东南亚在中美博弈下的外交新调整

祁怀高

2018年东南亚地区形势总体稳定，但中美日印等大国在该地区的博弈日趋激烈，其中中美博弈尤为激烈，并且呈现“中进美退”态势。在大国博弈日趋激烈的背景下，东南亚国家的外交新调整呈现出新特征。

中国视东南亚为周边外交的关键地区，并在此积极推进“一带一路”倡议。同时美国特朗普政府的“印太战略”逐渐明晰，而东南亚被美国视为联通印太的关键地区。日本安倍政府积极强化与东盟及东南亚国家的“特殊关系”，2018年10月日本与湄公河国家签署《东京战略2018》，加强在基建、教育、气候变化等方面的合作。印度莫迪政府上台后推出针对东南亚的“新东进政策”，未来印度在东南亚的存在和影响力会日益增加。

中美战略博弈不断加剧，两国都试图扩大在东南亚的影响力。在中国—东盟建立战略伙伴关系15周年之际，中国表示始终把东盟作为周边外交优先方向，坚定发展同东盟的友好合作。中国愿与东盟做共同发展、共建和平、开放共赢、开拓创新、包容互鉴的“五大伙伴”，愿与东盟建设更为紧密的命运共同体。2018年11月，中国和東盟达成“中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景”。美国2017年12月《国家安全战略》报告将东盟国家划分为“盟友”和“伙伴”两类。菲律宾和泰国是美国的重要盟友和市场;越南、印度尼西亚、马来西亚和新加坡是美国在安全上和经济上日益重要的伙伴。2018年7月，美国国务卿蓬佩奥强调，位于印太地区中心的东盟在印太愿景中扮演着核心角色。蓬佩奥提出的“印太区域投资计划”提出，美国将在数字、能源和基础设施领域投资1.13亿美元，以提升美国在印太地区的作用。

2018年2月“金色眼镜蛇”多国联合军演在泰国举行，参加国有泰国、美国、日本、韩国、印尼、新加坡、马来西亚等。

2018年，中美在东南亚的博弈呈现“中进美退”态势。中柬关系的日益密切、中菲关系大幅改善、中缅迅速靠近，都体现了中美在东南亚影响力的“此涨彼消”。2018年7月柬埔寨大选前后，美欧向洪森政府施压。中国则继续加大对柬投资和援助，支持柬走符合国情的发展道路，支持柬维护稳定、加快发展、改善民生。中菲关系自杜特尔特2016年6月就任菲总统以来大幅改善。2018年11月习近平主席访菲期间，中菲建立全面战略合作关系，两国签署了29项合作文件。其中的《共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录》和《油气开发合作的谅解备忘录》尤为值得关注。缅甸因罗兴亚人问题备受美国等西方国家指责和批评;中国认为“单方面指责或施压无助于问题的解决”。2017年11月，中国提出分三阶段解决缅甸若开邦问题设想。2018年9月，中缅签署了政府间《关于共建中缅经济走廊的谅解备忘录》。12月，缅甸宣布成立实施“一带一路”指导委员会，并由国务资政昂山素季任主席。

但“中进美退”态势仍面临难以预期的变数。2018年5月马来西亚大选后马哈蒂尔政府对华政策的变化就证明了这一点。美国对柬、菲、缅的影响力仍然很大，三国中仍有很强的亲美势力存在。不过，当前中美在东南亚的博弈并非零和游戏，目前仍处在一种“竞争性共存”阶段。对中美两国而言，当务之急是采取措施避免让日趋激烈的博弈演变成为零和游戏。

中美在东南亚影响力“此涨彼消”的原因有三。一是美国在东南亚投资减少、贸易份额下降。失去强有力的经济支撑，美国在东南亚的政治军事影响力就不会持久。二是中国与东南亚的贸易投资日益增加，中国倡导的“一带一路”正在东南亚深入推进。中国在东南亚经济力量的增长必然会带来政治影响力的拓展。三是美国的“人权外交”与东南亚国家的现实需求差距太大。菲缅泰等曾经倾向于美国价值观的国家都因在国内人权问题上受到美国压力而转向中国;而中国则照顾到了东南亚国家内部治理中的现实困难，不会就人权和治理问题向东南亚国家政府单方面施压。

面对大国在本地区的激烈博弈，东南亚国家采取“大国平衡外交”，强调东盟“中心地位”，弘扬团结精神。东南亚国家除印尼有大国潜质外，其他国家都是中小国家。中小国家一般都希望在大国之间保持“等距离外交”，并在大国博弈中采取“左右逢源”的外交政策选择。东南亚国家不希望任何一个区域外国家主导该地区的事务，更不希望中美博弈迫使区域内国家“选边站”。在2018年大国博弈日趋激烈的背景下，东南亚国家的外交新调整呈现出以下特征：

一，东南亚国家提出东盟版的印太愿景，试图维持东盟“中心地位”。作为横跨太平洋和印度洋的群岛国家，印尼在东盟版印太愿景中扮演着主要推动者角色。2018年1月，印尼外长蕾特诺提出印太地区架构设想，强调开放、透明、包容原则，坚持对话和合作的大方向。印尼的这一举动表明其对美国等提出的“自由开放的印太”感到不安，试图提出另一种以东盟为中心的印太愿景。在2018年8月的东亚峰会外长会上，印尼第一次完整地阐述了其印太前景和印太合作原则。印尼倡议的东盟版印太前景，意图强化已有的东盟主导的机制，从而为东盟“中心地位”提供新的动力。

二，东南亚国家在大国战略博弈中采用议题性选边策略，以谋取利益最大化。它们根据政治、经济、安全等不同的议题，采取不同的对美和对华政策。如越南在经贸、投资、基础设施建设等领域开展与中国的合作，但同时与美国在安全领域的合作关系也在升温。

三，东南亚国家对中美两国的外交政策调整速度加快。东南亚国家都奉行“大国平衡术”，但同时也在实际外交政策操作上对中美分别采取了拉近或拉远的做法。柬菲缅泰四国对美保持一定距离甚至拉远与美距离，提升对华关系。印尼、文莱、老挝三国与中美均无矛盾和冲突，与中美均保持友好关系。越南和新加坡是长期主张纳入美国制衡中国的国家，这两个国家在2018年对中美均提升了双边关系。大选后的马来西亚新政府改变了原政府对华较为紧密的关系，拉远了与中国的距离，同时积极与美国及其亚太盟友展开互动。

（作者为复旦大学国际问题研究院副院长）