政府绩效评估价值取向的回顾、评析与新时代发展

改革开放以来，我国政府绩效评估的价值取向经历了由发展生产到以市场为导向，再到以服务为导向的变迁历程，逐渐由经济理性向政治理性进行演进，以人民为中心是这一演进的最新成果。改革开放以来不同时期的价值取向有效引导了政府行为，极大提升了政府经济绩效水平，但也产生了一些问题。当前在新的历史方位上，建设新时代中国特色社会主义，需要政府实现其绩效评估价值取向的根本性变革，确立以人民中心的价值取向。

政府绩效评估价值取向是政府在实施绩效评估过程中所表现出来的基本价值立场、价值态度和价值倾向。正是通过这些价值取向，政府绩效评估才能有效引导政府绩效行为。十一届三中全会实现了国家工作重心的转移，开启了改革开放的伟大征程，逐步探索和调整计划与市场之间的关系。在计划经济向市场经济过渡过程中，计划经济的发展方式和管理体制的破除与市场经济的发展方式和管理体制的建立，经历了谨慎的局部的推进式渐变到全面的整体式变革。在这个过程中，政府发挥着关键性作用，政府绩效评估价值取向也随着改革开放的推进而不断转变。本文回顾和评析改革开放以来政府绩效评估价值取向的演进历程，以期重塑新时代中国特色社会主义进程中的政府绩效评估价值取向。

一、改革开放以来政府绩效评估价值取向的历史回顾

整体而言，改革开放以来我国经济发展大致可以划分为三个阶段：即计划经济向市场经济的过渡阶段、建立社会主义市场经济阶段和经济发展新常态阶段。三个不同的经济发展阶段提出了政府的不同使命，规定了该经济发展阶段政府在社会生活中所应承担的具体职能。正是在中国特色社会主义市场经济建立和发展的历程中，政府绩效评估价值取向动态地不断演变。

（一）以发展生产为导向：计划经济向市场经济转向阶段的价值取向

1978年，中国共产党第十一届三中全会中央委员会第三次全体会议召开吹响了改革开放大幕的号角，是计划经济向市场经济过渡的开端；1992年，中国共产党第十四次全国代表大会的召开，提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，标志着计划经济与市场经济双轨制的终结。因此，这一时期可以界定为计划经济向市场经济的转向阶段。十一届三中全会明确指出：“我们能否实现新时期的总任务，能否加快社会主义现代化建设，并在生产迅速发展的基础上显著地改善人民生活和加强国防，这是全国人民最关心的大事，……实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式。”［1］政府经济职能的调整与履行开始进入国家决策层的视野，其核心是发展生产。在这一时期，发展生产的主要任务是增加产品种类和产量，主要方式是赋予地方政府、企业和个人更多的经济自主权。因而，“经济责任制”的政府绩效评估体系逐渐形成，在农村主要表现为家庭联产承包责任制。在农村经济责任制的示范效应下，工业领域也开始建立和推广类似的经济责任制，企业在完成国家计划任务之后的增量由地方政府和企业自主支配。进而，政府管理逐步建构起了发展生产的经济责任制。在这种生产导向下，各级政府采取了创办企业、发展商品交易市场、允许并发展个体私营经济等方式，在全国上下掀起了经济建设的热潮。在政府领导和促进生产发展的过程中，市场经济的优越性逐渐显现出来。然而，在计划经济模式允许的空间内，市场经济已经无法再实现进一步发展，如果要进一步发展就必须突破计划经济的基本模式。这就需要政府进一步转变观念，突破政治上的意识形态障碍和计划经济的制度障碍，重建一种新型的政府与市场的关联机制，尤其是以新的价值取向建立新的政府绩效评估机制，以指导政府行为，促进市场经济发展。

（二）以市场为导向：建设社会主义市场经济体制阶段的价值取向

20世纪80年代末，随着改革开放的深入推进，我国在发展生产方面取得了一定的成果，同时诸多问题也逐渐凸现，集中表现为计划经济与市场经济双轨制的结构性矛盾日益凸显，阻碍了改革开放的继续深入推进，社会上对改革开放前途疑虑重重。因而，继续推进经济建设，就迫切需要破解计划经济与市场经济间结构性矛盾，对二者的作用进行重新的认识和定位。邓小平在1992年的南巡讲话解答了市场经济姓资姓社的问题，指明了中国改革开放的市场经济发展取向，以进一步释放社会经济发展的活力。1992年召开的党的十四大明确了党和政府的主要任务是建设社会主义市场经济体制，到2002年党的十六大宣布初步建立社会主义市场经济体制，这一阶段是各级政府致力于建设社会主义市场经济的时期。在这一阶段，各级政府始终以市场为主要价值导向。在这一价值导向下，各级政府以公共投资、税收等为主要手段，大量运用各种市场工具，事实上形成了以GDP为核心的政绩考核体系，主要通过对各项经济指标的考核，来达到绩效评估的目的。这一考核体系又进一步强化了各级政府主动建构社会主义市场经济体制的力度和深度。正是在各级政府的主动探索下，社会主义市场经济发展充满活力，进程逐步加快，从而在十年的时间里党和政府完成了社会主义市场经济体制的建设任务。但是，政府主动、深入地建构市场经济体制，导致行政权力支配着市场经济的发展方向和速度，对作为市场主体的企业产生了全面而深刻的影响，主要表现为：“在中国市场上市场竞争的主体，与其说是一个个企业，不如说是一个个地方政府。中国的市场经济，首先是由地区间的竞争推动的。”［2］（P151）但是，随着社会主义市场经济建设进程的推进，政府对GDP指标的盲目追求限制和阻碍了市场经济自身固有功能的发挥，如重复性投资、环境污染问题等，就是政府在市场的价值导向下对GDP政绩过度追求的结果。这些问题的出现并日益突出，成了社会主义市场经济发展的巨大阻碍，但这并是表明政府主动建构社会主义市场经济体制本身是错误的，而是表明在政府已经基本完成了社会主义市场经济体制建构的任务基础上，应该实现绩效评估价值取向的转变，摈弃这种直接主动的建构行为和机制，应以新的行为、新的机制与市场经济建立起有效关联。

（三）以服务为导向：经济发展新常态阶段的价值取向

2003年，十六届三中全会通过的 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“要继续完善国家宏观调控体系，加快转变政府职能，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”［1］，这表明政府绩效评估价值取向开始向服务价值理念转向，由此开启了政府绩效评估价值取向的新阶段。进入21世纪后，世情、国情及党情发生了复杂且深刻的巨大变化，在已经基本建立起社会主义市场经济体制后，追求高质量的以人为本的经济发展方式逐渐成为主流，并成了我国经济发展的新常态，其主要特征是：一是从高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。同时，其也存在着四种风险：一是刺激依赖症；二是不改革的风险；三是过去刺激政策导致的产能过剩和企业债务；四是房地产全面调整带来的风险。因此，经济发展新常态要求政府行为发生根本性转变，由主动建构转变为提供公共服务。提供底线保障的基本公共服务体系，是我国经济新常态下包容性发展的关键保障机制之一［3］，服务的价值导向成为政府绩效评估的必然选择。为此，党和政府自2003年开始逐步着力打造服务型政府，逐渐从社会的微观领域退出，主要进行宏观方面的控制，如市场经济的制度供给、市场主体的培育以及市场交易行为的规制等，同时也大力提供各式各样的公共物品及公共服务，为各行各业的顺利运转提供制度及物质基础。这些变化趋势在这一时期的政府绩效评估指标上有着充分的体现，正如十八届三中全会指出的：“建设服务型政府，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”［4］经济发展新常态下，政府绩效评估的服务价值取向在于：逐渐建构以国家治理制度体系为主要内容的政府与市场的有效关联机制。这一转变还远未完成，旧的价值取向和政府行为仍在“惯性运行”，特别是当前中国特色社会主义进入了新时代，对政府提供公共服务的能力和要求更高，国家治理体系和治理能力有待加强。因而，需要在当前的历史定位中，以服务取向为基点，重塑政府绩效评估的价值取向。

二、改革开放以来政府绩效评估价值取向的评析

改革开放以来，我国政府绩效评估价值取向经历了由生产导向到市场导向，再到服务导向的演进，每一次转变都是在政府与市场互动过程中实现的，每一次转变都是由中央政府主导实施的。这一历程既是由关注政府微观行为的价值引导逐步扩展到关注宏观行为的价值引导的过程，也是由经济理性到政治理性演进的过程。因而，认真检视改革开放以来政府绩效评估价值取向，能使我们在把握历史进程的基础上合理定位当前的政府绩效评估价值取向。

（一）以发展生产为导向的政府绩效评估价值取向评析

十一届三中全会所作出的重要决策，对当时以及后来的政府绩效评估价值取向产生了关键性影响。十一届三中全会作出了将工作重心转移到社会主义现代化建设上来，果断停止了“以阶级斗争为纲”口号的使用。对经济管理体制的改革，重点是改革“过分集中”，“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。［1］并且，特别重视农业生产发展，依据产量计算劳动报酬，采取多种形式的责任制。［5］正是这些决策，使得我国政府绩效评估价值取向发生了根本性转变，由阶级斗争导向转变为以发展生产为导向，由领导群众性政治运动转变为领导经济建设，从而开启了政府绩效评估价值取向演变的历程。这是政府绩效评估价值取向走向成熟的关键转折点，或者说没有发展生产导向的政府绩效评估也就不会有之后的市场导向和服务导向的政府绩效评估。但是，我们也应该看到，以发展生产为导向，依然是在计划经济管理模式下对政府行为方式的调整，并没有涉及根本性的职能转变。发展生产的导向，也同样要求政府关注具体的生产行为，只不过将以前僵硬的计划控制转变为更为灵活的经济责任制控制，因而在这种价值取向指导下，政府依然对经济主体实施高度控制。这一发展生产为导向的政府绩效评估，开启了一种新的政府行为互动模式。随着本区域经济自主发展的成效越来越好，地方政府必然要求中央进行更深层次的改革，以赋予地方更多的自主权，从而形成了一种“中央改革导向刺激——地方政府改革跟进与发展——要求中央进行更深层次改革”的中央和地方政府行为互动模式。在这样“自上而下与自下而上双向推动”的互动模式下，中国逐步展开了渐进式的改革，每一次改革的推进都已经具备了相当厚实的基础，从而有序实现了改革开放以来社会经济发展模式的转型，避免了改革过程中的动荡和无序，也防止了苏东悲剧在中国的发生。

（二）以市场为导向的政府绩效评估价值取向评析

在市场导向的绩效评估引领下，十四大以来，各级政府行为逐渐趋向和被“市场化”，主要表现为两个方面：一是政府行为表现愈来愈趋向经济化、市场化，这就导致了以GDP为核心的政绩考核体系的出现；二是市场的经济交换原则逐渐对政府及其公务员进行着渗透，政府和公务员行为逐渐“被市场化”，使得政府及其公务员的行为在某种程度上发生了异化。为了特定的政治或经济私利，官员的功利化行为和钱权交易频繁出现，这可以从政府及其公务员实际行为逻辑的推导中得出答案。以GDP为主要考核内容的政府绩效评估体系建构了市场经济体制，凸显了GDP增长的速度，为20世纪90年代以来经济体制改革和高速经济增长做出了巨大贡献，但其引发或遗留的问题也十分严重。首先，政府过分强调经济增长的作用，导致政府直接制造和参与市场竞争，在推进市场经济体制改革的同时，也出现了与民争利、恶化市场环境等过度干预现象。其次，政府行为的“被市场化”使得政府忽视其社会管理和公共服务职能，无视地方生态环境，导致民生建设严重滞后，社会矛盾愈发尖锐，威胁着政府合法性。最后，以市场为导向的政府绩效评估价值取向极易引致社会价值观朝着“金钱万能论”和“金钱至上论”的方向发展，容易对民间道德滑坡产生传导效应，降低社会整体道德水平，同时也不利于经济进一步发展。

（三）以服务为导向的政府绩效评估价值取向评析

针对中国经济发展过程中存在的问题，党中央适时地提出了科学发展的战略思想与和谐社会的建设目标，强调发展过程要坚持以人为本，坚持全面、协调、可持续的发展，并且作出了转变经济发展方式的重要决定。中国政府开始认识到应该摆脱经济增长的冲动，从建设型政府转向服务型政府，实现政府合法性来源的嬗变，从政府绩效评估的经济理性逐步转向政治理性。这是在我国深化改革时期，党中央在深刻认识国内外形势变化的基础上作出的符合我国国情及时代要求的重大战略决策，为我国政府绩效评估价值取向的纠正与重置奠定了政治和思想基础。然而，由于经济发展形成了“路径依赖”，“转型的难度比较大，遭到旧模式下的既得利益集团的强烈反对”［2］（P157），在短时期内难以转变原有的政府绩效评估价值取向。例如招商引资仍然是地方政府绩效评估的重要内容，甚至部分地方政府组成部门无论职能如何都必须承担一定的招商引资任务，并作为其绩效评估中的“一票否决”内容，这仍是政府绩效评估的市场导向。这与20世纪80年代的情形有些类似。当时中国政府为了回应社会对生产供应严重缺乏的不满情绪，将市场作为有益补充，但并未从根本上实现变革，因而导致新旧两种价值取向的激烈冲突。而自2003年以来，政府绩效评估的服务取向更多地也是为了回应社会的不满和潜在的社会不稳定因素，并未实现政府职能向服务的根本转变，“GDP主义仍然主导着各级政府的经济政策议程”［2］（P190），使服务价值取向转向遭遇到重重困难。直到十八大，党和政府明确划分了市场与政府的边界，全面深化改革，探索并确立了以人民为中心的政府绩效评估价值取向，开始推动建立政府治理行为与社会主义市场经济新的有效关联。虽然如此，服务价值取向仍具有显著的历史意义，是我国政府行为的重要转折点，是中国政府绩效评估价值取向由经济理性向政治理性迈进的起点和重要探索。

三、以人民为中心是新时代政府绩效评估的价值取向

在党的十九大报告中，习近平总书记进一步系统地阐述了“以人民为中心”的思想，并将其作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。［6］（P5）新时代赋予了新的历史方位，要求政府绩效评估价值取向在总结历史经验的基础上，立足新时代中国特色社会主义的发展需求，实现价值取向的新时代重塑。

（一）以人民为中心的提出

从经济发展方式的角度透视改革开放以年来政府绩效评估价值取向的演进可以发现，以发展生产为导向、以市场为导向和以服务为导向从根本上来说都属于经济价值导向，对政府绩效评估的重点也是经济发展职能的履行。以发展生产为导向和以市场为导向都是政府将某种经济职能或经济发展方式作为绩效评估的价值取向，两者之间的区别在于以发展生产为导向意味着政府直接干预具体的生产活动，而以市场为导向意味着政府通过建构市场经济体系来干预经济发展。以服务为价值导向，虽然在一定程度上超越了经济发展方式，但是仍带有浓厚的经济发展的色彩，突出的表现为政府服务的重点首先是市场主体，“建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平”［7］，“要在继续加强经济调节、市场监管的同时，更加重视社会管理和公共服务”［8］。因此，从这三个价值取向的内涵来看，随着价值取向的演进，其内涵越来越趋向于更高层次的价值理性。以习近平为核心的新一代领导集体在总结实践经验的基础上，在十九大提出了以人民为中心的发展思想，实现了马克思主义在新时代的新发展，既符合了当前党和政府所处的历史方位，具有极强的实践针对性，又符合改革开放以来政府绩效评估价值取向演变的历史逻辑，合乎历史发展的必然性。相对于以前的价值取向，以人民为中心的价值取向在价值理性上源于马克思主义的崇高价值追求，即实现人的全面发展，不仅实现了对经济发展方式的完全超越，彻底摆脱了经济价值对政府绩效评估的影响，而且是在新的历史方位中对政府行为的重新校订，使政府的工作重点更加聚焦于“初心”的践行和实现。所以，以人民为中心作为新时代政府绩效评估的价值导向，必将使政府更好地推进新时代中国特色社会主义建设，实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。

（二）以人民为中心的政府绩效评估价值取向的具体内容

1.以人民为中心价值取向的核心内涵是全心全意为人民服务。十九大报告首次明确回答了建设什么样的服务型政府的问题，即服务型政府必须坚持人民的主体地位，服务型政府必须以人民满意为基本坐标，将服务的方位定位到人民这个中心上来，政府的全部行为都必须表现为全心全意为人民服务的具体行动，科学回答了服务型政府推动经济社会发展的根本目的的问题，从而实现了对治国理政规律认识的新发展，开辟了党治国理政的新境界。因此，建设人民满意的服务型政府核心要义是人民，这一核心要义赋予了我国政府的基本性质和价值导向，即必须以人民为中心，同时也决定了以人民为中心价值取向的核心内涵必然是全心全意为人民服务。以人民为中心的价值取向及其全心全意为人民服务的核心内涵，也是党的根本宗旨对政府绩效行为的基本要求。当前，加强党的政治建设，要求各级政府必须牢固树立和践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把为人民造福作为根本的政治担当。所以，全心全意为人民服务是新时代政府政治觉悟、政治能力的根本所在，是新时代政府绩效评估价值取向的核心内容。

2.以人民为中心价值取向的基本原则是立党为公、执政为民。公私之辨别是政府践行全心全意为人民服务的伦理基点。政府公共管理的发展规律表明，“人类社会越发展，政府公共管理所追求的目标就越趋于共同，即增进、维护与实现公共利益，提供公共服务，保障社会公平与公正”［9］。全心全意为人民服务，要求政府行为的基本出发点必然是坚持立党为公，即中国共产党领导下的政府没有任何自己的利益，其全部的利益只能是人民的利益，也只有人民的利益才能赋予我国政府的人民性。而只有立党为公才能执政为民，也必然要求执政为民，即各级政府的全部行为必须以人民为中心，从群众的迫切期待中找准执政方向，从群众的美好愿望中校正为民坐标，让政策红利真正惠及人民，让发展成果由人民共享，这样才能实现以人民为中心的发展，才是真正的全心全意为人民服务，才能为新时代中国特色社会主义事业凝聚磅礴力量，为中华民族伟大复兴提供不竭动力。因此，立党为公、执政为民回答了政府绩效行为的价值标准问题，是政府全部行为的基本坐标，是以人民为中心的价值取向的基本原则。

3.以人民为中心价值取向的实现路径是将党的群众路线贯彻到政府的全部活动之中。党的十九大提出，发展为了人民，发展依靠人民，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中。这不仅是唯物史观的必然要求，是党的根本宗旨的具体体现，也是我国各级政府保持人民性的必然选择。人民的政党、人民的政府必然要求其全部活动都是人民的活动，践行党的群众路线就是政府行为的应有之义，而不是对政府额外的要求。只有从群众中来，到群众中去，政府的行为才能与人民共呼吸、同命运，才能实现政府的全部利益都表现为人民的利益，政府的全部行为都表现为人民的行为，才能真正实现立党为公、执政为民，才能在人民群众所思、所盼、所忧、所急的薄弱环节发力，才能从人民群众的日常智慧中汲取治国理政的智慧之源和创新动力。因此，将党的群众路线贯彻到政府的全部活动中，集中具体地体现新时代中国特色主义社会主义以人民为中心的价值取向，回答了新时代的政府绩效行为方式问题，回答了服务型政府怎么样才能践行全心全意为人民服务、才是以人民为中心的问题。

4.以人民为中心价值取向的目标指向是实现人民对美好生活的向往。政府绩效评估既要测量政府行为的绩效，也要测量政府行为结果的绩效，并实现行为绩效与结果绩效的统一。全心全意为人民服务的核心内涵，立党为公、执政为民的基本原则，党的群众路线的实现方式，为政府行为提供了价值导向和伦理决策依据，是以人民为中心的绩效评估价值取向在政府行为绩效中的具体体现，也是衡量政府行为绩效是否是以人民中心的判断标准。以人民为中心的绩效评估价值取向不仅体现在政府行为的实施中，也体现在政府行为的结果上。因此，政府行为的结果绩效也必然要求确立与之相一致的结果衡量标准，即实现人民对美好生活的向往，正确回答新时代政府应该追求什么样的行为目标的问题。这就要求各级政府应以此为结果导向，在人民最关心、最直接、最现实的利益问题上下真功、求实效，及时动态地把握人民群众向往什么样的美好生活，并将其转化为政府行为的关键结果指标，用其评估政府的绩效结果，这样才能不断提升人民群众的获得感和幸福感，从而使得政府从行为到结果都贯彻以人民为中心的价值取向，最终实现让人民满意的服务型政府的建设目标。

5.以人民为中心价值取向的最高追求是推动人的全面发展和社会全面进步。人的全面发展、社会全面进步是社会主义的基本价值追求。回顾改革开放以来我国政府绩效评估价值取向的变迁历程可知，以人民为中心的价值取向在伦理追求上指向人的全面发展、社会全面进步，是新时代政府及其公务员创造卓越绩效的根本价值驱动力，不仅与历史上的价值取向相比具有优越性，而且同西方资本主义国家相比更能凸显社会主义的优越性。现代政府不仅要“正确的做事”，更要“做值得做的事”“做正确的事”。推动人的全面发展、社会全面进步，作为新时代政府的最高追求，回答了新的历史条件下什么才是值得做的事、什么才是正确的事，因而能够指引、激发政府及其公务员探索性地“做值得做的事”“做正确的事”，为政府管理创新和社会治理创新提供源源不断的推动力。从自身的发展与解放来说，只有在实现所有人全面发展、社会全面进步的基础上，中国政府及其公务员才能实现自身的全面发展与进步，才能实现自身的解放与自由。中国政府及其公务员自身的发展与解放寓于人的全面发展、社会全面进步之中，越是实现人的全面发展、社会全面进步，政府及其公务员越是能够实现自身的发展与解放，政府与人民才能避免分裂走向融合，国家与社会的二元分化才能走向终结，并最终实现国家回归于社会。