医疗卫生体系公益性与商业性的处理难题及其破解

刘志军 王 敏

医疗卫生体系是一个影响国计民生的重要部门，它既关系到国家稳定和社会和谐，也关系到公民生命健康权益的保障。改革开放前期和中期，国家经济社会发展处于起步阶段，财政能力有限，因而将过去由国家财政买单的公费医疗全面推向市场，由此产生了一些不良效应，主要是公立医院的公益性和公共产品属性不够明显，并且相比于庞大的人口体量，国家医药卫生资源长期供不应求。由此造成的最为突出的问题便是老百姓常常挂在嘴边的“看病难”和“看病贵”两大难题。[注]①曹永福、陈晓阳：《公立医院回归公益性的体制难题及政策建议》，《山东大学学报(哲社版)》2011年第1期。进入21世纪以来，随着医疗卫生体制改革的深入和国家投入的增加，中国公私医院数量不断增加，医疗卫生从业人员规模不断壮大，医疗卫生服务质量不断提高，医疗卫生事业的机制不断激活，基本形成了公私医院共同发展的局面和覆盖城乡的较为健全的医疗卫生服务体系。尤其是近年来，中国医疗卫生社会保障机制日益健全，城镇居民医疗卫生保障制度更为精细化和科学化，新型农村合作医疗制度的确立进一步将全国数亿农民的医疗卫生需求纳入国家基本保障范围之内。可以说，中国城乡各地“看病难”的问题得到有效缓解，城乡医疗卫生资源总量显著增加，配置更趋合理。尽管如此，“看病贵”问题仍然因体制机制痼疾和政策设计缺陷而没有得到根本解决，仍旧是新时代制约城乡居民生活水平提高的重大难题。

中国经历多轮医疗卫生体制改革后基本形成了以国有为基础、私营为辅助的医疗卫生服务体系。中国医疗卫生体制改革基本沿着过去计划经济体制下的公费医疗向市场经济体制下带有公益性的社会性医疗的改革方向发展。公益性和商业性都是医疗卫生体系的重要特点，公益性意味着其不应以盈利为主要目的，而商业性则意味着其资源配置主要通过市场来完成。显然，非营利性的公益性和市场调节的商业性在医疗卫生体系发展中具有矛盾性，而如何在深化医疗卫生体系市场化改革以提高其配置效率并引入竞争机制以激发医疗卫生体系创新积极性和提高医药产品和服务质量的同时，兼顾其公益性发展的改革大方向，不断提高城乡居民在医疗卫生服务需求上的获得感，是一个必须认真思考的重要问题。[注]代航：《医药联盟新动向——从商业性转向公益性》，《21世纪药店》2015年6月1日，第A2版。显然，要在医疗卫生体系的公益性和商业性上谋取一个平衡点，既需要对其公益性的本质和商业化运营的需要有一个客观认识，也要对公益性和商业性摆平的难题进行分析，然后在此基础上结合中国医疗卫生体制改革的公益性趋势提出具体的政策建议。

一、医疗卫生体系公益性的内涵及其改革趋势

医疗卫生体系之所以要将公益性作为其基本特点或改革趋势，主要是由于其在现代社会中的公共产品属性。所谓公共产品，是指由国家或政府提供，一般由居民无偿享受的产品或服务。公共产品不同于私有物品，并不具有消费的排他性。医疗卫生体系主要面向城乡居民提供医疗卫生产品或服务，涉及的行业相当宽泛，诸如医院、药品生产和销售厂商、医疗卫生设备研制、生产和销售者等都属于医疗卫生体系。医疗卫生体系的公益性来源于国家主体，是政府在现代社会中的职责所在。但是，因医药卫生资源在一定程度上的紧缺以及国家财政负担能力有限，在医疗卫生体系公益性的发展中往往存在阶段性和程度性差异，且在医药产业所有权结构、运行模式和管理方式上在不同发展水平的国家和地区之间存在差异。然而，公益性依然是各国医疗卫生体系改革的基本趋势，但公益性在医疗卫生体系中既体现一般内涵，也因行业特点而具有特殊内涵。

(一)医疗卫生体系公益性的现实依据

现代国家的基本职责之一在于为公民提供基本医疗、卫生等公共产品或服务，并将公共产品或服务的供给尽量做到均等化，因为其涉及社会的公平和正义。医疗卫生体系的公益属性主要由以下几个因素决定：一是现代国家对于人的尊重和保障。对人的尊重以及对人的生存权和发展权的保障是现代国家的基本理念，也是其基本职责，更是现代化背景下人文理念不断凸显在政治职能上的体现。[注]徐杰：《再谈福利性》，《卫生经济研究》1998年第5期。因而，保障公民的生命健康和充分发展本身便是现代国家的政治职责，也是其社会治理的要求所在；二是医疗卫生体系的行业特点使然。医疗卫生体系涉及面广，投资巨大，专业和质量要求高，若没有政府财政支持并建立严格的行业标准，将很难得到发展。因而，政府投资发展并在政策上给予扶持是各国医疗卫生体系发展的基本需要；三是由中国的社会主义属性所决定。中国是社会主义国家，除私营医院外，公立医院所有权归全民所有，理所应当为公民提供带有公益属性的医疗卫生服务。即便是国营和私营的医药企业，其作为社会主义医疗卫生事业建设的参与者，也应当将公益性作为经营和发展的基本原则之一。

(二)医疗卫生体系公益性的理论依据

公益是现代社会兴起后出现的一种以奉献社会为主要表现形式的现象，所谓公益主要是指关乎社会公众的福祉和利益。公益一词在中国属于现代新生词，是五四运动后在现代国家理念和社会理论传入过程中形成的词汇，意思是公共利益，“公益”不过是其缩写形式。社会公益组织是从事社会公益活动的组织载体，其不将实现利润最大化作为基本目标，而是以社会公益事业作为基本追求。公益性则是社会公益组织所具备的社会伦理性质。在现代社会中，一个机构或组织可能具有多重社会属性，但其只要在客观行为上做出了带有社会公益伦理性质的行为，便可以认定其具有公益性。例如，当政府为实现某一公益目的而向某企业采购某种商品时，在客观上让企业盈利，但政府不以盈利为目的，并在客观上具有社会公益伦理属性，其行为便具有公益性，而出售商品的企业的经营行为便具有商业性。[注]王海明：《新伦理学》，北京：商务印书馆，2008年，第681页。但当此家企业将产品无偿或低价转让给公益组织时，其行为便因符合社会公益伦理属性而具有公益性。

(三)医疗卫生体系改革的公益性方向

在由计划经济体制转向市场经济体制的过程中，中国各级各类公立医院打破过去国家财政一手包办的公费模式，转变为自主经营、自负盈亏和独立核算的带有企业经营性质的事业单位。当然，在此过程中，各地医院一般具有半事业单位属性，因为其在中国行政事业单位分类编制中属于差额拨款事业单位，即国家还在一定程度上给予财政拨款支持。但是，这种情况在中国人口多而医疗资源有限的情况下造成了“看病难”和“看病贵”两大难题。尤其是“看病贵”问题成为影响中国社会发展公平正义和提高人民生活水平的重大问题。[注]葛延风、贡森等：《中国医改：问题﹒根源﹒出路》，北京：中国发展出版社，2007年，第4页。为此，恢复公立医院的公益性，便成为新时期中国医疗卫生事业体制改革的基本方向。作为社会主义国家的公立医院，无论从其所有权结构上还是从其社会职责上来看，都应将公益性作为其基本属性，也应当将医疗服务主要作为一种公共产品或准公共产品，而不应以营利为主要目的。缓解公立医院“看病贵”和“看病难”两大问题，确立医疗卫生体系的公益属性，已经成为新时期中国不断满足人民群众对美好生活的向往所必须正视的重要问题，也因而成为中国医疗卫生体制改革的基本方向。

二、医药行业商业性运作的利弊

2012年以来，中国经济进入“新常态”，以供给侧结构性改革进一步理顺政企关系，确立市场机制在资源配置中的主导地位，成为中国应对经济“新常态”和进一步激发经济发展活力的基本方向。市场和计划都是资源配置的基本方式，且市场因具有竞争性和盈利性等特点而在资源配置中具有效率更高的优势。因而，市场机制越健全，经济活力就越高，产业培育质量和效率也会越高。将医药行业发展和医疗卫生事业改革纳入市场化轨道本身无可厚非，因为中国医药行业的发展水平与发达国家相比尚有一定差距，需要充分利用市场机制的要素配置优势来推动产业升级和激发创新活力。但是，因医药行业跟百姓的医疗卫生需要和生命健康直接相关，故其商业化运作不仅仅是一个经济问题，而且是一个社会问题。可以说，医药行业的商业化运作是中国医疗卫生事业发展的基本需要，但其面对医疗卫生事业的公益属性又呈现出一定的反差，因而造成利弊共存的现状。[注]李沛、张维斌、蒋琳、蒲川：《基于公共产品理论的医疗机构分类发展改革研究》，《中国卫生事业管理》2016年第7期。具体来说，医药行业商业化运作的利弊主要体现在以下几个方面：

(一)医药行业商业性运作有助于推动医药产业的转型升级

“十二五”期间，国务院出台具体政策扶持“七大战略性新兴产业发展”，其中就包括生物制药行业。十八大以来，中国医药行业市场不断健全，行业法规和行业标准体系日益完善，药品监督管理机制更为健全，生物制药企业在国内的经营条件得到显著改善，其融资、创新、管理和营销能力都得到显著增强。可以说，这一系列成就的取得都离不开多年来中国坚定推动医药行业市场机制建设，离不开中国不断在改革中打破医药产业国有垄断而致力于推动的商业化运作。[注]刘俊霞：《对突破我国医药卫生体制改革瓶颈的思考》，《海南大学学报：人文社会科学版》2013年第3期。医药行业同其他产业一样，其培育和发展离不开健全的市场机制和配套的要素条件。显然，医药行业作为高投资和高技术行业，应当形成追求高收益的行业氛围和能够得到高回报的市场环境。[注]顾昕：《走向全民医保：中国新医改的战略与战术》，北京：中国劳动社会保障出版社，2008年，第99页。进入21世纪以来，中国医药行业的规模迅速壮大，国内制药百强不再片面追求营销规模的扩大，而更加注重科研投入，并涌现出一批研发型企业，同时一批国外医药科研人才归国发展，这些都充分说明国内医疗卫生体系的要素配置能力得到显著增强，也都是中国以商业化思路推动医药行业市场建设所取得的丰硕成果。

(二)医药行业商业性运作有助于激发医药产业的创新活力

目前，中国医药行业经历前期多年市场化运作和产业规模培育后，已经具备转型升级的基本条件，对构建全要素流通市场和以商业化经营进一步激发创新活力的要求显著提高。整体来看，在以盈利为目的的市场化商业性运作中，中国医药行业的产业创新机制基本形成，支撑中国医药产业创新发展的社会环境和产业基础已经形成。医药产业结构优化和升级是优化中国医疗卫生体制的必然举措，而优胜劣汰是优化升级的必然途径，其有助于整合行业优质资源，培育重点产业及其集群，也有助于培育行业整体的创新能力。因此，坚定不移地推动医药行业市场走向健全和完善，充分发挥市场机制在行业内部要素资源的配置作用，是医药行业面对经济“新常态”进行转型升级的必然需要，也是行业创新发展的根本需要。同时，坚持走医药产业发展的市场化道路也是总结发达国家医药产业发展的基本经验得出的正确结论。发达国家虽然已建立起较为优越的医疗保障制度，甚至接近于免费医疗，但其医药行业的发展仍然基本坚持商业化模式。

(三)医药行业商业性运作使人产生其弱化医疗卫生事业公益属性印象

在讨论医疗卫生体系的商业性和公益性问题时，常常存在这样一个误区，就是将医疗卫生产品生产企业和主要提供医疗卫生服务的医院混为一谈。事实上，医药卫生产品生产企业的商业化经营本就无可厚非，因为对于生产企业来说，其以盈利为目的，且将医药卫生产品纳入市场机制不仅有助于推动中国相关产业的发展壮大和培育具有自主创新能力的大型企业，而且符合医药卫生产业技术要求高和创新更新速度快以及投资大的特点。然而，中国医疗卫生服务的主要提供者——公立医院在商业化运作中因与上游的药品生产企业及其产品经销商存在利益关联，加上中国在医疗卫生管理体制上存在缺陷，就造成了公立医院在商业化和公益性发展中没有掌握好公益性基本原则，并造成了民众对整个医疗卫生体系商业化运作的误解，以至于弱化了医疗卫生事业的公益属性。实际上，中国目前“看病难”和“看病贵”问题的主要责任不在于医药产业，而在于作为下游医疗卫生服务提供者的各级各类医院没有把握好商业化和公益性的主次问题。显然，对于公立医院来说，坚持以公益性为主应是其基本宗旨和发展方向，而商业化运作则是在国家财政拨款不足或政策导向不明确时采取的维持自身生存和发展的暂时手段。[注]程慧：《基于公共产品的基本医疗卫生制度多元供给机制研究》，《云南财经大学学报(社科版)》2010年第25期。对于医院和医药企业在医疗卫生事业中的性质、地位和作用，我们应当区分看待。

(四)医药行业商业性运作会造成医药资源的不均衡配置

医药行业并不等于医疗卫生机构，更加精确地讲，医药行业的范围只限于医药产业，它是为医药卫生事业发展提供医疗器械、医药产品和医疗技术的产业形态；而医疗卫生机构则主要是指在国家医疗卫生管理部门领导下，为人民群众提供医疗卫生服务的医疗卫生组织，主要包括各级各类医院，从产业链的角度看，医药行业应当是医疗卫生机构的上游产业，而以公立医院为主的各种医疗机构则是将医药行业的产品用来为大众服务的下游产业，且医疗卫生机构从产业结构上看主要是服务业。如上文所述，既然两者性质、地位和作用不同，其经营模式不同自然在情理之中。医药行业作为以科研和生产为主的产业形态，其以市场化的商业性经营为主要运作方式是产业培育和发展规律使然；但市场在资源配置中存在盲目性和自发性，尤其是资本的逐利性会造成市场在医药产品以及其他医药产业要素的配置中造成不均衡配置的问题，如中国城乡之间、地区之间医药资源分布的不均衡，在很大程度上是由医药行业在商业性运营中由市场配置资源造成的。[注]李乐波、朱晖、杜红缨：《医药卫生体制改革难点与公立医院配合探究》，《财经界(学术版)》2013年第23期。当然，作为主要体现公益性的公立医院本应对医药行业商业化运作造成的医药资源不均衡配置起到缓解作用，或者本应在医疗卫生公共产品的供给中缩小城乡以及地区之间的不均衡差异，但却因医疗管理体制机制的缺陷而没有发挥出应有的作用。

三、医药行业和医疗卫生机构发展面对的各种难题

医药行业是国民经济的重要产业，关乎国计民生，在发展中既不能单纯追求经济效益，也不能过度强调社会效益，而是应在保持产业发展动力和创新活力的基础上，实现经济效益和社会效益的统一。医药行业和医疗卫生组织并非一个概念，前者是一个经济产业概念，而后者则是一个社会服务机构概念。医药行业的主体是从事医药及医疗卫生设备、器械等生产的各类企业，而医疗卫生组织的主体是各级各类医院。医药行业经营应以商业性为主，以公益性为辅，而医疗卫生组织本质上是一种提供纯公共产品或准公共产品的机构，其经营则应当以公益性为主，商业性为辅。[注]张清慧：《基本医疗卫生制度的公共产品属性及供应方式分析》，《地方财政研究》2009年第6期。但是，因医药行业与医疗卫生组织事实上存在上下游产业链的协同关系，同时企业也应肩负起一定社会职责，且中国“看病贵”问题的出现虽主要由作为生产环节的医药生产企业和作为消费环节的下游各级各类医院之间的流通环节造成，若要完全解决“看病贵”问题，则必须将医药行业、中间流通环节以及各级各类医院作为一个整体来看待，并在公益性和商业性原则指导下，找到各方都能接受的最佳平衡点。然而，因医药行业与医疗卫生机构在现行社会环境、市场条件和医疗卫生管理体制下面临着不同的难题，所以应该分别对其各自的问题进行分析。

(一)公立医院参与性不强，未能突出公益性

对于中国民众来说，公立医院因医疗人才集中，设备先进，且有国家财政予以一定保障，而在中国医疗卫生服务供给中居于垄断地位。公立医院作为中国医疗卫生公共产品的主要提供者，一直在商业性和公益性的争论中饱受争议。毋庸置疑，随着国家经济实力的增长和人民生活水平的提高，中国公立医院改革的公益趋向越来越明显，且随着中国逐步健全城镇职工和新型农村合作医疗制度，公立医院为百姓提供准公共产品性质的医疗卫生服务的格局已基本形成。然而，“看病贵”和“看病难”的问题依然未得到根本缓解。究其原因，是因为医院自身管理相对封闭，在国家进一步推进公立医院商业化运营的大背景下，公立医院独立经营，自负盈亏，且人才引进、设备更新以及区域医院的竞争都需要医院不断加大投入，故其必须维持自身的盈利性，导致其参与公益性改革的意愿不强，或采取某些经营性措施来规避或消解一些公益政策，形成了医院运营与公益改革的对抗性矛盾。[注]马进：《对深化医药卫生体制改革的再认识——学习〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉体会》，《中国医院管理》2014年第34期。公立医院在强化商业化运营的同时，形成了以提供医疗卫生服务为主营业务的分工侧重点，而不愿参与上游的医药科研和人才支撑，自身资源优势未得到充分发挥，反而更像医疗服务企业，这就使得其在医疗卫生改革中没有出现应有的公益性效应。

(二)医疗管理机制存在缺陷，产品采购环节多，监管不力

进入新时代，面对人民群众对于美好生活的需要，不断推进医疗卫生体系的充分发展和医疗卫生资源的均衡分布，缩小城乡和地区之间在医疗卫生服务上的差距，推进医疗卫生公共产品供给的均等化，是中国国家治理体系和治理能力现代化发展的必然要求。公益性是医疗卫生体系改革的基本方向，其关键在于降低民众“看病难”和“看病贵”两大突出问题。医药费用高昂凸显出中国医疗管理机制存在缺陷，各级医疗管理部门在现行管理制度下，主要重视医疗卫生事业发展规划、医疗秩序维护和医疗纠纷化解等职能，而在医药产品、医药设备采购上缺乏严格的价格监控以及管理制度，尤其是各级卫生局对医院等医疗卫生服务提供者和医药企业缺乏价格监督，甚至主动退出，造成医药生产企业和医院等医药消费单位直接对接，并在中间形成了多重经销商，并因环节众多而推高药品和医疗设备价格，这是“看病贵”问题出现的根本原因。作为公共产品的提供者，政府才是公益性医疗卫生事业发展的责任主体，而政府医疗管理部门的积极参与和积极作为是降低药价和提高服务质量的关键。政府医疗管理部门对医药产品价格监管的缺位，造成医药企业和各级医院商业性经营的无序发展，使得医疗卫生事业的公益性受到抑制。

(三)有关医药行业的法律法规不健全，导致对该行业公益性发展的引导乏力

医药行业与其他产业相比具有特殊性，因其与人民群众生命健康直接相关，故政府在健全管理监督机制的同时还要积极通过立法予以规范引导。医药行业的发展离不开健全的法律法规予以规范和引导，其商业性的经营活动要纳入法律制度的督导范围，而其公益性的社会责任也要通过法律规范予以明确。[注]曹艳林、田勇泉、郑雪倩：《完善中国医疗机构分类管理制度探讨》，《基础医学与临床》2014年第8期。目前，中国缺乏针对医药行业的专业立法，而将其经营活动作为一般经济活动通过相关经济立法予以规范，这显然与其关乎百姓生命健康的特殊性不相适应。例如，2017年11月份，相关部门发现吉林长春长生公司生产的百白破疫苗存在质量问题，2018年7月15日，国家药品监督管理局发布公告称，该公司生产的狂犬病疫苗存在记录造假行为，且相关产品已经流向国内市场。疫苗作为百姓尤其是儿童预防各类疾病而接种的基本药物，其质量存在问题必然引发强烈的社会反响，造成的后果也相当严重。然而，自2017年11月份发现百白破疫苗问题后，吉林长生公司依然未进行严格整改，直到2018年7月15日狂犬病疫苗事件发生，这既反映出一些医药生产企业的肆无忌惮，也说明中国医药行业发展中存在监管机制不健全和执法不严问题，使得医药行业发展面对的公益性引导问题更加突出。

(四)医药行业强调公益性将面对产业培育难题，转型升级难度加大

医药行业属于高新技术产业，产业转型升级在经济“新常态”下面对的形势更为紧迫，需要加大科研投入和人才引进力度，也需要培育具有自主知识产权的品牌企业。同时，中国医药行业发展还面对走向世界与国际同类行业竞争的问题。虽然中国医药产业规模庞大，但与国际先进水平还存在一定差距，在国际上不仅面对发达国家的竞争，而且面对印度等新兴发展中国家竞争。[注]施燕吉、徐爱军、朱诺：《我国公立医院人事制度改革进展及思考》，《中国医院管理》2013年第5期。以抗癌药品为例，国产抗癌药品在质量上便与国外产品存在差距，且种类比国外的少。因此，持续加大医药产业培育力度，推进医药产业转型升级，不断提高其科研创新水平，依然是中国医药产业发展的基本趋势。在此背景下，如果片面强调医药产业的公益性，而忽视市场经济规律并弱化其商业性，势必造成医药产业在转型升级中因负担过重或利润过低而使其科研投入减少以及人才引进遇到瓶颈，并使得其转型升级面对更大的困难，甚至丧失对国外知名企业进行“追赶超越”的发展机遇。医药行业产业升级难度加大，将难以提供新产品，且无法通过自主科研降低医药产品的生产成本，最终将造成以公益性为改革导向的医院会面对成本压力。

四、医疗卫生体系公益性和商业性难题的破解路径

医疗卫生体系直接以满足人民的生命健康需求为目的，所以必须把公益性放在医疗卫生工作的首位。同时，医疗卫生体系中的医药行业的壮大和发展需要遵循产业升级的客观规律，坚持商业性原则并以全要素市场机制构建为基本条件。因此，要处理好医疗卫生体系公益性和商业性之间的关系，形成医药产业商业性和医疗事业公益性之间良性互动的关系。具体来说，可以采取以下措施来破解医疗卫生体系公益性和商业性之间的摆平难题。

(一)厘清医药产业和医疗卫生服务机构的关系，分别明确其商业性和公益性改革方向

医疗卫生体系是个内涵相对宽泛的概念，从其产业形态来看，涉及一、二、三产业，而医药产业作为上游环节主要是第一和第二产业，包括中医药种植和医药产品生产等，而处于下游环节的则主要是以医药产品为群众提供医疗服务的各类医院，包括公立医院和私立医院等。显然，上游环节的生产企业属于医药产业范畴；而下游环节的医院属于医疗卫生服务机构范畴，其中的私立医院因其所有权归私人所有，故可将其视为与医药产业同类的赢利性机构。明确了医药产业和医疗机构的性质后，还要进一步明确其上下游之间的合作关系，即医药产业为医疗机构提供医药产品和医疗器械，而医疗机构则通过不断提高医疗卫生服务的质量并扩大服务范围，为医药产业提供更大的市场，从而推动其不断创新，不断发展。国家应当在明确其性质和关系的基础上出台相应配套扶持政策，通过优化上下游之间的合作关系实现其共同发展。对于医药产业和私营医院来说，都应当将商业性作为改革发展的基本方向。[注]刘军民：《过度市场化与高度分权化是中国医疗卫生改革的双重误区》，《开放导报》2005年第5期。对于公立医院来说，则应当把公益性放在医疗工作和经营活动的首位，并作为今后改革和发展的方向。

(二)改善现行的准公共产品供给机制，减少医药生产与消费的中间流通环节

公益性是现代国家在各项事业发展中应当肩负的基本职责，也是一个社会迈上现代化发展进程后应当享有的基本福利。目前，中国正处于向工业化中后期加速转型的关键阶段，市民社会已经成型并将在新时代走向成熟。对于政府来说，在市民社会发展中，应当肩负起提高医疗公共产品供给质量和效率的基本职责，也应当肩负起医疗卫生事业公益性发展的主体责任，将医院等医疗机构和药企等医药产业纳入以公益性为主导的医疗卫生体制改革之中。[注]李斌：《深化医药卫生体制改革》，《求是》2013年第23期。虽然在目前条件下，中国只能以准公共产品形式为民众提供医疗卫生服务，需要民众在支付一定费用的前提下看病用药，但政府还是可以采取各种措施来降低民众的医疗费用。具体来说，就是通过加强从医药生产到医疗服务的流程监管，来降低药价和看病费用，减少医药生产和医药消费之间的流通环节。比如，药监局在保持对药品质量的监督力度的同时，还要加强对药品价格的监管，建立基本药物出厂成本价格登记制度，并在保证药企合理收益的基础上，规定药品流通和最终在医院进入消费环节的浮动空间，通过这种方式将药价控制在合理的限度之内，以保证医药产业和医疗机构发展的公益性基本方向。[注]姚有华、冯学山：《关于改善我国卫生服务公平性的思考》，《中国卫生资源》2004年第1期。

(三)建立基本药品生产统购制度，加强对公立医院的价格监督

针对常见疾病建立基本药品制度，并仿照电力事业管理模式建立国家统购制度，将基本药物价格控制在合理限度之内。当然，基本药物的价格要保证药品生产企业拥有足够的利润空间，同时还要保证医院能够拥有维持自身正常发展的收益。另外，基本药物要实行动态更新，那些已经过时的药品应加以淘汰；而有些新药在使用一段时间后成为常备药，则应当纳入基本药品库。除了基本药物之外，国家允许医院在进口药和新特药的使用上拥有一定的定价权，但政府要加强价格监督。[注]吴丹丹、董宁霞、李光强等：《从完善公立医院法人治理结构看医院改革与发展》，《滨州医学院学报》2016年第6期。政府还可以鼓励有条件的地区加大政府财政对于基本药品生产统购的扶持力度，将地区经济发展收益直接转化为民众福祉。