中国的城乡经济关系：逻辑、演进、问题与对策

孙健夫 李晓鹏 温彩璇

一、引 言

在中国工业化进程中，城乡关系始终是关乎国家发展的重要关系。十八大以来，中国城乡关系进入新的发展阶段。2014年中国发布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，要求通过“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”，逐步实现城乡一体化发展。2018年中国出台《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，要求“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。近年来，中国城乡收入差距出现收窄迹象，城乡互动逐步加强，城乡融合发展局面初步形成；但影响城乡融合发展的深层次体制机制问题并未得到有效解决，导致农业现代化速度缓慢，城乡之间经济发展反差巨大(城市繁荣拥堵，乡村凋敝衰落)，乡村转移人口市民化障碍重重。十九大报告提出，中国2035年要达到“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐”的目标。城乡深度融合目标的实现需要从理论与实践的角度正确认识城乡经济关系发展的基本规律。本文拟通过对城乡经济关系的逻辑进行分析，并对中国各个阶段城乡经济关系发展实践加以梳理，来探讨当前中国城乡经济关系面临的问题，并提出对策建议。

二、城乡经济关系的逻辑

(一)国内外学界在城乡经济关系研究中的几种主要思路

现代城乡经济关系的演变源于农业与工业的互动。张培刚在其《农业与工业化》一文中用最具经验形式的理论分析解释了农业与工业的依存关系：农业为工业提供粮食、基础原材料和农业转移劳动力，并且对工业区位选择产生影响(该影响会随着由农业供给的粮食、原材料及农业转移劳动力在工业生产成本结构中重要性的下降而逐渐减弱)；工业发展是农业改良(包括农业机械化、规模化生产和农作方式的调整)的必要条件，是农产品需求总量扩张与结构演变的动力所在。[注]张培刚：《农业与工业化》，北京：中国人民大学出版社，2016年，第67-106页。这一工业与农业关系的表述在相当程度上阐明了城乡经济关系的基本内容。

刘易斯的二元经济理论从劳动力转移的角度分析了后发工业化国家经济增长与城乡经济关系的变迁，其有效地解释了从“马尔萨斯贫困陷阱”阶段向“新古典增长”阶段过渡时期的经济增长问题。二元经济理论假设传统经济部门(传统农业)中存在大量的剩余劳动力，现代经济部门(现代工业)通过吸收长期无限供给的剩余劳动力，实现资本积累与劳动力(向现代部门)转移的循环累积，直至传统与现代经济部门劳动边际产出趋同；剩余劳动力由低边际产出部门向高边际产出部门的转移推动了经济的快速发展，也构成了城乡要素流动与城乡区域经济互动的重要力量。[注]蔡昉：《二元经济作为一个发展阶段的形成过程》，《经济研究》2015年第7期。

在空间经济学框架中，经济在约束条件下的集聚倾向构成了城乡空间经济形态演变的原动力；集聚由向心力和离心力共同决定：向心力来自关联效应、市场潜力及外部经济，离心力来自不可移动的生产要素、土地租金、高运输成本以及负的外部效应。以冯·杜能的“孤立国”为理论起点的城市模型分析了城市层级体系的演化路径与决定因素；克鲁格曼在严格的假设条件下运用中心-外围模型描述了制造业“中心”与农业“外围”的空间经济关系，并将影响该空间经济关系的重要因素在模型中内生地表达了出来，为解释城乡经济的空间分布提供了新的思路。[注]藤田昌久等：《空间经济学-城市、区域与国际贸易》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第1-14页。

由杨小凯开创的新兴古典经济学派从分工与专业化的角度解释了城乡差异及其发展趋势；该理论的核心思想是规模经济特征与交易效率的提升有利于分工与专业化的产生，并且会进一步促进内生比较优势的形成；分工的网络效应与高效率的集中交易模式是经济集聚效应产生的根本原因。杨小凯-赖斯模型证明了交易效率的提高会推动分工由低水平向高水平演进，并且会出现一个非对称的分工转型阶段：城镇的专业化与生产力水平高于农村；但随着要素的自由流动与交易效率的提升，城乡二元结构将会被完全及平衡的分工取代，城乡二元结构也会随之消失。[注]杨小凯：《发展经济学》，北京：社会科学文献出版社，2003年，第267-288页。

(二)城乡经济关系的理论分析

分析城乡经济关系应该秉持两种思维：其一是系统与结构的思维；其二是历史与演进的思维。城乡经济关系可以表述为城乡之间经济要素流动和经济功能耦合的状态。[注]陈方：《城乡关系：一个国外文献综述》，《中国农村观察》2013年第6期。城乡经济关系源于二者功能的差异性、互补性与可协同性；它既是一种产业经济关系，也是一种区域经济关系。同时，城乡经济关系也是一个历史的、不断演进的过程，不同发展阶段的城乡关系表现不同，如工业革命前后工业对农业核心地位的替代，导致城乡依赖关系发生同向转变。城乡经济关系是综合性的、多维度的，要科学、全面地理解城乡经济关系，就应回答以下五组问题：

第一组问题：农业产业能在多大程度上为非农产业提供可供交换的剩余产品？非农产业能够在多大程度上助推农产品剩余的持续增加？工业与农业的关系构成了城乡经济关系的主要内容。首先，农业作为国民经济的基础产业，必须满足国民的基本粮食需求和供应基本的工业原料；没有农业人均剩余的持续增加，工农大分工就不可能出现；非农产业的深度发展需要以农业的大发展为前提；基本的逻辑就是更少的农业劳动力养活更多的非农业人口。其次，非农产业的发展对农业生产技术改良与农产品市场扩张具有重要的推动作用；工业革命以前，非农产业的发展是围绕农业展开的，如提供基本的生产工具、粮食的贩卖等；工业革命以后，非农产业为农业提供现代化的生产资料、技术服务与潜力巨大的农产品市场，推动了传统农业向现代农业转变。最后，不同阶段两者相互影响的程度不同；在工业革命以前，农业进步曾经促进了工商业的发展，但产业革命以后，工业发展对农业的影响显然大于农业对工业的影响。

第二组问题：城镇的空间布局能在多大程度上带动乡村非农产业的发展与乡村居民非农收入的提高？城乡经济关系的实质属于统一市场中功能互补的区域经济关系。城乡经济空间布局应符合产业空间布局的基本逻辑，即在生产结构(生产要素的相对重要性及生产要素的特性)、生产成本结构(生产要素的价格构成)、市场规模与市场潜力及交易效率的约束下，使企业受益最大化。城镇的空间及产业布局应该能够带动乡村产业发展和乡村居民非农收入(包括在适度迁移距离范围内所能够获得的工资与非工资收入)的提高。单从经济意义上来说，乡村可以在满足产业空间布局的约束条件下发展各类产业经济，而不必只拘泥于农业与涉农产业；大中小城镇也应在满足生产最优条件下实现产业与空间布局协调发展，满足乡村及城镇生产生活不同层级的需求；小城镇作为城乡经济地理的结合点，其产业布局会对城乡关系产生巨大影响(如农业剩余人口“守土守乡”还是“离土离乡”)。

第三组问题：城乡是否存在统一的产品与要素市场？城乡间产品与要素的流动效率如何？空间经济系统的有机性需要由区域间广泛而高效的物质交换来实现，城乡融合发展也必须以统一高效的产品与要素市场为前提。市场规模与交易效率是分工得以产生与深化的重要条件，而经济制度与基础设施(交通通讯)又是影响市场规模与交易效率的重要因素；任何阻碍城乡产品与要素公平、自由流动的经济制度都会使城乡关系走向僵化，而城乡间任何基础设施建设水平的提升都会推动城乡经济关系向更高水平发展。乡村经济发展缓慢的主要原因在于分散经济导致的分工水平低下，再加上城乡之间较高的交易成本，较小的市场规模难以达到乡村生产成本阈值和获得生产的规模报酬。因此，农业的现代化必须以农业的市场化为条件，乡村也只有深度参与到大市场、大分工之中，才能实现经济的可持续发展。

第四组问题：乡村生产要素参与收入分配的能力如何？分配是生产的结果与镜像，城乡收入分配是城乡经济关系的一个重要维度。乡村相关生产要素参与经济分配的能力强弱，对城乡经济关系的影响是基础性的。单从乡村生产要素角度来看，在既定的需求结构与生产技术条件下，有以下几种情况：(1)乡村生产要素的产权状况构成了其参与生产分配的基本制度规范，如乡村土地产权权利束的规定性对土地生产激励、交易效率与分配结构具有重大影响；(2)乡村生产要素的高效流动是实现其交易及生产价值的基本要求，如乡村人口的高效流动不仅能为城镇经济发展提供优质低廉的劳动力，还能有效提升乡村劳动力的非农收入水平；(3)与乡村产业形成上下游关系的各环节产业市场结构对乡村生产要素的价值分配具有重大影响，如大企业对农业科技、农产品销售等环节的垄断，会弱化乡村生产要素参与收益分配的竞争能力。

第五组问题：城乡经济关系演进的基本动力是什么？城乡经济发展是存在于时间与空间经济系统的持续演化过程，城乡经济关系的演进表现为城乡经济发展内容及其空间分布的变化，其演进的逻辑符合经济增长的基本规律：技术进步与要素禀赋的变迁(内生与外生)。分工与专业化的深入(宏观)、产业结构的动态转变(中观)与人均劳动生产率的持续提升(微观)是城乡经济发展内容演变的直接动力；在这个直接动力的推动下，空间存在的单位交易费用持续下降，整体市场规模持续扩大，逐步形塑了以交易与收益最大化为基本经济原则的城乡空间经济关系。

三、中国城乡经济关系的演变

中国城乡经济关系随着经济发展而呈现出不同的阶段性特征；其特征演变的基本表现为城乡(在内容上与空间分布上)由局部低水平互动向整体高水平互动演变，城乡经济功能的差异性、互补性与协同性逐渐增强；其演变的基本路径是由建立在自然经济基础上的“乡土中国”逐渐转变为建立在市场经济基础上的“城乡中国”，城镇的作用与影响随着工业化的发展逐步增大。下面将以中国城乡经济发展史上的重大事件为节点，概括性地描述与分析各阶段城乡经济关系的基本特征及其形成原因。

(一)自然经济条件下城乡低水平互动阶段(1949年以前)

第一次鸦片战争(1840年)以前，中国处于封建且封闭的自然经济时期(经济内卷化，完全符合马尔萨斯人口陷阱理论)，城乡之间处于低水平分工状态，市场交换频度低且内容单一。乡村通过农副业生产可基本实现自给自足，只有少数生产生活资料(如食盐、煤油、铁器等)需通过城镇市场交换获得。城镇经济发展则相对多元化，一方面城镇以“码头经济”的形式从乡村换取必需的粮食与农副产品；另一方面基于掠夺性的土地与税赋制度，通过非农物品的生产与交换服务于地主与官商阶层。城乡劳动力流动速度极慢，表层原因在于城镇自由择业者(旨在排除通过体制实现的劳动力转移)与乡村农民的收入差别并不明显，深层原因在于落后的农业生产不足以支撑过多的非农就业。城乡空间经济关系基本符合以农产品生产交换为主要内容的分布形态。

1840-1949年，西方国家用坚船利炮打开了旧中国封闭的国门，并以沿海、沿路城市为基点强行开埠通商。[注]吴丰华：《中国近代以来城乡关系变迁轨迹与变迁机理(1840-2012)》，博士学位论文，西北大学，2013年，第12-14页。通过国际贸易与兴办现代工业，中国部分开放城市逐渐融入国际市场经济体系，并辐射带动周边城镇工商业的发展。在此时期，乡村农产品商品化率虽有所提高，但受制于低效的农业生产力水平，内源性的工农互动难以形成。城镇工商业的发展为乡村自耕农与佃农向非农就业转移提供了条件：一方面转移劳动力为城镇现代工商业发展提供价格低廉的产业工人；另一方面乡村劳动力的流出会增加农业生产者的边际产出，有利于城乡整体收入水平的提升。这个阶段的城乡互动虽渐趋活跃，但自然经济的主导地位并未发生变化。城镇经济的发展更多是城镇内部形成的一种排斥乡村的“闭路经济”，乡村依然延续着自然经济生产生活状态，工业文明与农耕文明的反差逐渐变得明显。

(二)计划经济条件下城乡机械性互动阶段(1949-1978年)

中华人民共和国成立后，中国将发展重工业作为国民经济赶超战略的核心。为完成工业资本的原始积累，中国通过实行三种制度来实现农业剩余向工业的转移：实行户籍管理制度以保证充足的农业劳动力供给，从而压低农业生产成本(结果抑制了工业发展与农民非农收入)；实行农产品统购统销制度来压低农产品价格，从而维持工业较低的工资与原料成本(结果使农民收入与农业积累停滞不前)；实行人民公社制度来改善农业要素的生产与组织方式，以获得农业规模经济收益(结果破坏了农业生产激励机制)。在该计划经济体制下，城乡产品与要素市场被制度性割裂，市场的有机性遭到巨大破坏，城乡生产与分配关系出现较大错位。工业对农业剩余的长期侵占减缓了乡村资本的原始积累速度，农业及乡村现代化发展缓慢：并且城镇工业对农业生产方式的改进(即提供现代生产技术和生产资料)的作用也十分有限。重工业发展导向脱离了中国资源禀赋实际，加剧了劳动与资本的矛盾；工业部门规律性的资本深化形成了短缺资本对过剩劳动力的替代，导致城镇工业难以吸纳农业转移劳动力，甚至连城镇自然增长的就业人口都难以吸收(此阶段的城乡劳动力流动多源于政策因素，如参军、升学，上山下乡等)。这一阶段城乡经济关系总体上是机械性的、受到人为控制的，城乡互动的基本法则受到较大冲击。

(三)市场经济制度不完善条件下偏向性城乡互动阶段(1978-2003年)

1978-1984年中国城市改革还未真正起步，乡村成为中国经济体制改革的前沿阵地。[注]1978年十一届三中全会同意将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》等文件发到各省市自治区讨论和试行，随后正式发布。土地制度改革、农产品价格改革、户籍制度改革、基层行政体制改革和鼓励乡村非农产业发展构成乡村经济体制改革的主要方面。[注]刘应杰：《中国城乡关系演变的历史分析》，《当代中国史研究》1996年第2期。这一改革极大地促进了农业生产效率的提升和城乡产品统一市场的破冰，使得农业剩余快速积累，乡村劳动力剩余快速增加；加之城乡要素市场“一死一活”的巨大反差，为乡村非农经济发展提供了历史性机遇；而乡村非农经济的发展又为今后小城镇的快速崛起奠定了基础。随着乡村居民收入水平的提高，扩大了对城镇工业产品的需求，城镇工商业开始复苏，并逐步吸纳来自乡村的剩余劳动力，城镇化进程开始加速。在此阶段，市场经济意义上的城乡互动开始增加，并且由于乡村改革的制度供给远快于城镇，所以在形式上表现为一种乡村偏向型城乡经济关系。

1984年以后，市场经济改革的重心由乡村转向城镇。[注]1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“坚决地系统地进行以城市为重点的整个经济体制的改革，是当前中国形势发展的迫切需要。”城镇市场化改革以城镇居民收入分配体制改革、国有企业改革、非公有制企业改革、资本市场改革、土地管理制度改革与财政体制改革为主要内容，核心目的是激发各方市场参与者的生产积极性。至2003年，城镇经济体制改革的初级阶段基本完成；城镇具备了市场经济条件下强有力的经济集聚能力，吸纳了大量的乡村转移劳动力和乡村储蓄资本；城镇居民收入水平的提高促进了农产品消费需求的快速增长，农民涉农收入不断提高；城镇工业有力地助推了农业现代化的发展，工农互进的正反馈机制初步形成。与此同时，乡村改革持续深化，但改革速度相对较慢；城镇偏向性的土地与财税政策在一定程度上造成了城镇经济对乡村非农经济的挤压与替代，这是乡村产业发展缓慢的重要原因之一。这一阶段，无论在制度供给上还是资源与权力分配上，城镇相对乡村均处于优势地位，属于典型的城镇偏向型城乡经济关系。

(四)市场经济条件下城乡有机互动并走向融合发展阶段(2004年至今)

2004-2012年间，中央先提出“两个趋向”的论断，[注]2004年9月，中共十六届四中全会提出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展，也是带有普遍性的趋向。”继而提出“城乡经济社会发展一体化”的目标，[注]中共十七大报告提出：“建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”并践行“多予少取”“以工促农、以城带乡”的城乡统筹发展理念来缓解日益加深的城乡矛盾。政府政策支持与财政投入的增加，推动了农业现代化的快速发展。但由于乡村产业单一且毗邻乡村的小城镇发展缓慢，大量析出的农业剩余劳动力流向大中城市；尽管城乡收入差距开始收窄，但乡村凋敝与大中城市拥堵的矛盾却愈演愈烈。虽然这期间全国性的城乡产品市场与劳动力市场已然形成，且工农互动逐渐加深，但城乡在资源与权力分配上的不平等却加速了区域经济概念上的城乡分离。

十八大以来，在“五位一体”总体布局与五大发展理念的指引下，城乡经济关系进入全面融合发展阶段。以人为本的新型城镇化建设加速推进，户籍制度改革取得阶段性成果，农民工权益保障水平显著提升，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距明显收窄；农业供给侧改革推动农产品与农业生产要素的市场化向纵深发展，城乡供需联动的统一市场逐步完善且效率不断提升；乡村振兴战略更是从乡村综合功能开发与保护角度推动“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”的建立。[注]参见2014年3月《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》；2016年12月《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》；2018年1月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。另外，以城市群为主体形态的大中小城镇协同发展战略得以实施，有效地提升了城与城、城与乡之间的功能协调与发展互促。

四、现阶段中国城乡经济关系存在的问题及对策建议

(一)中国现阶段城乡经济关系存在的问题

1.城乡统一、高效、公平的产品与要素市场尚未形成，供需联动机制有待完善

就产品市场而言，农产品供需结构性矛盾日益突出，城镇高质量的农产品需求并未迅速得到农业供给质量提升的响应。就要素市场而言，城镇对乡村资源形成巨大的虹吸效应，乡村储蓄资本、优秀劳动力长期单向流向城镇，造成乡村经济增长乏力；并且乡村生产要素走向市场存在制度性障碍，要素参与收入分配的权利(如土地等财产性收入权利和农民工在城镇享受公共服务的权利)长期受到压制，导致乡村居民收入增长缓慢及进城农民工难以获得城镇居民身份。

2.城乡空间经济布局协调性差，生产要素配置极化现象严重

改革开放40年来，中国城乡空间经济发展的基本特征是：大中城市扩张极快，小城镇发展缓慢，乡村逐步走向衰落。资源要素过多的向大中城市集中，导致城市土地等稀缺资源价格快速攀升，严重侵蚀了企业利润与居民的消费能力。城镇产业布局同质化，区域内不同城镇之间产业发展协同性较差，重复投资问题突出。小城镇最具辐射带动乡村发展的空间优势，但中国小城镇发展缓慢，无法吸纳本地农业转移劳动力，致使大量农民工离土离乡向大中城市转移，不但加剧了区域经济发展的不平衡，也带来了许多社会问题(如农村留守老人、儿童等)。

3.政府可支配的资源在城乡及不同层级城镇之间分配不均衡，“大中小乡”在发展机会与社会福利享用上存在严重的梯度递减现象

在经济项目审批权与财政自主权上，高层级行政主体相较低层级行政主体具有绝对优势，导致更多政府资源流向具有区域管辖权的大中城市，而小城镇与乡村经济发展被边缘化。这种城镇倾向性的资源分配具体表现为：城乡在基础设施建设及社会保障(如就业、教育、医疗、养老、住房等)等公共服务上差距较大；进城农民工在享受城镇公共服务上遭受不公平待遇；城乡建设用地指标分配存在向大中城市集中的现象，而且集体建设用地未获得与国有建设用地同等的市场交易权利。

4.农业现代化滞后于工业现代化发展，农民(涉农)收入增长缓慢

主要表现在：(1)需求结构对供给结构调整的引致作用没有得到有效发挥，供需市场互动的规范性与灵活性较差；(2)土地产权的交易属性与收益分配属性还不能为市场行为提供高效的产权保障；(3)在农业小规模兼业经营的客观条件下，作为农业现代化关键环节的农业生产社会化服务体系尚难以支撑并引导农业生产转型升级；(4)现阶段的农业经营制度尚不能完全适应不同特征的农业生产，多数经营主体缺乏获得市场机遇与应对市场风险的能力；(5)缺乏农业人力资本快速积累的有效途径。

(二)对策建议

1.加快建立健全统一高效的城乡产品与要素市场

(1)持续加快联通城乡的交通、通讯等基础设施建设，实现城乡物质转移与信息传递的高效率与低成本；(2)依法明确乡村集体权益与居民财产权利的法律权属，为深化乡村市场化分工创造条件；(3)继续深化户籍制度改革，处理好劳动力自由有序流动与公共资源分配之间的关系；(4)鼓励资本下乡及乡村普惠金融发展，为乡村产业振兴提供资金支持；(5)推动乡村产业经济组织创新与规范化发展，一方面有利于高效地组织生产，另一方面有助于城乡一二三产业在统一的制度框架内高效对接；(6)完善农产品价格形成机制，实现市场供需调整的有效联动；(7)支持农业社会性服务产业发展(该措施是在中国现有土地制度条件下，突破农业生产规模经济的有力手段)，推动农业现代化发展；(8)加强对市场垄断力量的监管，重点防止资本对涉农产品价格的压制和对消费者权益的侵犯；(9)探索农业人力资本快速积累的有效途径，重视新农民培育，建立农业生产各环节经营主体技术与管理知识向基层传播的激励机制。

2.鼓励并推动乡镇企业发展，优化城乡产业布局

20世纪八九十年代，费孝通就提出了“苏南模式”与“温州模式”，鼓励发展乡村工业；但受限于当时的经济发展水平与制度供给水平，这两种模式那时并不具备大范围推广的可能性。随着市场经济改革的深入和经济的快速发展，乡村工业得以发展的条件已基本具备：(1)发展市场经济所需的产权条件与契约精神逐步向乡村渗透，尤其是多年来“摆渡”于城乡之间的农民工能够发挥城市文明向乡村传播的作用；(2)产业空间布局的演变存在其基本规律：随着单位交易成本(包括交易机会的寻获成本)变小，生产要素成本变得相对重要；当集聚效益小于要素成本的增加时，产业就会出现重新分工或空间的迁移；随着城乡交通、通信等基础设施的一体化发展，部分产业的发展已经几乎不受其空间布局的制约，即便在乡村也能深度参与大市场分工；(3)世界发达国家无不通过产业国际转移实现国内产业转型升级；中国城乡经济发展不平衡，在工业化发展的过程中，具备部分产业向落后乡村地区转移的条件。因此，现在完全有条件大力发展乡村工业。

3.科学合理地分配由政府掌控的经济资源与经济权利

长期偏向大中城市的政府资源分配政策是导致城乡发展失调的重要原因，因此，改善城乡经济关系必须适当增加对小城镇与乡村的政府资源的分配，并赋予基层行政主体更多的经济发展权。具体可以从以下几方面着手：(1)通过财政资金倾斜，加快小城镇与乡村基础设施、社会保障(教育、医疗、养老等)等公共服务建设，推动城乡公共服务一体化发展；(2)增加涉农产业财政资金投入，支持农业企业做大做强；(3)扩大县级以下政府财政自主权，并加大上级财政转移支付水平，增加县级以下政府引导经济发展的能力；(4)政府规划引导的产业布局应着眼全局，不能只盯着中心城市，努力实现“大中小乡”区域经济协调、协同发展；(5)统筹区域土地“增减挂钩”政策，并适当增加基层政府用地指标，减少基层行政区经济发展的土地与财力约束；(6)有序提升城镇农民工的市民待遇，加快农民工市民化进程。