农村土地改革“稳”字当头

钱敏

2019年是决胜全面建成小康社会的关键之年，中央农村工作会议指出，必须充分认识做好当前“三农”工作的特殊重要性，牢固树立农业农村优先发展的政策导向，突出抓好“三农”工作各项硬任务的落实，而“进一步深化农村土地制度改革”就是其中关键一环。

2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定，并以第十七号主席令的形式予以公布，自2019年1月1日起施行。此次关于修改农村土地承包法的决定以170票赞成、1票弃权高票通过。这是该法自2002年颁布以来第二次修订，也是贯彻落实近年来党中央关于“三农”问题重要决策部署的法律化体现，要求保持农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农民合法权益。

为什么要修法

2009年8月27日，十一届全国人大常委会第十次会议通过关于修改部分法律的决定，其中将农村土地承包法中“征用”的表述修改为“征收、征用”，这是该法自2002年颁布以来经历的第一次修订。不同于上次修订未对具体内容作实质性调整，本次修正案改动多达46处，是一次系统性改革。

早在2015年，修改农村土地承包法即被列入第十二届全国人大常委会立法规划，直到三年后的2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过关于修改农村土地承包法的决定。当天下午，全国人大常委会办公厅召开专题新闻发布会，就有关问题作出解答。

发布会上，全国人大农业与农村委员会办公室主任何宝玉高度肯定了农村土地承包法的重要地位和作用。何宝玉表示，农村土地承包法是根据宪法制定的，是一部直接关系亿万农民群众切身利益、生存发展的重要法律。自2003年3月1日实施以来，农村土地承包法对于稳定农村基本经营制度，维护农村集体土地所有权和广大农民的承包土地经营权，促进农村土地承包关系的稳定，促进农业农村经济的健康发展和农村社会和谐稳定都发挥了非常重要的作用。

然而，再好的法律也必须适应形势的发展，适时调整完善。近年来，我国经济社会发生历史性巨变，农业农村工作取得积极进展，但也伴随一些新情况和新问题。同时，党中央对“三农”工作，特别是农村土地制度改革作出新安排新部署，这就要求对农村土地承包法作出必要的修改。

“我们这次修改法律主要是基于三个方面考虑。”据何宝玉介绍，一是适应新时代农业农村改革发展的客观要求，二是把党对新时代农业农村工作的一些重大部署和方针政策转化为法律，三是总结和确认地方实践探索和创新的经验，并上升为法律。

“越来越多的农民，特别是青壮年农民进城务工，承包土地流转加速，流转面积不断扩大，现在流转的承包地面积已经超过了三分之一，家庭农场、各种农民专业合作社还有农业产业化农村龙头企业等一些新型经营主体大量涌现，农民规模化经营水平不断提高。”何宝玉分析了近年来农村出现的新情况。针对这种状况，党中央将原来的“两权分离”制度创新为“三权分置”，而此次修改主要就是为了将农村土地实行“三权分置”的制度法制化，以更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，促进现代农业发展。

重大變化——“三权分置”

落实承包地的“三权分置”政策要求，是本次修改农村土地承包法的主要任务。全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛表示，“三权分置”是针对农村集体经济组织内部家庭承包方式而进行的制度设计。

“农村的土地归农民集体所有，这个是说的所有权，对这个问题，土地管理法和物权法也都有明确规定。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，这句话讲的是农村土地的承包经营权，”杜涛进一步解释，“也就是承包以后，就享有了土地承包经营权。”对于土地承包经营权，修改前的农村土地承包法和物权法也都有规定。

所有权和土地承包经营权作为“三权分置”中的“两权”，现行法律已有现成的规定，不需要改动。显然，本次修法的重点意在其第三个权利。“三权分置的设想，是承包的农户承包土地以后，不但可以在本集体经济组织内部转让承包地，还可以向外部的受让人流转承包地，而且流转以后，要使受让人获得权利保障，可以有利于促进适度规模经营，进一步发挥农村土地资源的效率，也有利于增加农民的财产收入，同时还要使转让土地经营权的承包户不失去权利的保障。”杜涛称。

基于以上考虑，这就需要在原有土地承包经营权的基础上，再设计一个由受让人享有的权利。由此，“三权分置”中的第三个权利——土地经营权应运而生。

修改后的农村土地承包法新增了土地经营权的制度设计。根据新的农村土地承包法，承包方既可以自己经营，也可以流转其承包地的土地经营权，由他人经营。承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式，向他人流转土地经营权，并向发包方备案。

此外，新修改的农村土地承包法还对土地经营权的融资担保作出了规定。据杜涛介绍，不但承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，土地经营权流转的受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，也可以向金融机构融资担保。

保持承包关系稳定并长久不变

为加强对农民权益的保护，新修订的农村土地承包法落实“三权分置”政策要求的同时，还全面贯彻了长久不变的政策要求。

第二轮土地承包期2028年到期，之前农民普遍关心到期后怎么办。党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年，这给广大农民群众吃了定心丸。“这次修改农村土地承包法就要把这个中央精神落实为法律规范。”杜涛表示，“修改后的法律规定，耕地的承包期届满后再延长30年。同时，考虑到土地承包关系除了耕地还包括草地和林地，这次也同时规定，草地和林地的承包期届满后，在现有基础上相应延长。”

针对一些农民对土地流转中失去土地的担心，此次修法也作出了回应。对于土地流转，“从中央制度安排来说，叫落实所有权，稳定承包权，放活经营权。这个制度创新已经体现在这次修法上”。农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群表示。

为了让农民能够拿到稳定的承包经营权，“从中央的要求到法律的规定，包括我们在实践过程中用了5年时间在全国对农民承包经营权做了确权登记颁证，”孙邦群称，“承包经营权是农民的，是物权。稳定承包经营权之后，农民可以按照自己的意愿来进行有计划的流转，也可以入股，也可以退出，也可以互换。”所以，不存在农民在流转土地中失去土地的问题。

随着工业化、城镇化推进，大量农民进城务工，一部分农民进城后，尤其是举家进城后，其土地承包经营权较易受到侵害。为维护进城落户农民的土地承包权益，推进城镇化发展，2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。其中明确提出，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件；2016年10月，中办、国办发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权三权分置办法的意见》进一步重申，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

据何宝玉介绍，根据以上文件精神，此次修法专门增加了一项规定，“国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”。承包期内，承包农户进城落户的，不得收回承包地，而是要引导支持承包农户按照自愿有偿的原则，依法在本集体经济组织内部转让土地承包经营权，或者把承包地交回发包方，也可以鼓励承包农户流转土地经营权。无论如何，何宝玉强调，农民自愿是前提。