农村股份经济合作社社员资格取得规则研究

孙迎春

2016年12月，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，力争用5年时间完成农村集体产权股份合作制改革。2019年，改革试点扩展到12个省份、39个地区、463个县。随着改革的不断深入，利益碰撞加剧、各种冲突纷至沓来。农村股份经济合作社社员资格认定纠纷成为其中较为突出的一类。2019年，《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》再次强调要在农村集体经济产权股份制改革中做好“成员身份确认”工作。农村股份经济合作社社员资格准入条件和确认方式的规定是农村集体产权制度改革中人民群众最为关心的重要问题。一方面，“社员资格”是农民个体获得社员权利、参与农村集体利益分配的基础。谁有资格成为农村股份经济合作社的社员意味着谁有资格分享农村股份经济合作社发展所带来的红利。另一方面，“社员资格”反映了合作社对其成员法律属性的特定要求，农村股份经济合作社需要构建与其自身及改革相适应的社员资格取得制度进而体现其功能和特性。再一方面，“社员资格”规范体系与制度体系的建立对农村集体所有权的现实实现和立法表达至关重要，如果“社员资格”不能清晰界定与实现，农村集体所有权也就无法落实。

当下，社员资格取得制度尚缺乏法定化调整，主要交由农村集体自治决定。社员资格准入条件中实质要素的认定，存在较大分歧。村规民约对“特定身份”“亲缘关系”“生产生活”“权利义务关系”“户籍”“享有承包地”“社会保障”等要素的取舍具有极大的任意性，构建的规则整体上呈现出科学性、合理性、逻辑性的缺乏。本文以社会实证和制度实证为主要分析工具，通过对农村实践的考察，揭示现有社员资格确认的困境和局限，以合作社的历史沿革、时代使命和功能特性作为社员资格取得制度构建的逻辑起点和法理支撑，对社员资格取得制度的法定化提出科学合理、逻辑严谨的构建方式，以期裨益于实践。

一、社员资格取得规则构建的实践探索及其特点

(一) 社员资格取得规则构建的实践探索 (1)社员资格认定所涉人群可以分为既有人员、潜在人员和外部人员。既有人员与潜在人员以改革基准日为划分，改革基准日前已经现实存在的人员为既有人员，截至改革基准日尚未出生或未与既有人员形成家庭纽带关系的人员为潜在人员。鉴于篇幅所限，本文仅就既有人员社员资格准入条件进行研究，其他人员的准入条件将另文讨论。

我国现行法对农村股份经济合作社社员资格认定标准的规制严重滞后于农村社会实践，至今，全国性的高层阶统一立法付之阙如。极少数省份在立法层面(2)各省在立法层面的探索体现在两类规范之中。一类是以农村集体经济组织为专门调整对象，将成员资格作为组成部分予以规定；另一类是为具体实施《中华人民共和国农村土地承包法》、以农村土地承包经营权为调整对象，将成员资格作为享有该权利的基础予以规定。前者只有浙江、湖北和广东三省，并不多见。后者多以省级人大制定的《农村土地承包法》实施办法的形式出现，见于辽宁、安徽、陕西、四川、山东、浙江、新疆、重庆、江西等九个省或自治区。或司法层面(3)对此问题进行过总结性探讨的高级人民法院及文件有：《天津市高级人民法院<关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见>(津高法民一字〔2007〕3号》、《陕西省高级人民法院<关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要>》、《重庆市高级人民法院<关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要>(渝高法〔2009〕160号)》等。曾就农村集体经济组织成员身份认定标准做出过探索，但相互之间并未形成基本共识，各地之间的具体规则存在明显的抵牾和冲突。并且这些规范效力层级较低，形成时间距今较远，已经不能反映农村集体经济股份制改革中最新的改革矛盾以及理论研究成果。

国家于2015年确定了首批29个试点县，拉开了新时代农村产权改革的序幕。该批试点县已于2018年完成改革，其关于农村股份经济合作社社员身份认定标准的构建是目前成形的最新的实践经验。在试点县的实践探索中，“户籍”是社员资格构建的核心要素，但各试点县均未将“户籍”作为准入条件唯一要素，而是将其与其他要素相结合。这些要素包括“是否曾是生产队、生产大队成员”(以下简称特定身份)、“是否与既有成员之间存在家庭纽带关系”(以下简称亲缘关系)、“是否在村生产生活”(以下简称生产生活)、“是否以土地为生存保障”(以下简称土地保障)、“是否与集体组织形成权利义务关系”(以下简称权利义务关系)等等。其中，以“户籍”与“特定身份”“家庭纽带关系”相结合的做法最为常见，如四川温江试点县、浙江德清试点县。这一做法体现了尊重农村集体经济组织形成、变革、发展的历史以及以家庭成员作为供给渠道的思想。有的试点县认定标准极为复杂，在“户籍”“特定身份”“家庭纽带关系”要素之外叠加使用“生产生活”“权利义务关系”“土地保障”等要素，如安徽长天试点县。这一做法体现了接纳外来人员加入的严格态度和审慎做法，但容易造成外来人员“两头空”的情况。

(二)社员资格取得规则构建的特点

整体来看，试点县社员资格认定标准具有以下特点：

1. 为不同群体设计不同的规则

大多数试点县为新生人员和新加入人员设置了不同的规则。与既有社员形成家庭纽带关系有两种方式，一种是基于出生的法律事实(本文称为新生人员)，一种是基于婚姻、收养、形成扶养关系等法律行为(本文称为新加入人员)。对于新生人口，态度比较宽和，往往仅要求其具有农业户口且户口在村，即可取得社员资格。对于新加入人员，态度比较严苛，除了要求其具有农业户口且将户口迁入之外，往往还要求其具备“生产生活”“权利义务关系”“土地保障”等要素中的一项或者几项。这体现了既有社员希望固化可得利益，排斥外来人员的想法，也在一定程度上体现了改革实践对当事人申请加入合作社的意思表示外观要素以及社员身份实质要素的探索。

2. 以事实要素作为成员身份的确认标准

“特定身份”“亲缘关系”“户籍”“土地保障”“生产生活”“权利义务关系”等要素均是以事实关系存在为前提的典型的事实要素，它们从不同方面诠释着试点县对社员身份内涵的理解。实践中，不同试点县对于同一事实要素的理解不尽相同。如“特定身份”要素，有的试点县将其界定为“曾是生产队、生产大队成员”，有的试点县则将其界定为“世居此地之人”。又如“土地保障”要素，有的试点县将其界定为“目前切实承包有农村集体土地”，有的试点县将其界定为“在一轮、二轮土地承包中曾经承包过农村集体土地”，有的试点县则将其界定为“享有承包土地的权利”。这些事实要素，有的相对明确、利于判断，如“户籍”“特定身份”“亲缘关系”等等；有的较为抽象，不利于界定，如“权利义务关系”“土地保障”“生产生活”等等。

3. “兜底条款”赋予村民(社员)会议以自决权利

试点县以区县为单位，统一出台农村集体经济组织成员资格认定标准或者指导意见，对成员资格认定设置统一标准，予以同一规制。但是每个试点县都保有“兜底条款”，以来赋予村民(社员)会议自决权利。如安徽省天长市试点县《村级集体经济组织成员身份界定指导意见》中规定：“上述情形之外的其他人员，是否具有集体经济组织成员资格，由本集体经济组织村民会议讨论决定。”又如四川省成都市温江区试点县《农村集体经济组织成员身份界定试行办法》中规定：“本办法中未规定的情形，由本集体经济组织成员代表会议依照法定程序讨论决定，但不得与国家法律、行政法规相抵触。”兜底条款设置的宽泛与严苛，在实践中素有争议。一方从私法团体的基本理念出发，强调成员资格团体自决是私法自治的基本原则，强调将社员资格取得问题作为内部事项交由集体表决，从而塑造农村集体经济组织自治属性的重要意义，认为兜底条款留给集体表决的外延越宽泛越好。一方从农村股份经济合作社承担的特殊社会职能出发，强调农村股份经济合作社肩负着农民的生存保障功能，如若将其社员资格交由团体自决，必然会进一步加剧社员资格纠纷，认为兜底条款留给集体表决的外延越严苛越好。但不论宽严，保有“兜底条款”是实践中的通行做法。

二、社员资格取得规则相关构建要素的法理剖析

(一) 以“特定身份”和“亲缘关系”为社员主要供给渠道具有历史应然性

农村股份经济合作社是农村集体经济组织在当代的新型呈现形式。农村集体经济组织是一个历史性概念，其基于政策与法律的构建而产生，并不断发展延续至今。与其相伴而生的，还有农村集体所有权和农村集体成员。2007年《物权法》明确了农村集体成员、农村集体经济组织和农村集体所有权三者的关联，其规定，农村集体所有权“归成员集体所有，由农村集体经济组织法人代表行使”。(4)参见谭启平：“三权分置的中国民法典确认与表达”，载《北方法学》2018年第5期，第8页。随着时代的发展，农村集体经济组织的形式不断变化，但农村集体所有权恒定不变，农村集体所有权是连结不同形式农村集体经济组织的核心纽带，农村股份经济合作社“社员资格”规范体系与制度体系的建立不仅与当下合作社的功能和特性相关，更为农村集体所有权产生和发展的历史沿革所决定。

1. “特定身份”和“亲缘关系”要素的历史应然性

农村股份经济合作社赖以构建的财产基础是农村集体资产。农村集体资产最初来源于合作化运动时期“合作入社”农民私人财产的转让。农村集体所有权由农民让渡土地、牲畜、大型农具等私有财产所有权而形成。农民让渡了以土地为代表的私有财产权后，再也不掌握任何生产资料。农民要保持自身的生存和发展，需要从农村集体组织处获得保障。农村集体组织成员资格的取得是农民让渡私有财产权的对价。合作化运动时期，中国的城乡二元社会保障体系也逐步形成，与城市居民不同，在农村集体组织之外，农民不享有任何社会保障，因此，不仅让渡生产资料的农民个体，其家庭成员和子女后代也需要从农村集体组织处获得保障。

试点县大都明确将社员来源范围限定为原生产队队员、原合作社社员或村民子女、配偶，既往的地方法规和司法判决也均表现出对这一供给模式的尊重，逐渐形成“特定身份”和“亲缘关系”这两个社员资格准入条件的实质要素。从农村集体所有权形成的历史来看，以特定身份为起点，以亲缘关系为纽带，以家庭成员为延续，将“特定身份”和“亲缘关系”作为社员资格取得规则的首要实质要件，“不仅仅是一种政治承诺，更是对农民财产权的尊重”(5)戴威：“农村集体经济组织成员资格制度研究”，载《法商研究》2016年第6期，第88页。。

2. “地缘要素”的取舍

以亲缘关系为社员主要供给渠道构建社员资格准入条件，是否需要辅以地缘要素，即“经常居住地”要素，在实践中成为经常被讨论的一个问题。

在封闭型社会中，亲缘要素和地缘要素是统一的，地缘要素是亲缘要素在区域空间上的投影。计划经济时代，人口自由迁徙受到严格限制，农村社会是封闭的，农村集体经济组织成员的地缘性和亲缘性是一致的，二者共同统一于户籍外观之下。伴随着人口的自由流动，地缘和亲缘两个要素开始分离，问题由此产生。

单独满足亲缘要素即可取得社员资格，还是同时满足“亲缘”“地缘”两个要素方能取得社员资格，我们需要从合作社之“缘”的实质来寻求答案。农村集体经济组织在成立之初，是一定区域内的农民，以土地所有权转让为连结所形成的共同劳动、按劳分配的经济组织。本文将这种基于土地所有权转让所形成的连接称为“地和性”。农村集体经济组织成员因土地所有权转移而连结在一起，土地是共同劳动和生产分配的基础。这种土地连结所产生的“地和性”在外观上呈现出地缘性、区域性。地缘性、区域性是农村集体经济组织的外观表现，地和性是其内在实质。农村集体经济组织从来不是一定区域内的人员的集合，而是一定区域内贡献了土地所有权的人员的集合。农村集体经济组织的本质特性是“地和性”而非“地缘性”或“区域性”，这决定了地缘因素、“经常居住地”要素作为农村股份经济合作社社员资格取得条件的要素缺乏合理性。

(二)以合作社的社会保障性为逻辑起点具有现实合理性

1. 合作社为农民提供社会保障的必要性

中国农村和城市分属不同的社会保障体系，总的来说，城市社会保障水平高，农村社会保障水平低。近年来，农村社会保障体系逐渐加强，新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险合并为城乡居民基本医疗保险，但是农村社会保障仍然与城市差异巨大。农村养老保险的绝对水平和替代率均远低于城市养老保险，城乡居民基本医疗保险的保障水平也根本无法与城镇职工基本医疗保险相衡量，农村养老和医疗方面的社会保障无法帮助农民抵抗年老体弱时的生存风险。此外，农村公民也不享有工伤、失业、生育等其他社会保险。新中国历史上，农民向集体让渡以土地为代表的私有财产所有权后，自身再无任何生产资料。集体中的农民要保持自身的生存和发展，需要从集体经济处获得保障。当今，在国家对农村社会保障力度不足的情况下，农村集体经济组织为农民提供保障依然很重要，这不仅关系到农民个体的生存和发展，也关系到农村现代化的整体布局。20世纪70年代著名的“拉美陷阱”，就是在城市化进程中没有很好的解决农村农民问题，农民失却了一切社会保障，最终导致社会矛盾激化。

以合作社的社会保障性作为规则构建的逻辑起点具有现实合理性，这与以“特定身份”和“亲缘关系”为社员主要供给渠道的路径相呼应。农民个人和家庭成员社员身份的获得，从历史维度来看，是让渡土地所有权所形成的对价权利；从现实维度来看，是生存发展的根本需求。

2. 以社会保障性为逻辑起点的规则构建要素

农村股份经济合作社是在国家政治强力作用下产生的一种与国家政权基础栖息相关的经济载体，与新中国合作化运动时期的高级合作社、人民公社，改革开放后各种形式的农村集体经济组织一脉相承，在壮大集体经济、实现农业现代化的进程中肩负着为农民提供社会保障的时代重任。以社会保障职能作为设计社员资格取得规则的出发点和落脚点，其逻辑在于建立农民个体与集体组织之间的制度链接。农民个体以社员身份为凭借，进而从集体组织处获得生产、生活的根本社会保障。

对于“社会保障”标准之判断，大多将其等同于“土地保障”，在早期研究中，就有学者提出“某个自然人能否成为集体组织的成员，看他是否依赖集体土地为其基本的生存保障”(6)韩松：《集体所有制、集体所有权及其实现的企业形式》，法律出版社2009年版，第82页。，有的学者认为“土地是农村集体经济组织成员最基本的生产和生活资料，具有基本生存保障的功能，如同城市居民享有的社会保障体系”(7)陈小君：“我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会《决定》相关内容解读”，载《法学研究》2014年第4期，第14页。。实践亦基于这一认知，将“社会保障性”要素具象为若干并不相同的要素，如“生产生活”要素、“承包地”要素、“不享有其他社会保障”要素等等。如何以实质的外在标准确认“以合作社为社会保障”这一隐藏内涵，是实践中提炼这些要素所共同关注的核心问题。本文认为，不能将“社会保障”等同于“土地保障”，土地是农村集体经济组织成员最基本的生产和生活资料，但是随着农村现代化的推进，现代科技、现代商业融入农业产业，除了土地产出，支撑合作社承担“社会保障”功能的还包括商贸产出、科技产出等等。“土地保障”仅仅是合作社“社会保障”的一个重要方面，而不是全部。即使强调“土地保障”，也不能将其具象化为实际生产生活抑或实际享有承包地，即使农民个体在现阶段进了城，其一旦遭遇重大挫折，随时有退城回村的潜在可能性，而且，年富力强时外出务工，年老体弱时回村务农已经成为农村劳动力城乡流动的特点。“‘基本生活保障’不应理解为日常的、现时的生活来源”(8)参见天津市高级人民法院：《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》(津高法民一字〔2007〕3号文)。，应以当事人能否在农村集体经济组织之外获得稳定地、长期地、持续地生存保障为判断标准。相较于以现时是否享有土地保障而确定的“生产生活”要素、“承包地”要素，以当事人能否在农村集体经济组织之外获得“替代性保障”为事实要素更为妥当。

(三) 以“户籍”作为外观标示要素具有多重效用

户籍制度是我国社会一项基本的制度安排，不仅是公民民事登记和人口动态统计的依据，而且是现实中实现区别化利益分配和资源配置的重要工具。户籍要素在社员资格确认中发挥着多重效用。

1. “户籍”要素标示社会保障体系享有情况

我国现行户籍制度肇始于1950年代，城乡二元结构形成于1958年，以《中华人民共和国户口登记条例》的颁布为标志，城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。城乡二元户籍制度构建的初衷，在于防止农村劳动力大规模流入城市和保障城市基本生活品和最低社会福利的供给。户籍所在地与经常居住地、户籍性质与社会保障享有情况一一对应。改革开放后，随着城市化建设的推进，人口自由流动的管制逐渐放开，户籍所在地与经常居住地相分离，但户籍性质仍然与社会保障和公共服务享有相挂钩。附着在户口背后的城乡差别的政治、经济、文化利益依然对人民的生活机会造成支配性的结构差异。城乡二元户籍制度与社会保障和公共服务的提供具有制度化的联系,可以说，城市非农业户口代表着高水平的就业、教育、住房、医疗、养老和劳动保障，农村农业户口公民则仅享有有限的低水平的医疗与养老保障。

我们处于社会主义初级阶段这一基本国情没有变，国家缺乏充足的社会公共资源为城乡所有人群提供保障。社会保障体系只能在低效率的平均主义和差别待遇中二选其一。完全根据经常居住地这一属地原则进行资源配置，大量人口涌入高福利地区，将不可避免的导致福利政策的失败。故而，在未来很长时间段内，户籍制度将依然是调配国家公共资源的重要手段。

2. “户籍”要素标示社员资格享有的唯一性

农村股份经济合作社及其所有资源是农民赖以生产、生活的物质保障。整个国家的农村集体经济组织的资源总量是有限的，需要被全国全体农民公平享有。故而一名农民只能占有一个农村股份经济合作社的社员身份，不能保有两个或者多个农村股份经济合作社的社员身份。农村股份经济合作社社员身份的唯一性，要求在全国范围内构建统一的社员身份登记平台。

当下，全国范围内的统一社员身份登记平台还未构建，改革实践迫切地需要寻找一样能够在全国范围内具有唯一性的外观标示要素。在这一思路的指引下，户籍制度暂时性越俎代庖代替了合作社社员登记制度。户籍制度是我国社会管理的一项基本制度安排，中华人民共和国(大陆)的每个公民都具有户籍，且只具有一个户籍。户籍的得丧变更需要经过严格的、规范的行政审查，户籍取得和变更的结果需要经由行政登记记录在档。公民无法占有多个户籍，亦无法根据自己的意思或者利益需求，任意变更户籍。行政行为的有力背书使得户籍简洁明了、易于判断，且不易变动，在一定程度上起到了确定成员身份唯一性和对外公示性的效果。

3. “户籍”要素标示当事人的意思自决

户籍变动，包含户口迁移和户籍性质变动两种情况。户籍变动是一项行政行为，在符合行政管理规定的条件下，户籍变动基于当事人的申请而发生。如前所述，户籍制度在公民民事登记和人口统计的基本功能外，尚具有区分配置社会保障和公共服务的功能。农业户口与非农业户口各自黏附不同的社会保障供给。农业户口与农业户口之间、非农业户口与非农业户口之间，由于区域发展不平衡，也存在社会保障水平差异。当事人选择户口变动，实质上是选择脱离一社会保障体系，进入另一社会保障体系。“每个人都会通过对成本与收益的分析，优化选择实现特定目标的方式和手段进行优化选择，以寻求自身利益的最大化。”(9)葛洪义,张顺：“人的理性的法律表达”，载《天津师范大学学报(社会科学版)》2015年第2期，第22页。当事人能够充分意识到不同社会保障体系的差异以及户籍变动的后果，对于是否申请变动户籍具有充分自主性。申请户籍变动，进而变更其黏附的社会保障体系，是当事人依照自己的理性判断,设计自身生活,管理自身事务，彰显个人意志的充分体现。

4. 小结

农村股份经济合作社应该为原生产队、生产大队的成员及其家庭成员提供生存保障，应当以合作社的社会保障性作为社员资格取得规则设计的出发点和落脚点。鉴于社会资源的有限性，同一人员不能享有两个合作社社员资格，亦不能在两套社会保障体系中获得福利。户籍在当代仍然具有标示社会保障体系的功能，以户籍作为社员资格取得规则的标示要素，能够将进入其他社会保障体系的人员排除在外。户籍具有唯一性和行政登记性，适合作为外观条件以推定当事人的个人意愿。

三、社员资格取得规则法定化构建

(一) 以“特定身份”“亲缘关系”“户籍”三要素叠加构建社员资格取得的一般规则

农村股份经济合作社的构建资产来自于农村集体，在新时代肩负着为集体成员提供社会保障的责任。实践中，对于“亲缘关系”的界定不存在分歧，对于“特定身份”的界定存在分歧。有的将其界定为“世居此地者”，有的将其界定为“高级合作社时期、人民公社时期，生产队、生产大队的原入社农民”，有的将其界定为“土地承包时，已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户”。三种界定的外延几乎是重合的，但是“高级合作社时期、人民公社时期，生产队、生产大队的原入社农民”这一表述更能反映出农村股份经济合作社的历史发展脉络和“地和性”特征。

“亲缘关系”要素是指基于出生、婚姻、收养、扶养等事实或行为与具有“特定身份”之人形成家庭关系。实践中对于出生的新生人口和因婚姻、收养、扶养等行为形成亲缘关系的新加入人口设计了不同的规则。如形成权利义务关系、享有承包地、以土地为保障等等。这些要素的设定旨在确定新加入人口是否以农村集体经济组织为生存保障。本文认为，农村股份经济合作社的社会保障作用是一种应然的保障而不是实然的保障，是先有资格后有保障，如果根据已经取得保障再反推资格，这是本末倒置的表现。对于新加入人口赋予更加严苛的条件亦有合理之处，相较于新生人口，新加入人口在拟加入的合作社之后，必然还存在其他社会保障，有可能是城市保障体系，也可能是其他社会保障体系。根据社会资源有限性，不能两头占的思路，新加入人群需要在多个社会保障体系中作出选择。在全国统一登记平台形成之前，当事人的意思自决以户籍变动为标志。

实践中，普遍为非亲缘关系人员取得合作社社员资格留了口子，将其确认资格的权利赋予了村民自决。本文认为不妥，一方面村民自决容易以民主的形式掩盖暴力，损害少数人的利益。另一方面，非亲缘关系人员，即使长期在村生活，并曾经在历史上为集体经济的发展做出过贡献，但合作社存在和发展的核心基础是土地，非亲缘人员与合作社存在的基础没有关系，现在来参与分配不具有合理性。

(二)以“替代保障享有”要素修正户籍外观的偏差，构建社员资格取得的例外规则

由于农村资源的有限性，某一农村集体经济组织的成员将因获得其他社会保障而丧失其成员资格。户籍在相当大程度上具有甄别作用，但也存在一些特殊情况。

第一种情形是，户籍迁出但当事人并未进入另一社会保障体系，也不具有变动社会保障体系的意愿，而只是因为户籍政策而迁出，如升学、参军、服刑、出国务工(迁入劳务输出公司)等等。此类情况在实践中并不具有争议，普遍认为，在此期间，可以为其保留合作社社员取得资格。该阶段结束后，能够将户口迁回原籍，不问户口性质，亦应该为其提供保障。

第二种情形是，户籍在村但享有其他社会保障。如公务员、事业单位、国有企业正式职工等等。该类人员户籍大多由农村户口变更为非农村户口并迁入单位集体户，但存在一些人仍保留农业户口并在村的情形。有的合作社将公务员、事业单位等依靠国家财政支付单位工作的人员排除在外，有的合作社将在国有企业工作的人员一并排除在外，还有的合作社将享有城镇职工养老保险的人员排除在外。此处争议在于，合作社所提供的保障是终身保障，而这些工作存在失业的可能，以一时的其他社会保障的享有来排除合作社这一终身保障，认为不妥。本文认为，即使存在工作变动的可能性，但这类人员均已进入城市保障体系，即使失业，也能享有城市居民所享有的社会保障。应以城乡二元社会保障体系为分割，若在城市保障体系中再具体细分，会不断产生纷争，以致规则缺少定纷止争的作用，不利于促进乡村和谐发展。与此相类似的一个问题是，原为农村户口，后出资购买小城镇户口的人员，能否享有社员取得资格。大多数地方认为其已经进入城镇社会保障系统，不应再获得合作社的保障。有的地方认为，小城镇的社会保障水平较低，与农村几无区别，如果其在村里还保有承包地，可以将其认定为合作社社员。本文认为，出资购买小城镇户口是当事人的自愿行为，小城镇户口在很长一段时间内帮助当事人逃避了农业税的缴纳，并为其享受优质教育资源、医疗资源等提供了可能性，且当事人通过购买小城镇户口已经进入城市社会保障体系，作为既得利益者，不宜再次分享农村改革发展的成果。

(三) 构建社员资格取得规则的司法审查制度

虽然本文倡议，应当以精细化的强制性法律在合作社社员资格取得这一问题上限缩村规民约的任意性，但村规民约在这一问题上总会有自治空间。对村规民约合法性的监督是保障当事人公平取得农村股份经济合作社社员资格的重要保障条件。《村民委员会组织法》将村规民约的合法性监督仅仅限定为行政监督——乡镇政府备案，(10)《村民委员会组织法》第20条明确规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”该条还规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”这显然是很不够的。如果村规民约对于合作社社员资格取得规则的设定侵犯了村民所依法享有的主体权利，如何撤销这一自治规则以及如何补救主体权利受到损害的当事人的权益，目前尚缺乏明确的司法救济路径。本文认为，对于构建合作社社员资格取得规则的村规民约，在行政监督之外，当事人应当有权就其被侵犯权益之事提起侵权之诉。

另一方面，农村股份经济合作社社员资格确认纠纷，在全国近半数省份不具有司法可诉性。(11)笔者在无讼案例数据库检索到相关裁判1698份，涉及29个省份，仅河北、湖北、广西、海南、重庆、四川、陕西、甘肃、天津、安徽、山西、内蒙古、福建、山东、湖南15省作出判决，其他14省法院均认为“该类案件系村民自治范畴，不属于人民法院民事诉讼的受案范围”。其裁判理由为：“该类案件系村民自治范畴，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。”本文认为，此系对村民自治的误解所致。从本质上来说，村民自治是一种相对自治，而不是绝对自治，其从属于中国现行的法治框架，村民自治机关和村民的自治行为必须遵守国家的法律法规乃至国家政策的规定。村规民约是根据国家法律授权而发生效力的，它不得违反国家法律的强制性规定。人民法院应当对此类案件予以受理，并实质性审查村规民约是否违反了国家法律的强制性规定，进而实现对当事人合法权益的保护。