杜特尔特对华政策不可避免地存在“另一面”

王迎晖

菲律宾总统杜特尔特已经执政两年了。两年来，他实施和巩固了对外平衡的“大战略”，左右逢源地提升、维持了与中美两个大国的关系，同时在南海问题上灵活务实、稳中求进，为菲律宾自身的发展创造了较为有利的周边安全环境。

中菲关系的实质发展

杜特尔特上台后，立即调整阿基诺三世时期的“倚美制华”战略，推动中菲关系迅速实现转圜。两年来，中菲在基建、禁毒、反恐、海上共同开发等领域开展了广泛的合作。杜特尔特数次访华，还安排执政党成员到中国学习，借鉴中国的治理经验。

2018年，中菲关系进入“巩固提升”期。11月习近平主席历史性访菲，两国建立“全面战略合作关系”，签署29项双边合作协议，其中大部分是推动中国“一带一路”倡议和菲律宾“2040愿景”战略对接的基础设施合作项目，最大亮点则是两国签订《关于油气开发合作的谅解备忘录》。杜特尔特一直在积极推动中菲南海共同开发，提出在争议区“共同拥有”资源，希望藉此实现双方南海合作突破。

两国在安全领域的合作不断深化。2017年马拉维反恐战斗期间，中国向菲捐赠了价值3.7亿比索（约合5000万元人民币）的武器装备，包括M-Port突击步枪、弹药和狙击步枪等。杜特尔特给予中国使用他的家乡达沃市空军基地和港口的权利。目前两国正讨论进一步开展安全合作的意向，包括商谈总价值5亿美元的防务合同。习主席访菲期间，两国也就拓展在反恐、人道救援、减灾、维和等领域的安全合作达成共识。

可以看出，杜特尔特为推动中菲关系起到了非常积极的作用。一方面，他对中国有发自内心的好感，其外祖父就是中国移民。另一方面，也是更重要的，杜特尔特明白菲律宾当务之急是恢复和发展经济，尤其是加快基础设施建设，而中国是“唯一能帮到菲律宾的国家”。从此意义上讲，两年来菲律宾对华关系的改善是切实出于其国家利益需要的。

菲美同盟的逐步恢复

但是，杜特尔特的“亲华”政策也面临来自国内亲美势力和反对派的较大压力。随着2019年菲律宾中期选举的临近，为取得不同派别团体和民众的支持，杜特尔特政府已开始更多摆出在中美之间求取“平衡”的姿态。

2018年菲对外关系的最大变化就是对美关系的回调，这一点在防务领域表现得最为突出。3月到5月，美军两艘舰船在菲停靠。5月13日，美军将一架“扫描鹰”无人机交付菲空军，以助其加强情报监视和侦察能力。9月底，菲国防部长洛伦扎纳与美国防部长马蒂斯、国务卿蓬佩奥举行高级别对话。10月初，美军印太司令部总司令戴维森访菲。

2018年还见证了菲美南海聯合军事演习的回归。5月，菲美进行了第34次“肩并肩”联合军事演习，规模较上年扩大了60%，基本恢复到原有水平，双方共8000名军人共同进行了两栖登陆、城市地形联合作战、合成兵种实弹演习。两军还进行了指挥控制领域的专家主题交流活动，并且恢复了针对南海的模拟演习。演习也邀请了澳大利亚军队和日本自卫队参加，旨在加强四国安全合作。10月，菲美日三国进行了“海上战士合作”联演。

菲美恢复和提升防务合作和联合演习，是菲现实政治的需要，也体现了杜特尔特的“平衡术”。一方面，菲美同盟作为双边条约规定的国与国特殊关系形态已存在70多年，始终是菲国家安全的支柱。杜特尔特并没有权力从法律上废除菲美同盟。另一方面，菲在军队现代化建设方面仍需要美国的帮助。杜特尔特上台之初对美国屡屡出言不逊，一方面是出于对美国干涉菲内政行为的发自内心的不满，另一方面也是为了尽快实现对华、对美平衡外交。

2018年10月18日，中国—菲律宾南海问题双边磋商机制（BCM）第三次会议在北京举行。

事实上，从2017年底开始，杜特尔特对美国的态度已经开始变化。11月，他作为东盟系列峰会的东道主和特朗普见面，在有特朗普参加的东盟50周年纪念晚宴上专门为其献唱“情歌”《你是我的光》。此前9月，杜特尔特在访问以色列时表示因曾咒骂美国前总统奥巴马而要向其道歉。他本来一直表示任内不会访问“令人讨厌的美国”，最近却改口说“成行只是时间问题”。

灵活务实的南海政策

杜特尔特上任后大幅调整南海政策裁决结果，淡化并搁置南海仲裁案，主张与中国通过双边谈判处理分歧问题，在很大程度上改变了依靠美国为其主张站台的做法。

杜特尔特的南海政策思路是，有关争议并非菲律宾与中国关系的全部，可以暂时搁置争端，把重心挪回到推进两国关系发展并推进南海共同开发上去。两年多来，菲在南海问题上采取了与中国恢复合作、加强对话的态度。2017年菲律宾接任东盟轮值主席国，并没有利用这一身份纠集其它东盟国家对所谓的“南海军事化”问题发动针对中国的外交攻势，而是与中国启动了南海问题双边磋商机制并举行了多轮磋商。2018年，杜特尔特在多边场合继续“示好”中国，公开表示弱小的声索国应该“顺从和谦卑”，以换取中国在南海的“仁慈”，外部大国“最好不要碰”南海问题，也不再讨论仲裁案。

杜特尔特非常清醒地意识到，处理南海问题要想有出路，只能依靠同中国进行对话。因此，他采取“直接对话”和“安静外交”的策略，目前看大获成功，不仅南海局势重新稳定下来，不再对他处理国内事务构成大的干扰，而且菲方也从复苏的中菲合作中获得了有利于自身经济改善的实际好处，尤其是在可以立竿见影的基础设施建设领域获得了大量投资和援助。

但菲方暂时搁置南海争议，并不代表其放弃了在南海问题上的固有主张。无论是出于对菲国内民族主义情绪的顾忌，还是为了维护执政合法性需要，杜特尔特作为总统都无法做出大的“让步”。实际上，菲律宾从未停止在南海的“静悄悄行动”。2018年，菲律宾开始在其非法占据的中业岛、费信岛、西月岛、南钥岛上修建灯塔、维修机场，近期还表示要在中页岛上建气象站，而这些都是在阿基诺三世执政时没有做到的。

另一方面，菲国内始终有声音反对杜特尔特的南海政策，这主要来自军界保守派和政治反对派以及一些媒体、学术团体。菲副总统罗布雷多和最高法院大法官卡皮奥在2018年8月带头反对杜特尔特的南海政策，阿基諾三世也加入进来，指责杜特尔特为“迎合”中国意欲放弃菲在南海的“权益”。菲民众对南海的“主权诉求”仍然强烈，民调显示目前仍有73%的菲律宾人要求总统根据2016年仲裁案结果声索菲律宾的“主权权利”，近九成民众要求从中国手中“夺回”黄岩岛和美济礁，大部分菲律宾人对中国的看法仍较负面，认为中国仍经常对赴黄岩岛附近海域作业的菲渔民进行“袭扰”。2018年5月，菲媒体曾热炒中国应在南海遵守“三条红线”（不对黄岩岛进行吹填作业、不在菲近海单方面开采资源、不在南海对菲军队采取“胁迫性”的行动）的论调。菲军界近来越来越强调要依托“宪法赋予的职责”保护好国家在南海的“主权”和“领土完整”，要求政府对中国采取强硬立场。对于中菲在南海重启共同开发的共识，部分菲律宾人担心可能导致“中国断续线合法化”，甚至事实否定仲裁案裁决。

为了安抚、平衡反对派和军方的压力，杜特尔特在南海问题上的言辞出现了一定程度的前后矛盾。2018年8月，杜特尔特敦促中国“调整”自身行为并停止“袭扰”菲在南海的监视行动，声称中国“不能靠人工岛屿来声索海域和空域”。他最近还在出席军方仪式时表示，与中国加强交往“只是地缘政治的玩法，我会向你们解释为何要对中国采取这种态度”。

“杜特尔特”主义效应显现

杜特尔特执政两年，被冠以“杜特尔特主义”的执政纲领已经比较清晰。

首先，杜特尔特治下的菲律宾全面回归“大国平衡”。一方面，通过维持菲美同盟继续获取美国对其军事现代化的支持，同时警告美国不要干涉菲内部事务。另一方面，缓和与中国关系以换取大量经济援助和投资，搭上“一带一路”快车，以获得可持续的发展助力。

杜特尔特的“大国平衡”与其它东盟国家实施的“大国平衡”并没有太大差别，同样意味着与所有大国保持良好关系，尽量不去利用一个大国反对另一个大国。从2017年的“疏美亲华”到2018年的“两翼共进”，杜特尔特希望为菲律宾的安全稳定和经济腾飞寻获更全面的外部依托，最终避免其国内执政地位的下滑。

杜特尔特是一个民族主义者，奉行国家利益至上和独立自主外交。从杜特尔特上台后的种种表现看，“杜特尔特主义”的实质是民族主义，通过振兴经济发展、加强社会治理和大国平衡来实现。

杜特尔特更是一个现实主义者，长期担任地方主官的经历塑成了他注重民生、注重实效、务实肯干的特点。他懂得菲律宾当前的最大需要是什么、菲律宾人的基本诉求是什么，所以在促进经济发展和恢复社会秩序方面敢于采取铁腕政策，包括强势禁毒、强力反恐，用实绩扫除菲律宾的乱象，赢得百姓的信任和拥戴。可以说，杜特尔特的经济、外交、安全政绩在两年内超过了前几任总统。在余下的任期里，杜特尔特将会坚持其老练、强硬、灵活的执政风格，推进其独立、自主、积极的国家安全战略和现实、灵活、温和的南海政策，也会努力坚持对华关系的改善和发展方面，因为在此方面他知道菲律宾的利益所在并拥有广泛的民意支持。

（作者为国防大学国家安全学院副教授）