乡村振兴背景下民族地区乡村治理共同体构建研究

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(广西师范学院 经济与管理学院，南宁 530299)

一、引言

习近平总书记指出：“实施乡村振兴战略是我国全面建成小康社会的关键环节，是实现中华民族伟大复兴中国梦的客观要求，也是我们党落实为人民服务这一根本宗旨的重要体现。”而民族地区能否实现乡村振兴则是我国实施乡村振兴战略的重中之重。长期以来，党中央对民族地区给予了政治关心、政策倾斜、资金援助的支持。但是民族地区在乡村振兴进程中，乡村治理模式难以适应新形势及治理难以达到成效的发展瓶颈仍然存在。中国农村治理模式经历了从传统社会乡绅治理模式到近代官民治理模式；自建国到党的十八大，从新中国的人民公社模式到改革开放的村民自治模式的创新过程；再到十九大乡村治理模式的探索过程。而乡村治理共同体扮演着非常重要的角色，直接影响到民族地区乡村振兴战略的有效实施。如何正确厘清政府与社会多元主体的内外联系实质，构建乡村治理共同体是摆在民族地区面前的一项紧迫而现实的重大难题。

二、相关研究文献回顾

单一治理模式使政府在社会治理过程中往往捉襟见肘，以致政府职能“缺位”“借位”“漏位”“越位”的情况屡见不鲜。在当前乡村振兴背景下，单一治理显然行不通，必须实现治理主体由单一向多元转变。马克思的共同体理论和上世纪70年代德国物理学家赫尔曼·哈肯提出的协同理论，引发了学术界对共同治理研究的热潮。通过对文献的梳理发现，较多学者提出以下具有代表性的观点。

(1)治理共同体概念界定研究。有学者认为，治理共同体是由政府、社会组织(社区或非营利组织)、市场(私人部门)和公民等多元治理主体共同组成的，他们通过对话、协商、谈判、合作等集体选择和集体行动，形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制与组织结构，以实现共同治理的目标[1]。也有学者指出，治理共同体是一个价值共同体、目标共同体和利益共同体的统一，要坚持党委的核心领导地位、发挥政府治理与服务作用、鼓励社会组织协作、提升居民参与意识和能力[2]。

(2)治理的困境研究。有学者表示，复合性治域与部门分立体制的结构性错位，对社会治理提出重大挑战[3]。也有学者谈到，尚有政府中心主义的治理模式存在已久、社会自治组织能力不足、公民参与精神与理性不足和行政文化滞后等问题未能解决[4]。另有学者认为，乡村社会规范处于模糊、混乱或断裂状态，治理人才流失，乡村治理效能下降[5]。

(3)治理的路径选择研究。有学者提出，乡村治理要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[6]。有的学者指出，当前我国农村社区建设的实质是在新形势下构建乡村共同体[7]。也有学者认为，要健全自治、法治、德治“三治”相结合的乡村治理体系[8]。另有学者表示，建立现代化乡村治理体系，实现乡村治理体系和治理能力现代化是实现乡村振兴的路径之一[9]。

总的来说，相关研究提出了构建乡村共同体的路径、建立乡村治理体系等较有价值的理论体系，对民族地区乡村振兴的实践具有指导作用。但与其他研究领域相比，该领域的研究没有充分考虑民族地区乡村治理的特殊性，相关文献也相对欠缺，乡村治理共同体的构建仍然是学术界一个较为崭新的研究议题，因此，深入分析构建政府与社会多元主体共同参与的治理共同体，对于促进我国民族地区乡村振兴具有重要的理论价值和实践借鉴意义。

三、治理共同体的内涵界定

对“治理共同体”的内涵进行界定，首先需要对“协同”和“治理”作出科学的定义。“协同”和“治理”的概念决定着“治理共同体”的内涵，这是因为“治理共同体”是“协同”和“治理”这两个概念的进一步延伸和加以深化的结果。从“协同”和“治理”被提出至今，这两个概念逐渐被赋予许多新的内涵，并在治理实践中得到规范化的运用。

协同是为了实现共同的目标，两个或两个以上的主体各自发挥自己的优势，通过建立长期的合作伙伴关系，并综合作用各种工具和手段，放大合作整体功效的过程[10]。另有学者认为，协同是指不同主体之间为实现一致的目标而共同行动，强调公共领域治理主体的关系范畴，主张“共同行动”或“共同治理”，并具有目标一致、资源共享、互利互惠、责任共担、深度交互的特征[11]。治理是一个国家与社会的良性互动，共同管理的过程，通过协商确立认同的和共同的目标来实施对公共事务的管理[12]。而公共治理指政府、社会组织和公民等治理主体为了实现善治、社会秩序和谐与人民幸福，最终实现人与社会的协调发展，在中国共产党领导下，依据一定的规章制度和伦理准则，综合运用经济、行政、法律、伦理等多种手段，统筹人力、物力、财力、信息等资源，对社会系统的各个组成部分、发展的各个环节及不同领域进行计划、引导、协调、组织、服务的过程[13]。那么，共同体又是什么？共同体不仅仅是群落意义上人的集合，同时也是公共组织和公共权力的载体[14]。

基于民族地区乡村治理的实际情况，结合专家学者对“协同”和“治理”内涵的讨论，笔者对治理共同体作出如下定义：乡村治理共同体是党委领导，乡镇政府、乡村社会组织、村委会及村民等多元主体共同参与和多种机制共同支撑的治理大格局。在这里治理共同体包括两个方面的内容。第一，治理共同体属于乡村公共治理范畴，专门针对民族地区乡村公共事务进行综合治理。由此可见，乡村治理共同体是乡村治理活动发展的高级阶段。第二，治理共同体是多元主体参与的制度安排，其涉及党委、乡镇政府、乡村社会组织、村委会、村民等多元治理主体，而且实现主体间的协同治理，方可发挥多元治理的协同合力效应。综上分析，不难发现，治理共同体赋予了公共治理理论新的内涵，拓宽了治理主体的参与范围，而且也丰富了公共治理的形式。

四、乡村振兴背景下民族地区乡村治理面临的现实困境

(一)政府官本位意识依然存在

官本位意识在政府中根深蒂固，在民族地区乡村治理中也不例外。在观念认同的依赖、现实利益的驱动、制度问题的促生和监督软化等因素交互作用下，官本位意识影响着人们的思维和行为[15]。有学者概括出治理变革问题中的政府公信力低、人治现象依然严重、官员腐败和特权还处于高峰期是政府官本位存在已久的主要原因。现阶段，民族地区政府官本位现象突出表现为三个方面。其一，官本位意识诱发腐败滋生。由于实际上官员具有“理性经济人”属性，这样，在官本位意识驱使下，难以避免地出现“寻租”行为，以公共权力谋取私利，导致腐败滋生。现在官员腐败趋于隐蔽和复杂化，有些官员已经能娴熟地找到法律规定的模糊地带，挑战法律底线[16]。其二，官本位现象一定程度上表现为人治，而且有时人治凌驾于法治，法治受到弱化。依法治国是党的施政方针，强调法律面前人人平等，然而，在民族地区部分官员以官权压制民权的现象时有发生。其中以官权干涉人员任用、职位变动的人情政治频频发生，官本位意识也使有些官员只认人治不认法治。其三，官本位意识牵扯出官僚主义和形式主义。官本位意识强化了民族地区“官本为尊”的错误认识，民间走访时有的单位“搞搞形式”“走走过场”，有时只重包装不重实绩，片面强调政绩。部分官员态度冷漠，事不关己、高高挂起的现象司空见惯。“经济发展滞后、群众生活困难”“公共服务滞后”“农村社会矛盾增多，不够和谐稳定”等问题交织存在，长此以往，旧问题解决不了，新问题又出现，还容易产生部分群众与政府的对立情绪。

(二)乡村社会组织能力欠缺

乡村社会组织是农村经济发展不可忽视的力量，在乡村治理中有重要的话语份量，但能力欠缺的弱势使其未能有效参与到乡村治理中。民族地区乡村社会组织在成立之初由于受到“先天不足”的组织及功能结构不合理、可支配资源匮乏等因素制约，不得不依赖于乡镇政府。目前，乡村社会组织的发展仍然是自发、零散的。而可支配资源匮乏表现在人才、资金、技术的匮乏方面。虽然大部分成员由乡村精英组成，但是他们往往缺乏相关的治理经验和能力，且服务乡村社会组织的时间、精力也相对有限[17]；乡村社会组织资金缺乏一直是其发展困难的主要原因，现阶段，乡村社会组织主要依靠乡镇政府提供的资金和补贴，加之自我造血能力仍然欠缺，疲于维持日常管理支出，在这种情况下，乡村社会组织的资金短缺问题更为凸显，其规模及发展也因此受到牵制；乡村社会组织普遍面临现代技术水平不高、技术设备落后等技术难题。受制于组织及功能结构不合理、可支配资源匮乏，在实际运作中常常顾此失彼，对促进乡村社会发展和乡村振兴进程的作用也十分有限，还远远不能适应当前民族地区发展的新形势。在较长时间里，乡村社会组织依赖于乡镇政府获得政策优先和资金支持，有时甚至把自己定位为“政府助手”，这也从一个侧面说明乡村社会组织缺乏自我发展定位意识，缺少摆脱乡镇政府的能力及条件，仍惯于依赖乡镇政府求得生存、发展。长此以往，乡村社会组织的治理能力日渐下降，治理能力难以发挥。

(三)村委会定位存在缺陷

地位缺陷、组织结构缺陷是造成村委会定位缺陷的主要因素。民族地区部分乡镇仍然在一定程度上存在“附属行政化”问题，这部分乡镇政府仍把村委会当成其乡村管理的辅助工具，超越其权力行使权限，运用行政命令对村委会予以指挥和干涉，随意插手村民民主选举活动、干涉村级财务管理，并通过村党支部间接领导村委会等相关村级事务。与此同时，通过下移部分职能，将“不方便”“不能做”的公共事务转由村委会处理，使村委会成为其代行者，最后实现乡村管理权力的“正当”延伸。造成村委会定位缺陷的原因：一方面是地位缺陷造成村委会定位缺陷，主要表现为部分官员实际上把村委会当成处理政府管理事务的下属机构，片面强调“助手”作用，让村委会协助处理不在其职责范围的事务；另一方面则是职能混乱、职能缺位的组织结构缺陷导致定位缺陷，表现为村委会承接乡镇政府转移和下放的职能，忽略原有村内事务，村务管理出现“空档”状态，导致职能混乱，而本该村委会处理的村内道路建设、垃圾处理和水利疏通等事务却没有得到有效治理，原本的职责未能有效发挥，从而使得职能缺位。

(四)村民参与性不足

村民参与性不足一方面表现在部分村民有政治冷漠倾向。在国家给予政治关怀、政策优先、经济倾斜等方面援助的乡村振兴进程中，虽然交通建设、房屋搭建等硬性基础设施已经得到改善，但是村民的观念不易改变，尤其是部分村民的政治冷漠现象仍然难以消除。民族地区因特殊的地理位置等因素影响，经济发展缓慢，村民的思想也相对地保守。思想较开放、有一定文化基础的青壮年向外转移，留下大多数整体文化水平不高的村民，由于他们思想较保守、文化水平低，逐步形成冷漠的政治倾向，对于与自身利益密切相关的村内事务实行“搭便车”，甚至冷漠对待。而另一方面主要表现为乡村精英参与乡村治理的积极性不足。乡村精英是乡村振兴重要的人才资源，其参与是否积极制约着乡村治理有效性。乡村精英是村民挑选出代表村民利益诉求的群体，主要包括卸任干部、知识分子、农村经济能人等。在传统管理理念上，部分地方政府官员怀疑和不信任的言行往往使乡村精英不愿参与其中，其中的政府管制行为和包办做法，是挫伤乡村精英参与积极性的关键因素。过多管制和包办，让乡村精英无法发挥其聪明才智和远大抱负，致使其参与积极性急速下降。比较明显的是部分乡镇政府官员在村内事务决策时直接为乡村精英“做主”。在缺乏实战平台的情况下，乡村人才严重浪费，并且过多的管制和包办弱化了乡村精英的自我意识。

(五)行政文化特殊

大多民族地区属于自治区域，与非民族地区相比在行政文化上具有特殊性。政治、经济、宗教文化、民族问题及地理环境造就了民族地区特殊的行政文化。一是民族地区官员在实践层面上以行政权凌法、权大于法等问题依然屡见不鲜，尤其是“长官号令高于法”的“长官意志”现象比较明显[18]；二是宗族血亲观念浓厚和等级意识、特权意识死灰复燃，表现在人员任用方面任人唯亲，在一些违法行为上更是不问是非曲直只管亲疏，直接进行“选择性执法”；三是部分民族地区惯于运用村规民约处理村内不良行为或违法事件，而不习惯用法律方式解决，逐渐村规民约形成约定俗成的“民族习惯法”，进而出现部分民族地区法制精神和法治意识断层状况。行政文化的特殊性成为民族地区乡村振兴的巨大掣肘和深度发展的瓶颈，需要运用治理共同体的模式予以有效厘清。

五、治理共同体的构建前提和路径

(一)治理共同体构建前提

一方面是多元主体共同参与。缺少多元主体就不能实现真正意义上的共同参与，治理共同体根本无从谈起。多元主体的协作模式从最初由于处理某项公共事务而进行短期的协同合作到多次共同处理公共事务慢慢培养出合作默契及合作共识后形成的协同共治，经历了比较漫长的摸索过程(见图1)。在相当长时间里，协同共治模式成为民族地区乡村治理的潮流，但在乡村振兴的背景下这种模式显然已无法有效适用。由此，多元治理主体在相当程度的协同共治后有了共同目标、利益牵连和相同羁绊，才能真正形成长期稳定、优势整合的治理共同体，此时多元治理主体实现真正意义上的共同参与治理。

图1 协同模式变迁

另一方面是多种机制共同支撑。如果缺少一系列行之有效的治理机制作为支撑，治理共同体就无法落实甚至其存在都难以实现。因此，以合理、高效的参与、监督、沟通协调、衔接配套和问责机制作为支撑，治理共同体才能得以真正落实。建立参与机制，实现除政府外的乡村社会组织、村委会、村民等多元主体以多种形式、不同渠道共同参与的乡村治理；尽管有问责机制，但并不等同于监督，仍需对参与主体的行为活动进行严格监督；治理主体在治理过程中需进行对话、沟通，有效沟通是保证乡村治理共同体健康发展的重要基础，那么沟通表达机制的重要作用不言而喻；运用衔接配套机制，促使治理主体之间的协调与配合；把问责机制作为一种纠查、警人的手段，对参与主体的不良行为、违法活动追责。

(二)治理共同体构建路径

如前所述，建立一种以相互依存为基础、以共同治理为特征、以共建共享为目标的多元主体共同参与和多种机制共同支撑的治理共同体具备现实意义和可行性。公共治理的主体包括党委、各级政府、各类社会组织、公民个体等多元主体，这些主体在公共治理中具有不一样的位置和作用，其中党委领导是根本。党委通过引导乡镇政府、乡村社会组织、村委会、村民等多元主体有序参与社会治理，将党委领导渗透到乡村治理的各个层级、各个方面，实现党委的领导全覆盖，发挥其集中力量办大事的作用，同时确保民族地区治理工作始终朝着正确道路迈进。很显然，在民族地区的治理过程中只有坚持党委领导，才能确保治理方向不变，才能有效整合社会资源，才能团结各方积极力量，最终形成治理协同机制。乡镇政府、乡村社会组织、村委会和村民有着各自的利益诉求和价值追求，多元治理模式通过主体间相互协作形成治理的共同体，在保证有效治理的前提下，更加注重公平、公正，强调各主体承担应有的公共责任，最终全面构建乡村治理共同体，其构建路径见图2。

图2 乡村治理共同体构建路径

第一，多元主体的共同参与。首先，多元化治理要求必须妥善处理相关治理主体间的关系。各治理主体一致支持、集体运行。用治理共同体进行乡村治理是首要条件，在分工的基础上有效合作、在合作的基础上分工明确，同时保证有权必有责、权责匹配。其次，必须加强治理主体自身建设，提升治理能力。正如习近平总书记强调的：治理活动需要把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织的工作能力都提高起来，治理体系才能有效运转[19]。党委要充分发挥社会治理的核心作用和协调各方的领导作用，协调各种社会资源，集结各种社会积极力量，在组织动员中发挥重要作用；乡镇政府既要摒弃官本位观念，改变政府形象和提高政府公信力，又要提高治理能力和治理效益，做一个合格的“服务者”；村委会作为联系政府与村民的中间组织，上传下达、下情上报，是治理过程中不可缺少的部分，那么弥补地位、组织结构方面的定位缺陷刻不容缓；乡村社会组织作为民族地区乡村振兴的坚强后盾和政治保障，要找准定位，明确发展目标，找到自然发展的路径，确保乡村振兴建设快速健康有序推进；村民应转变政治冷漠倾向，提升知识文化水平，转变“搭便车”心理，同时乡村精英应提升参与主动性、发挥模范带头作用。

第二，多种机制得到有效落实。其一，落实参与机制是实现治理共同体的基础和前提。缺少多元主体的有效参与，公共治理很有可能回归到行政一元化的管理中，因此，实现除了党委和乡镇政府外的多元主体参与到乡村治理中是民族地区民主管理的基础，特别是在乡村振兴的决胜期，通过各主体的参与，建立它们之间的良性互动关系，实现它们之间的诉求表达，是进一步推动民族地区治理民主化、科学化的重要保证。其二，保证监督机制始终贯穿治理过程。乡村治理中运用的公共权力本身来源于民，应该用之于民，应受到各方面监督，若权力不受监督，治理就会失序，权力会肆意横行，治理共同体也会因此遭受破坏。治理共同体运行过程中，对各个环节情况进行跟踪、对各个主体的行为进行监督，坚决杜绝治理权力滥用和权力失衡现象出现。其三，通过沟通表达机制，使治理主体的对话、沟通、协调实现合理化。传统的公共管理，政府自上而下的单向管理，政府和社会多元主体无法有效沟通和互动，忽视多元主体的表达和需求。而且在治理中缺乏有效沟通表达机制，治理主体间无法进行对话、沟通、协调，它们有可能各行其是，甚至产生隔阂。那么沟通表达机制的作用不言而喻。其四，实现衔接配套机制与治理共同体结合。在治理共同体中，乡镇政府与乡村社会组织、村委会及村民之间的合作不是自动发生的，需要建立健全衔接配套机制，促使治理主体之间的协调与沟通，促进乡镇政府行政资源和社会资源有效整合、乡镇政府优势与社会优势互补，推动公共治理创新与变革。其五，运行治理共同体的同时，问责机制应紧紧跟上，让那些漠视公共利益的行为止于脚下，让那些习惯于“为己谋利”的人自食恶果，加强对参与主体的责任约束，治理共同体的理念方可落到实处，才能造就群众满意、社会放心的共同体。

六、结语

综上所述，乡村治理共同体如果停留在理论层面，缺乏实际的操作，它不会自动运行，只能依靠人为推动。但是这种推动不是纯粹的机械操作，而是在具体的实践中进行不断修正和加以改善。治理共同体的进步之处在于除政府之外的乡村社会组织、村委会、村民由消极的被治理者变身为积极的治理者。按照乡村治理共同体，政府不再是“掌舵者”而是“服务者”；公共权威不再由政府一手掌握而是回归到治理共同体的参与者；乡村社会组织由弱小的依附者，变成了专业的参与者；村委会由被迫的协助者，变成了中间的协调者；村民由消极的被管理者，变成了积极的协助者。乡村治理共同体在实际运作时，党委发挥统筹全局的领导力，同时政府的“有形之手”、市场的“无形之手”、乡村社会组织的“第三只手”、村委会的“中间之手”和乡村精英的“协助之手”优势互补和资源整合，避免了主体间“都要管”最终“都不管”和“都负责”导致“都不负责”的不利局面，消除了政府职能“缺位”引起的“管理真空”，缓解了“多头管理”而造成管不好的不利影响，最终形成多元主体共同参与、共同负责、共同协商、共同解决的治理格局。