立体化社会治安防控体系建设实证研究——以甘南藏区为例

安福强 杨萍慧

(甘肃警察职业学院，甘肃·兰州 730046)

立体化社会治安防控体系建设是一项顺民意、得民心的安民工程，也是一项庞大的系统工程。党的十八届三中全会明确提出“加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系。”甘南藏族自治州是甘肃省重要的畜牧业基地，也是藏传佛教的主要信教区域。近年来，甘南州各级党委政府和职能部门紧紧抓住“人、地、物、事、组织”等治安管理基本要素，以人民群众对平安的期盼和要求为努力方向，逐步形成党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与、公安机关为骨干、群防群治力量为依托，社会面居民区(村)和企事业单位防范为基础、特殊人群和关键区域(行业、时段)为重点、警民技各种防范措施紧密结合，独具藏区地域特色的社会治安防控体系建设工作格局，藏区社会治安持续好转，各族群众安全感和对社会治安的满意度稳步提升。

一、加强甘南藏区立体化社会治安防控体系建设具有重要的现实意义

甘南藏区是全国重要的藏族自治州之一，战略地位重要、宗教氛围浓厚、敌情社情复杂，藏区立体化社会治安防控体系建设必须紧密结合其地域特色和社会治安特点，有针对性构建“多网”交融的立体化社会治安防控网络，有效增强甘南藏区社会治安整体防控能力，确保人民安居乐业、社会安定有序、藏区长治久安。

(一)社会治安防控体系建设是国家治理的基本策略

习近平总书记指出：“要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。”党的十九大报告也提出“加快社会治安防控体系建设，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”立体化社会治安防控体系建设已经成为推进平安中国建设，构建公共安全网络的战略工程，也成为推进公安机关“四项建设”，推动警务模式转型升级，提升驾驭复杂治安局势能力的重要载体，已经上升为国家治理的基本策略和推进国家治理体系和治理能力现代化的标志性工程。(1)宫志刚，李小波.立体化社会治安防控体系：从理论到实践[J].山东警察学院学报，2016，(3).

(二)社会治安防控体系建设是平安建设的基本要求

2015年，《关于加强社会治安防控体系建设的意见》要求创新立体化社会治安防控体系建设，全面推进平安中国建设，社会治安防控体系进入国家与社会共建阶段。加强立体化社会治安防控体系建设，推进平安藏区建设顺应“平安中国建设”需求。目前，党委政府要把建设的着力点从打击、防范、管控拓展到服务、管理、建设等各个方面，把工作触角从预防打击犯罪、维护稳定延伸到维护国家安全的各个领域，借助运用大数据、警务云、物联网等现代科技，健全完善“脚板+网络”“传统+科技”“专门工作+群众路线”，加强关乎群众生命财产安全的“人、地、物、网”等基础要素管控，(2)郭声琨.运用大数据警务云完善立体化治安防控体系，2016.5.24公安部网站.切实通过立体化社会治安防控体系建设，找准深化平安建设的切入点和着力点，努力从源头上减少不和谐因素、控制不稳定因素，确保始终把维护稳定作为平安甘南藏区建设的首要任务。

(三)社会治安防控体系建设是推动法治藏区建设的重要措施

甘南藏区立体化社会治安防控体系建设要按照十九大报告提出的“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法；加大全民普法力度，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”要求，把法治作为核心价值追求，通过持续不断开展法治进机关、进乡村(牧区)、进社区、进企业、进学校、进单位、进宗教活动场所等活动，引导藏区各族群众自觉遵法守法和通过法律渠道表达诉求，在藏区培育法治信仰、倡导契约精神和规则意识，营造弘扬法治精神、树立法治信仰、形成法治风尚、尊重法律权威的良好社会氛围，(3)安福强.创新社会治安防控模式 努力推进平安藏区建设[J].云南警官学院学报，2015，(2).促进法治藏区建设。

二、甘南藏区立体化社会治安防控体系建设实践与存在的问题

甘南州作为反分裂斗争的桥头堡，地处甘青川三省结合部，人流、物流、信息流数量大、变化多，反分裂斗争日益呈现出境内境外相互勾结、藏区之间相互影响、敌我矛盾和人民内部矛盾交织叠加的态势，因草(矿)山、医患、劳资等纠纷和非正常死亡、合同诈骗、征地拆迁、安全事故等因素引发群体性事件的苗头隐患有增无减。面对各种困难隐患，藏区各级党委政府及职能部门积极应对，立体化社会治安防控体系建设取得明显成效。

(一)积极创新社会治安防控模式，加强社会治安网格化服务管理

按照甘肃省社会治安防控体系建设总体部署，甘南藏区积极创新社会治安防控模式，制定了《关于加强社会治安防控体系建设的实施意见》，在各敏感节点科学部署群防群治力量，强化对人员密集场所、重点部位、重点时段的治安巡逻和防范值守，加强对城区主街道、宾馆、饭店、娱乐场所、出租屋等开展治安大清查；分地域、分行业排查确定影响治安秩序、管理秩序的突出问题和治安隐患问题突出的县、乡镇(街道)、村(社区)及区域、部位、场所、单位，有效开展社会治安重点整治。在全州推行基层网格化服务管理，各县市在原有县、乡、村(社区)三级干部包片、包乡、包村、包寺等责任制的基础上，细化单元网格，依托移动公司建立农牧村移动系统综治信息宣传平台，推动农牧民联户联防，使社会治安防控体系建设的触角有效延伸到最基层农牧民身边。

(二)坚持因地制宜，各县市探索独居地域特色的社会治安防控体系建设路径

一是以“平安甘南”“法治甘南”建设为突破口，各级党委、政府和政法综治维稳部门着力在环境综合整治、民族文化保护等领域开展地方立法工作，形成了具有甘南藏区特点、民族区域自治特色的地方性法规体系。通过开展“阳光审判”“双语”审判活动，邀请人大代表、政协委员及群众代表旁听案件，提升群众对审判工作的理解、认同和监督；通过举办领导干部法制讲座、重大事项决策法律咨询等形式，提高各级领导干部运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力；采取“马背普法队”“草原骑警队”“流动派出所”“摩托车普法队”等形式，深入农牧区进村入户进行普法宣传，强化农牧民学法；以创建和谐校园为重点，通过组织观看法治电影、举办法治讲座、开设法治园地，对青少年学生进行生动直观的法治教育，突出青少年学法；在城镇繁华地段和主街道建设法治文化广场、法治文化长廊，通过漫画说法、法治典故、法治警言、藏汉双语等形式进行法治宣传，(4)甘南州多举措开展法治宣传 以“润物无声”传播法治，2017-10-25中新网.为全州经济社会发展创造了安全稳定的社会环境、公平正义的法治环境、优质高效的服务环境。

二是夏河、合作、舟曲等县市积极推行“网格化+十户联防”基层社会治理新模式，按居住地将人口纳入网格实行动态化管控，建立完善了入户(寺)走访、矛盾纠纷排查化解、社会力量联防等机制，针对牧区、半农半牧区、城区、城乡结合部、矿山企业及工业园区、寺院六大行政区类的现状，把“网格化+十户联防”基层社会治理模式与环境卫生综合整治、生态文明小康村建设、精准扶贫精准脱贫、禁毒踏查五户联保等重点工作结合进来，提升问题解决率、入户走访率、群众满意率等。拉卜楞镇党委针对正月大法会、三月敏感期等维稳节点，与群众签订涵盖维稳、发展互助、规范言行、道德品行的《自管公约》，建立群众自我教育、自我管理、自我监督、自我发展的长效机制，呈现出矛盾纠纷调处及时、信访总量不断下降、社会大局持续稳定、群众满意度逐步提升、群众生活安居乐业的良好局面。(5)夏河县公安局围绕网格管理积极构建群防群治新网络，2017-09-10，http://xh.gnzgaj.gov.cn/gaxw/gayw/8281517.shtml.

(三)各级公安机关多措并举，强力推进立体化社会治安防控体系建设

一是通过落实“一标三实”基础信息采集，采录标准地址、实有人口、实有房屋、实有单位信息，规范寺院僧侣的社会化公民化管理和重点人管控。二是加强以信息员、联络员、特情等为主体的队伍建设，强化具体案事件处置，严格管控藏区非法出境返回人员和参与“藏独”活动被打击处理的人员，有力打击了“藏独”分裂势力的嚣张气焰。三是通过合理选址布点，推进城管、电信、银行、交通等社会单位和村庄牧场、个人投资建设的视频监控等技防设施建设和资源信息共享，使视频监控点从“零散分布”向“连线成片”发展，构筑以公安视频监控平台为基础的视频监控大网，拓展治安管控覆盖面。四是强化以网络空间为重点的虚拟社会管理，紧紧围绕上网人、上网地和网上活动等问题，摸排重点网络人群、网络推手和“意见领袖”，监测梳理境外涉藏网站和本地网络社区、QQ群、微信博客，及时发现并研判网上煽动策划、组织实施破坏活动的行动性信息，(6)安福强.治安学论丛第九卷[M].构建独居藏区特色社会治安防控体系的实证研究，北京：中国人民公安大学出版社出版.2015年。严密网络阵地管控。

当然，必须清醒认识到，甘南藏区立体化社会治安防控体系建设还存在基层基础工作薄弱、情报信息不灵、社会参与程度不够、社会面防控不到位、网络封控不力、应急处置联动响应不完善等诸多问题，必须引起高度重视并积极加以应对。

三、构建甘南藏区立体化社会治安防控体系新格局的路径选择

(一)以“防控网络”建设为基础，强化行业、场所、重点地域等阵地管控

一是扎牢社会面治安防控网。坚持守点巡线控面相结合，加大正月法会、三月敏感期等重点时期、重点时段、敏感节点及党政机关、广场车站等人员密集场所和大型节庆、民俗佛事活动等重点部位的力量投入和巡防密度，强化视频监控技术应用，促进人防物防技防建设，实现街面驻防、实兵巡逻、视频巡查、技术侦查的有效对接；持续不断针对藏区突出治安问题和治安复杂区域、行业场所开展打击整治和“零命案县(市)”“零发案村(社区)”创建活动，预防和减少重特大案(事)件的发生。

二是严密重点人员、重点行业、重点物品治安防控网。加强社区服刑人员、易肇事肇祸精神障碍患者、刑满释放人员、涉藏重点人员、涉邪教人员、吸毒人员、易感染艾滋病病毒危险行为人群等特殊群体的服务管理工作，健全政府、社会、家庭三位一体的关怀帮扶和监管体系。加强对旅馆业、开锁和公共娱乐等重点行业场所治安管控，落实物流、托运、邮件、快件寄递行业收寄验视、实名寄递、实名托运等安全管理制度，严格枪支弹药、民爆物品等重点物品源头控制、定点销售、流向管控、实名登记等措施，严密购运销贮环节安全管理，加大散装汽油、可燃气体以及硫磺、硝酸铵等易制爆危险物品管理，建立实名登记、实时监控、寄递验视、异常报告等制度，严防被不法分子利用。

三是激活机关、企事业单位、社会组织安全防控网。完善巡逻检查、守卫防护等治安保卫制度和幼儿园、学校、医院等重点单位安全防范机制，加强对非煤矿山、建筑施工、交通运输、消防等重点领域水电气热油等关系国计民生基础设施的安全防范。落实社会组织登记、审查、审批等监管制度，重点加强对政治类、法律类、宗教类社会组织及有境外复杂社会背景的社会组织的监管，引导社会组织加强自我管理、履行社会责任、参与社会治理。依法规范宗教团体行为，加强对宗教团体、教职人员、宗教场所、宗教活动的管理，妥善化解各类涉宗教纠纷、依法查处非法宗教活动，查缴非法宗教宣传品，排摸管控非法宗教活动人员，切断非法宗教网络传播渠道，坚决抵制境内外敌对势力、宗教极端势力、民族分裂势力、暴力恐怖势力、邪教组织对宗教领域的渗透破坏。

四是夯实乡镇(街道)和村(社区)治安防控网。继续全面推行“十户联防”网格化管理，将人、地、物、事、组织等社会治安防控要素全部纳入网格管理范畴，充实网格力量，落实定人、定岗、定责网格化管控责任，综合承担基础信息采集、维护社会稳定、矛盾纠纷排查化解、安全隐患巡查、公共服务代办、社会治安协助、政策法规宣传等工作任务。积极推进住宅小区、综合办公楼宇安保工作物业化，对由单位开发建设或集资建房的住宅小区、办公楼宇等实行单位负责治安管理；对老旧居民院落、城中村、棚户区、出租房屋集中区等由当地政府纳入民生项目实施综合整治改造，推行封闭式或半封闭式管理；对农牧村集中居住区逐步推行城市社区化管理，分散居民区采取邻里守望、联户联防、安装技防设施等措施加强防控，并组织群防群治力量加强公共部位巡逻防控。

五是完善信息网络管理体系。加强网络安全保护，通过完善行业法律法规和行业自律，落实电信运营企业、接入服务企业、域名注册管理服务机构、信息服务企业和信息发布者等相关主体的法律责任。研究互联网新技术实行网络区域性、差别管控措施，落实手机和网络用户实名制，加强公民个人信息网络保护，推进政府机关、金融机构、民航铁路等重点领域信息系统安全防护设施建设，及时处置网络安全重大威胁和风险。公安、国家安全机关要通过创新网络执法警务模式，开辟网上阵地和公开巡查执法平台，完善宣传、引导、控制、反制相结合的网络舆情导控机制，加强对网上热点问题的应对和引导，掌握网上舆论引导主动权；严格网上24小时巡查，强化对网上信息、网上重点人、网络重点阵地的动态管控，对利用网络散布民族分裂、暴力恐怖、宗教极端思想的邪教言论、鼓动串联聚集闹事等煽动性信息及制造传播谣言、散布虚假信息造成严重后果的，坚决落地查人、依法处理，要坚决整治利用互联网和互联网移动终端实施诈骗、赌博、贩毒、非法网络公关、传播暴力色情信息等违法犯罪活动。

(二)落实信息、法治、制度等保障措施，实现藏区立体化社会治安防控体系建设与经济社会建设发展同部署同规划

一是强化信息保障。加强信息资源互通共享和深度应用，2019年全面实现省、州、县(市)乡镇(街道)、村(社区)五级联通。在确保信息安全、维护公民合法权益的前提下，提高政法综治部门及其他行业之间的系统互联、信息互通和资源共享程度，加强公共安全视频监控系统建设及联网应用和跨地区、跨部门视频图像信息共享应用机制建设，充分应用现代化科学技术创新社会治安防控手段。强化情报信息收集，落实分析研判机制，对影响社会和谐稳定的各种因素实时分析研判并及时通报反馈，着力构建专群结合、公密结合、境内外结合、网上网下共管、人力与技术共用的情报搜集网络，推进大情报信息平台建设，提高情报信息分析、筛选、串并、核查、预警、处置水平。注重对社会舆情、治安动态、热点问题和敏感时间节点的一些苗头性、倾向性信息的分析研判，提高情报信息服务实战的效能,同时搭建省内各地及周边省份藏区之间的区域协作平台，参与西北地区警务协作、甘青川藏藏区维稳协作、甘新反恐协作、甘滇缉毒协作，联合处置重大事件、整治突出治安问题、查控重大案(事)件和重点人员，共同开展大型活动安保、紧急警情指挥处置、公安检查站联合执勤和边界地区监控系统联网共用等工作，推进省、市(州)、县(市)交界地区公安检查站、道路卡口视频监控系统及出租车出城登记站建设，全面建成覆盖藏区重点部位公安检查站及道路卡口的视频监控系统，通过视频监控、人像对比、远端识别、信息查询对比、移动通讯信息核查等开展协查协控工作。

二是强化法治保障。充分发挥法治引领、规范、保障、惩戒作用，通过规范信息网络、社会组织、特殊人群、医疗纠纷化解、保安服务业、物业企业、寄递物流行业、公共交通安全、治理非正常上访等社会治理领域的地方性法规、政府规章或政策性文件，从法治层面推动解决治安管理领域的重点难点问题。创新法治宣传和民族团结宣传教育方式方法，持续开展“七进”活动，把党的民族政策、法律法规和民族宗教信仰、风俗习惯、村规民约有机融合起来，用习近平新时代中国特色社会主义思想占领农村基层思想文化阵地，增强各族群众同利用民族宗教问题分裂祖国、危害人民利益的敌对势力斗争的自觉性和主动性。(7)马玉文.加强和创新社会管理 努力做好新时期民族宗教工作. 甘南日报(汉文版)/2013 年/11 月/6 日/第 002 版.依法妥善处理涉及民族宗教矛盾纠纷，对民族宗教领域的重大问题要增强处置的预见性和主动性，对于因其他因素引发而以宗教形式集中表现出来的矛盾纠纷应当提前介入。高度重视并积极回应可能影响民族团结和社会稳定的网络舆情，及时化解民族宗教复杂局面、妥善解决民族宗教难点问题，妥善处理民族宗教领域群体性突发事件，对于已经解决的民族宗教重大矛盾要及时全面总结经验教训。要善于同广大宗教界人士交朋友解决民族宗教问题，深化“和谐寺院”创建活动，挖掘和弘扬宗教教义、宗教道德、宗教文化中的积极因素，引导宗教界营造爱国爱教、积极健康、崇尚和谐的氛围。(8)马力. 把加强和创新社会管理的要求落实到民族宗教工作中[J].共产党人，2011，(12).

三是强化基础性制度保障。建立以公民身份证号码为唯一代码、统一共享的国家人口基础信息库，建立公民、法人和其他组织统一社会信用代码制度和实名登记制度，探索建立公民所有信息一卡通、严重违法犯罪行为“黑名单”等制度。落实重大事项社会稳定风险评估机制，决策前风险评估、实施中风险管控和实施后效果评价、反馈纠偏、决策过错责任追究等操作程序制度化、规范化。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，努力把矛盾化解、治安防控和平安创建活动落实到位。

(三)挖掘、培育和充分利用社会治安资源，积极构建社会治安防控体系建设“共治”模式

治安资源是国家和社会在解决治安问题时拥有的物质和制度(法律)要素的总和。根据治安主体的不同，治安资源可分为国家资源和社会资源，国家资源包括执政党权力体系的政治资源和以政府为代表的组织资源；社会资源包括基层社区的自治资源和以安保组织为代表的市场资源。(9)焦俊峰.治安治理资源的整合及其路径选择[J].中国人民公安大学学报，2012，(2).而在社会治安防控体系建设中面临的主要问题之一，便是社会资源存量的匮乏和社区发育的不成熟。因此，挖掘、培育和充分利用社会资源便是推进社会治安防控体系建设的有效抓手。一方面，通过公民、法人、各类社会组织对社会公共事务参与，充分满足其知情权、表达权、参与权和监督权，促进政府各职能部门履行“赋权增能”，从而有效提升公民意识和社会责任感，培育对公共安全文化的价值追求和认同。如开展“安全防范大家谈”“我为平安献计策”“警民恳谈”等以群众为主角的宣传活动，使群众变被动接受为主动参与。另一方面，要树立借力社会资源求发展的理念，藏区社会治安防控体系建设要充分利用藏区自治组织、非营利社会组织和广大公民为主体的社会自治和自我管理，“这些非营利组织的涌现，不仅满足人类的重要需求，而且组成了一支重要的、蒸蒸日上的经济力量，不仅对社会生活也对经济生活发挥着重要的作用”。(10)高鸿钧.现代法治的出路[M].北京：清华大学出版社.2003年。要运用行政合同(契约)、行政指导、行政奖励等柔性措施，督促指导行业场所加强内部治安管理，提高社区整体管控能力。

一是充分发挥党委政府的组织领导作用。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”各级党委和政府要提高对社会治安防控体系建设重要性的认识，把社会治安防控体系建设列入国民经济和社会发展整体规划，做到与环保、教育、税收、就业、住房、医疗等社会保障政策以及国家经济发展规划、区域发展规划、基层社区和综合服务管理平台建设等工作同步统筹推进。

二是充分发挥综治部门的组织协调作用。各地综治组织要积极营造党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的工作格局，进一步提升藏区县(市、区)、乡镇(街道) 、村(社区)综治中心覆盖率，综治办人员要注重综治信息系统建设，强化信息采集和事项采集录入，切实发挥综治中心在服务群众、化解矛盾、预防和惩治犯罪等方面的重要作用。通过整合公安、司法、民政、社保、信访、法院等行业资源，将各行业视频监控图像与同级综治中心视频监控对接，实现公共安全视频监控信息资源共享。

三是充分发挥各政法机关职能作用。公安、法院、检察院、司法行政机构及其管辖的监狱 (少管所)等作为国家公权力机关是社会治安防控体系的重要力量，要切实履行对“人、地、物、网”等基础要素管控职能，运用大数据、警务云、物联网等现代科技，实现传统管控措施与现代科技技术的融合运用，实现情报引领下精准研判、精确指挥，提升社会治安防控体系的应急指挥能力和水平；科学规划警力部署，用好现有警力资源，构建适合现代警务运行合成作战机制，大力推进打防管控一体化，着力提高社会治安防控体系的整体效能。(11)郭声琨.让大数据成为实现预防预警、精确防控的源头活水，2016年05月24日，人民网.四是充分发挥社会各方面的协同作用。要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，发挥政府、市场、社会等多方主体在社会治安防控体系建设中的协同协作互补作用，激发其参与社会治安防控体系建设的积极性、主动性、创造性。拓宽基层工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织参与社会治安防控体系建设渠道，推动行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织建设发展，实现矛盾纠纷调解、特殊人群服务管理、预防青少年违法犯罪等主体多元化，履行治安防控责任。着力培育社会力量，鼓励责任保险、治安保险、社会综合保险等新兴业务，加强城乡社区治保组织、企事业单位内保组织、专业保安公司、村委会夜间巡逻队群防群治组织建设，搭建群众参加社会治安防控体系建设的新平台，建设治安志愿者队伍参与社会治安防控“人防网”，发动动员群众支持、参与社会治安防控体系建设，积极构建社会治安防控体系建设“共治”模式。