地区投资兴办的企业，也是以扶贫为名要优惠要政策扶持，实际上却“扶富不扶贫”，还往脸上贴“扶贫济困模范”“社会责任楷模”的标签。②扶贫政策中一旦掺杂着投机之心和功利之心，就很难做出实效，甚至会玷污“扶贫”二字自带的道德光芒，只有怀着一颗敬畏之心，放弃算功利账的想法去扶贫，才能做到真扶贫，扶真贫。

（五）形式化的考核和检查，使精准扶贫异化为表格扶贫、数字扶贫

为了展现精准扶贫的工作效果，适当地利用一些表格、照片、文字、影像等资料来记录扶贫工作过程是必要的，但有些地方在考核时，却过度依赖这些资料，甚至使扶贫考核变成了“只看资料，不看实效”的形式主义，这直接造成了帮扶人员在扶贫过程中不注重效果，而过度关注扶贫资料的收集。那些原本只适用于机关、企业的考核督查方式，被机械地搬到了田间地头。比如，为了“精准识贫”，一些地方在流程管控上下足功夫，过分强调“留痕”，要求基层对各个环节严格把关、层层签字画押。为摸清贫困户底数和方便督促检查，还精心设计出一式多份的表格，填报内容列得细而又细。比如仅贫困户收入一项，就列出了“工资性收入”“政策性收入”“产业收入”等多项。［14］实际上农村的收入很难衡量，像农户自种的粮食、蔬菜等很难标准化，但为了填写表格，只能被迫编写数字。同时还规定，各类表格不得出错，不得修改，否则需要全部重填。有位驻村第一书记谈到，全村130家贫困户，每户的扶贫统计表均为一式4份，每份表格他需要在4个不同的地方签上大名，仅填写一遍他就需要签2080个名字。不只是驻村第一书记要签、村干部要签，贫困对象也要签。为了在规定的时间里填完表格，往往是几名村干部流水线作业。让基层扶贫干部感到无奈的是，类似的表格今天填了明天又填，昨天才让贫困户摁了手印，今天又要找上门再摁一遍。［15］这导致第一书记到村里后，来不及到村里访民情，而是忙于填写表格。更有一些村镇为了追求典型，不断地创新表格形式，三天两头更换最新表格，相同数据反复填报，同一数据在档案中多次出现，一个档案改了又改，多次推倒重来……“表上来，表上去”，也让贫困户产生抵触情绪。一些贫困户对扶贫干部说，每次来不是填表就是调查，不是签字就是画押，这样的扶贫我们不欢迎，也不需要。而最让扶贫干部和贫困户感到无奈的，是“精准脱贫明白卡”上墙。一些地方要求扶贫干部将俗称为“明白卡”的贫困户信息登记表塑封后贴在贫困户的门前墙上，登记表上有贫困户家庭情况、致贫原因、帮扶措施、帮扶干部姓名、单位和联系方式等，右上角还有贫困户和帮扶干部的合影。［14］这种明白卡更像是专门应对上级检查的检查卡，是以牺牲贫困户隐私和尊严为代价的形式主义。对贫困户的帮扶是扶贫工作之本，表格和卡为末，而形式主义的考核和检查，使扶贫工作异化为舍本逐末，造成了人力、物力、时间资本的巨大浪费。

三、精准扶贫中存在形式主义困境的原因探析

习近平总书记深刻指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”这番话道出了扶贫工作中形式主义的实质和表现。也引发人们的思考，导致精准扶贫陷入形式主义困境的原因是什么呢？既有制度原因，也有主观原因。制度上的原因主要是压力型体制下的地方政治治理模式、贫困群体参与精准扶贫的程度较低、精细化治理方式与传统性农村社会匹配度较低、监督考核机制的偏差。主观上的原因则主要是部分扶贫干部能力不足，以及放松了自身的党性修养。

试验1早熟品种KX9384 1穴2株不覆膜种植，增产15.79%，地膜成本减少约600元/hm2，种子成本增加约600元/hm2，其他成本一致，增收3 475.2元/hm2（2 172.0 kg/hm2×1.6元/kg）。试验2晚熟品种覆膜与早熟品种不覆膜4∶4间种，减膜50%，增产15.12%，地膜成本减少约300元/hm2，种子成本增加约600元/hm2，其他成本一致，增收2 978.64元/hm2（2 049.15 kg/hm2×1.6 元/kg-300 元/hm2）。

（一）压力型体制下的地方政治治理模式

所谓的压力型体制是指上一级地方党政组织为了实现经济赶超和其他目标，采取任务数量化分解和高度物质化奖惩相结合的一套管理手段和方式。为了完成任务与指标，地方各级政治组织(以党委政府为核心)把主要任务和各项指标层层量化分解、下压到下一级组织以及个人，令其在规定时间内完成，然后根据完成情况给予政治和经济方面的奖惩。对于主要任务和指标的评价方式采取“一票否决”制（即一旦某项任务未达标，即视其全年成绩为零，取消奖励资格），所以各级组织实际上是在“零和博弈”式的评价体系的压迫下运行的。［14］在压力型体制下，扶贫干部的晋升、工资、福利等都与扶贫绩效挂起钩来，出了问题就是一票否决制，一切政治积累都归于零。在这种治理模式下进行精准扶贫，往往要签订军令状来表示决心，各省党政一把手与党中央、国务院立下军令状，然后从省到县到乡再层层签下军令状，完不成扶贫攻坚任务就要摘掉乌纱帽。［16］如此高压的治理模式，激发了地方干部们进行脱贫攻坚的能动性和自觉性，但是当扶贫任务过重、检查过于频繁时，为了保住官位，也不可避免地会引发部分人员去制造一些“面子”工程、出现了“数字扶贫”“表格扶贫”的功利主义和形式主义行为。

（二）农村贫困群体参与精准扶贫的程度较低

农村的贫困户大多以留守老人、留守儿童和妇女为主，文化程度普遍较低，对于扶贫干部的扶贫宣传既不关心，也很难理解，对于自家是如何成为贫困户、被安排了哪些扶贫措施、各项措施如何开展、效果如何，甚至于如何脱贫等直接与切身利益相关的问题都弄不明白，也没兴趣弄明白，只关心政府还给不给钱。有些村庄在召开村民会议时，大多数贫困户都不参加，即使参加了，也不愿表达自己的观点和看法，导致帮扶措施的制订缺乏准确性，扶贫效果大打折扣。更有部分贫困户依赖思想严重，不愿意通过自身努力改变现状，总等着政府救济，这种懒汉思想不仅影响到自己处于贫困境地，还通过代际传递的贫困文化，影响到其子代和孙代，使其世代处于贫困的旋涡里……精准扶贫只是贫困群体脱贫的外因，而贫困群体的自身参与、自身努力才是真脱贫的内因。外因终究是通过内因起作用的，完成扶贫攻坚的任务，不仅需要政府推动，更要依靠贫困群体激发出自身的内生动力，扶贫、扶志、扶智一样都不能少。

（三）精细化治理方式与传统性农村社会匹配度较低

精准扶贫是一种精细化治理方式，是把精细思想运用于社会治理的宏观权力结构和中观运行机制之中。［17］数字化管理和痕迹管理是精细化治理方式的显著特征［18］，但其并未很好地与中国传统农村社会的特点相匹配，形成了一定的形式主义问题。例如数字化管理是以占有大量的精准化的数字为基础的，而痕迹管理的目的则重视保留一定的工作留痕来提升工作管控水平，改变了以往只看结果，不注重过程的粗放式工作方式，档案材料成为考核评估的关键所在。这些措施落实在精准扶贫工作中，就要迫使扶贫干部们填写大量的、细化的扶贫工作表格，精确化各项扶贫数字，规范、完善各类文字、照片档案材料。但是中国传统的农村社会规范化程度很低，家庭生活难以遵循精细的现代企业会计模式，如自家种植的粮食、蔬菜等等多用于自家消费，收入仅是个较为模糊的概念，难以给出精准化的数字收益。这二者的不匹配，形成了一定程度上的形式主义，异化为表格扶贫和档案扶贫。

（四）考核监督机制的偏差

首先，由于中国各类贫困地区差异性较大，导致贫困程度、扶贫程度、扶贫所采用的方式方法等都不相同。同时，中国还未建立起规范的、科学的扶贫绩效评估制度，造成了对下一阶段的扶贫考核目标、扶贫发展目标均不明确的状况。其次，从监督层面上说，地方政府作为扶贫的主体（运动员）已不适合再充当“裁判员”，应该积极调动社会力量，形成稳定的第三方监督组织。但是目前社会力量的参与薄弱，无法连续充当稳定的第三方监督组织，对于长期的扶贫开发项目（周期为五到十年），就难以形成有效的回访及监督机制。再次，当扶贫项目与金钱挂钩时，在监督薄弱的状态下，会出现利益团体压榨扶贫资金和扶贫资源的现象，例如有些地方出现了在扶贫中资源向大户倾斜，集中资源做“示范性亮点”的行为。只有当社会组织、贫困户、普通公民多方参与监督，才能对扶贫工作形成实际的约束力，保证扶贫绩效和扶贫项目的落实。最后，对于扶贫干部的扶贫效果考核仅仅唯数字论、唯表格论并不够科学。加上考核频次高，致使扶贫干部疲于应付填表和迎检，无法集中精力进行真正的扶贫工作。

（五）部分扶贫干部能力不足，影响了精准扶贫的效果

随着扶贫工作的深入开展，来自国家的、社会的各类扶贫资源持续向贫困地区集聚。如何用好这些扶贫资源，需要扶贫干部们拥有高度的资源整合能力和配置能力。但是一些扶贫干部这时却陷入了资源选择困难，或者没有能力承接自上而下的扶贫项目，或者不知道如何分配扶贫专项资金，或者怕麻烦干脆将扶贫专项资金平均化发放……在此情况下，精准扶贫工作就面临着扶贫干部攻坚能力不足的挑战，其外在表现为：其一，地方扶贫干部没有工作思路，无法深入思考如何带领贫困户们摆脱贫困，走上富裕之路；其二，地方扶贫干部们不愿意工作创新，抱着一种“不求有功、但求无过”的工作态度，缺乏求真务实的精神和勇气。［19］

（六）传统行政文化的负面影响，不利于扶贫干部的党性修养

传统行政文化是人们对社会生活中政治关系、行政活动的自觉、系统的反映，既包括有现代价值的“民本”思想，还有已偏于腐朽的“绝对无君”思想和权势思想。［20］传统行政文化中的名利思想和懒惰作风在无意识中支配着某些公务人员的行动，渐渐使其放松了对自身的党性修养。精准扶贫作为一项在贫困农村开展的大工程，上级下达的指令层层传递，最终需要靠文件上的数字来说话。个别领导为了个人和单位出名，显示所谓“成绩”，建立起大型的扶贫创业基地，但由于缺乏社会资本并未引进实际项目，使得创业基地成为一个空壳，表面看着光鲜，却无法解决贫困户失业就业难的问题。更有甚者，直接引进大型项目提高本村经济实力，但过分依靠外来资源并没有真正改变村子内部的经济状况，结果是企业挣钱了，而贫困户们的贫困状态依然没有任何改变。这是抓工作只顾眼前，不顾长远，以牺牲单位长远利益为代价换取个人名利的表现。其次是懒惰作风。面对扶贫领域中形式主义的现象，抱着事不关己，高高挂起的态度，不同形式主义作斗争，还要随波逐流，喜欢把功夫下在形式上，只关注如何才能快速地出表面成绩，等等。扶贫干部不加强党性修养，是形式主义蔓延的重要原因。

四、精准扶贫中存在的形式主义的整治路径

精准扶贫政策中的形式主义得不到遏制的话，一方面将损害政府实际工作效率，增加基层干部的工作压力，另一方面将会导致政府公信力下降，引发民众的不满。如何去除精准扶贫中的形式主义？这需要从优化政策，完善监督考核机制，加强扶贫干部的能力建设和党性修养，构建多元参与的扶贫格局、突出贫困群体的参与权利等多方面共同努力，进一步完善精准扶贫的整治路径。

（一）政策上不断优化，从源头上革除形式主义

2017年7月23日，国务院扶贫开发办公室发布《关于进一步克服形式主义减轻基层负担的通知》（以下简称《通知》），要求各地制止频繁填表报数、迎评迎检、陪会参会等大量耗费基层扶贫干部精力的行为，维护脱贫攻坚工作的正常秩序，狠刹形式主义之风。《通知》从填表报数、检查考评、发文数量、调查研究、监督问责等方面做了全方位的规定，从政策源头上对形式主义起到了釜底抽薪的作用。

1.填表报数方面。《通知》要求完善建档立卡指标体系，建立信息共享机制，减少基层重复填表报数。自2018年1月1日起，扶贫数据主要通过建档立卡信息系统上报，不再要求县以下单位通过其他渠道提供。严禁各地扶贫部门层层增加指标和填报频次，切实减轻基层填表报数负担。统一规范建档立卡数据指标，保持连续性和稳定性，确需修改完善的，按照全国统一部署进行。

2.检查考评方面。将增加对脱贫质量的核查，减少对纸制档案材料的检查，严禁为迎接视察检查制作高档大型展板、作战图、画册等。各地要以省为单位统筹谋划辖区内脱贫攻坚督查检查、考核评估工作，严禁层层组织，严禁多头重复。会议活动方面，除全国扶贫开发工作会议、全国扶贫办主任座谈会和涉密会议外，其他会议一般以视频会议形式召开，以减少地方参会人员往返周折。各地扶贫部门要采取有效措施，进一步精简和规范会议活动。

3.发文数量方面。《通知》规定，凡没有实质内容的文件一律不发，通过会议部署的工作不再另行发文。已发文作出明确部署的工作，半年内不再发文变更要求。各地扶贫部门要采取有效措施，进一步精简文件，严禁朝令夕改。

4.调查研究方面。采取“解剖麻雀”的办法，到县以下基层和进村入户了解实情、研究对策。调研督查一律轻车简从，不得层层陪同，严禁变相旅游、收受礼品。国务院扶贫办主要采取暗访形式到地方核查群众反映的问题。各地扶贫部门要进一步增强调研的针对性和实效性，切忌走过场。

5.监督问责方面。对搞形式主义和增加基层负担的，对建档立卡不准确、精准帮扶不落实、贫困退出不真实的，严肃批评教育，情节严重造成不良影响的，追究相关人员责任并予以曝光。对搞数字脱贫、虚假脱贫和违纪违规动扶贫“奶酪”的，严惩不贷。各地扶贫部门要建立健全监督问责机制，采取措施预防和纠正形式主义。

《通知》要求各级扶贫部门牢固树立“四个意识”，以严肃的态度、严格的标准、严明的纪律，狠刹形式主义歪风，切实减轻基层负担，不断开创脱贫攻坚工作和扶贫队伍建设的新局面。

（二）完善监督考核制度,改变“短期内出效益”的量化考核方法

习近平总书记曾强调：“打赢脱贫攻坚战，不在一朝一夕，而在于持之以恒，久久为功。”精准扶贫工作也是如此，既要改变高压化的治理模式，也要改变扶贫干部“急功近利，形式脱贫，输血扶贫”的思维模式。对于基层扶贫干部，既要高压，也需减负；既要考核，也需激励。［19］2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，明确要求建立容错纠错机制和创新激励机制，充分调动起基层扶贫干部在扶贫工作中的智慧、积极性和热情。

（三）加强基层扶贫干部的能力建设，提升扶贫干部的党性修养

基层扶贫干部的能力强弱及党性修养直接关系到扶贫成效的好坏。精准扶贫政策的执行对扶贫干部的党性修养提升、电脑操作能力、分析能力、沟通能力、判断能力、政策解读能力等都提出了新的要求。不仅要全面提升扶贫干部服务群众、淡泊名利的党性修养，还要针对目前基层扶贫干部知识层次普遍较低、结构较老化的现象，制度化、常态化地强化对基层扶贫干部的培训机制，同时还可以考虑从大学生村官、大学生三支一扶队伍中选派扶贫干部，优化扶贫干部队伍。此外，还要充分利用相关学者、专家们组成的“智囊库”“顾问库”［19］，为农村扶贫资源的配置、增效，扶贫项目的申请与运作，扶贫工作的排难和解惑，提供高水平的辅导和帮助，推动扶贫工作优质地开展。

（四）构建多元参与的扶贫格局，突出贫困群体的参与权利

精准扶贫工作中更需要纳入多元主体，政府、社会、市场、社区、家庭、个人应共同参与其中，扶贫绩效在很大程度上取决于这些多元的扶贫主体的协同作用。单一化的扶贫格局下扶贫主体积极性不高，扶贫资源有限，扶贫模式单一化。最佳的扶贫途径是进行社会动员，动员机关事业单位、社会组织、志愿者团体、企业、社区共同参与到扶贫工作中，深度挖掘扶贫主体的各类资源，让贫困群体多途径脱贫。同时，还要突出贫困群体的参与权利，充分调动贫困群体参与脱贫工作的积极性和主动性，将其发展诉求嵌入到扶贫工作中去，使其成为扶贫资源选择和扶贫绩效考核的主体之一。

注释:

①参见：江文《精准扶贫岂是精准“画饼”》（《中国纪检监察报》，2018年9月6日）。

②参见：顾仲阳《一些地方功利扶贫严重，扶富不扶贫》（《人民日报》，2017年5月29日）。