印度在印度洋地区应对安全挑战的途径

［印度］斯瓦兰·辛格 钟爱译

【内容提要】印度从一开始就对结盟持谨慎态度并采取了不结盟政策，印度不仅远离结盟，而且试图影响环印度洋地区使整个地区也保持不结盟。印度在亚洲关系会议、亚非和不结盟运动以及英联邦峰会等方面付出的努力，都是以网络方式为基础的。网络方式现已成为解决海上安全挑战非常有效的途径，尤其是在解决印度洋海盗活动兴起的问题上。这些网络中的合作逐渐促进了印度、中国、俄罗斯以及日本等国海军之间的熟悉程度和联合行动。这些网络也的确使得各国海军能够更好地协调，并且能够在诸如环印度洋区域合作联盟这样的多边网络中共同合作。同样，这也有可能在印度洋-太平洋地区话语演变中发挥有效的作用。在这一地区，印度仍致力于将俄罗斯和中国纳入其考虑范围。随着对网络建设的不断重视，印度应该更多地参与到多边机制中以应对其海上安全挑战。

印度坐拥7，500公里的海岸线，包括西边的拉克沙群岛以及东边包括安达曼-尼科巴群岛在内的数百座岛屿，印度次大陆生活的演变与印度洋地区的文化、历史和政治紧密地交织在一起。从历史的角度来看，季风不仅将印度的帆船、文化及贸易带到了遥远的非洲、海湾地区、地中海、东南亚以及远东地区。而且，在这些地区的短暂逗留也变得更加便利并鼓励了彼此之间的学习。几个世纪以来，这些互动提炼了印度自身的文化、传统以及思想，同时还推动了印度洋地区的人员往来与相互融合。印度具备区位优势，这些长期的接触使印度与印度洋地区之间产生了抹不去的联系。毫无疑问，在欧洲帝国主义试图将印度的世界观限制为大都会——殖民地模式时期，印度与印度洋地区的深层有机联系被暂时破坏了。但这些持久的联系很快就被印度民族独立运动领导人以及独立之后的历代领导人恢复了。今天，当海洋被描述为经济增长和人类发展的“最后边界”时，印度洋已经迅速成为世界上最繁忙的海上交通线之一。如今，这条海上通道承担着90%以上的印度对外贸易，并且印度240万平方公里专属经济区的潜力仍然无法估量。所有这些都重新定义了日益凸显的印度的地区安全挑战，以及印度将如何应对这些挑战。

鉴于独立后印度的世界观以非暴力和不结盟理念为基础，在印度洋地区国家中，印度避免加入一切军事联盟以及建立海军基地，虽然到目前为止军事联盟和海军基地仍然是构成印度洋地区安全架构的主导因素。实际上，作为不结盟运动 （NAM）的领导者，印度力求确保整个印度洋地区保持不结盟。为此，印度不仅拒绝加入任何 “二战”后的军事联盟，而且鼓励印度洋国家不结盟，甚至试图对新独立的印度洋国家发挥相当程度的意识形态影响力，以说服它们不要与区域外大国建立联盟。①David Brewster，India's Ocean：The Story of India's Bidder Regional Leadership，London：Routledge，2014，p.32.在苏伊士运河危机之后，当英国皇家海军撤离印度洋时，1971年联合国大会通过了印度洋和平区的决议 （IOZOP），以寻求 “停止大国在印度洋的军事扩张，消除军事基地、核武器及其它大国竞争的表现形式”。在这一过程中，印度发挥了关键作用。②David Brewster，India's Ocean：The Story of India's Bidder Regional Leadership，London：Routledge，2014，p.32.值得强调的是，印度这种在管理地区安全挑战方面的独特方式终于开始受到其他利益相关者的重视。今天，印度洋地区越来越多的利益相关者开始认识到印度作为一个净安全提供者，有潜力为地区安全管理发挥有价值的作用。本文认为，安全架构最终会重视网络形式的价值，而不是美国主导的 “中心辐射”型传统军事联盟。印度对网络形式的传统偏好，显示出其在地区安全话语权及战略基调设定方面所拥有的巨大潜力。

一、从联盟到网络

传统上，国家间军事联盟一直以来都是，并且还将继续成为国际关系理论的主导框架，它解释了为什么国家要制衡或与其它国家一起 “打击或阻止来自别国的侵略。”①Patrick W.Quirk，Great Powers，Weak States，and Insurgency：Explaining Internal Threat Alliances，Cham，Switzerland：The Palgrave Macmillan，2017，p.1.主权国家联盟一直是确保其国家安全的主要方法，尤其是抵御过度强大的挑战所带来的安全威胁。阿诺德·沃尔弗（Arnold Wolfer）将 “联盟”定义为“两个或更多主权国家之间相互军事援助的承诺”。②Arnold Wolfer，“Alliances”，in David L Sills（eds.），International Encyclopaedia of the Social Sciences，（New York：Macmillan，1968），p.268.然而，国家安全的威胁和挑战越来越多地被定义为更加宽泛的军事侵略，更多地置于地区而非国家背景之下。而且，也不仅仅来自国家，还来自非国家行为体如恐怖分子网络、跨国机构及公司或 “独狼”恐怖分子，甚至来自像气候变化、污染、流行病等无形威胁，这些威胁不会被国界所阻挡。在安全研究的核心问题上，“权力”的概念同样从 “硬实力”演变到 “软实力”，“巧实力”与 “锐实力”之间的不对称会引发多种不安全感。鉴于这种威胁的流动性，没有国家能够仅仅凭借自身能力就能确保其国家安全，因为现在每个国家的国家安全都需要被置于区域背景下来理解，这需要多国以及国家间行为体与机构在多个领域的努力。这些参与者包括共同构成新国际网络的国家和非国家行为体。即便是像国家这样的传统行为体，在寻求解决传统安全威胁的时候也成倍地依赖于非国家行为体网络，其中包括私人安保公司或非政府组织，它们通过区域和全球倡议在当地受益者中发挥了桥梁作用。

从20世纪90年代初开始，国际关系理论中的网络分析方法就试图通过提供另外一种参考框架来解释这种转变，以分析国家安全挑战中的国家间管理问题，这些挑战已经越来越多地与地区安全相互交织在一起。在某些方面，网络形式在国际关系中一直是一种熟悉的组织模式，“既不显示国家和传统国际组织的等级特征，也不显示市场的短暂讨价还价关系……网络是形成结构的关系集，反过来可能会限制和帮助行为体”。③Emilie M.Hafner-Burton，Miles Kahler and Alexander H.Montgomery，“Network Analysis for International Relations”，International Organisation，Vol.63，Summer 2009，pp.559-560，pp.559-592.其中一些变化是通过冷战后从权力驱动的 “多极化”，转变为由规范驱动的 “多边主义”，再到现在由主题驱动的部门“网络”来调解，这些网络正随国际模式的变化而演变为下一个阶段。这些组织试图解决新出现的安全挑战。国际关系理论中的网络分析侧重于节点 （个体、组织和国家）之间的传输，而不是参与者节点的特性。这些包括物质 （武器、金钱和疾病）和非物质 （信息、信仰和规范）在内的传输使节点从根本上相互依赖，并且这些传输在很大程度上决定了节点的行为。①Stanley Wasserman and Katherine Faust，Social Networks Analysis：Methods and Applications，（Cambridge：Cambridge University Press，1994），p.4.英国和美国的网络分析专家特别强调了 “利益中介”论点的重要性，其中网络被视为一种新型的国家间组织，强调了国家与社会间关系的中心地位。从这个角度来看，网络被视为 “从高度整合的政策社区到松散结合的议题网络的连续统一体”。②Anna Ohanyan，“Network Institutionalism：a New Synthesis for NGO Studies”，in William E.Demars and Dennis Dijkzeul（eds.），The NGO Challenge for International Relations Theory，（New York：Routledge，2015），p.table 3.1.德国网络分析治理学院 （German Governance School of Network Analysis）认为，所有的公私互动特别是公共政策领域的利益中介都具有非等级协调特征，并且旨在填补治理差距。③Ibid.在这种情况下，网络方法最恰当地解释了非政府组织在国际关系中日益重要的作用，技术的应用只会进一步加快国际网络努力的步伐。

正是在这种从国家间联盟到利益相关者领域网络的快速演变中，本文试图探索网络分析适用于研究印度在印度洋地区管理其安全挑战的方法。值得强调的是，从一开始印度与印度洋地区的文明联系在很大程度上就先于其作为一个民族国家的演变。虽然印度可能继承了英国的资产和制度，但是这些先于国家建立就形成的文明联系仍然深深根植于印度处理地区安全挑战的方法之中。引用一位欧洲历史学家的观点，“印度一直是海上贸易体系的交汇点，一方面连接中东和地中海；另一方面连接远东，这是一个与著名的 ‘丝绸之路'平行的系统，这是一个强大而有组织的贸易网络，瓦斯科·达伽马和早期的葡萄牙航海家在15世纪末就已经在印度洋相遇过”。④Genevieve Bouchon，“At the Turn of the Sixteenth Century”，Claude Markovits（eds.），A History of Modern India：1480-1950，translated by Nisha George and Maggy Hendry，（London：Anthem Press，2004），p.9.毫无疑问，建立在印度次大陆的王国是第一个在该地区建立真正战争舰队的王国，随后是中国。⑤Devendra Kaushik，Perspective on Security in Indian Ocean，（New Delhi：Allied Publishers，1987），p.10.但是，在近代早期，印度与印度洋地区的联系主要是文化与商业联系，并且没有对这些沿海地区的领土发生过任何强迫行为或实际占领。由于这些联系主要发生在人与人之间而非以国家为中心，因此这也常常用以解释为什么海上阿拉伯人和印度人无法抵抗欧洲国家海军舰队对印度洋地区的控制。第一次与欧洲海军相遇的时候，印度与印度洋地区最明显的联系是 “一个位于古吉拉特邦坎贝的主要贸易网络……将坎贝与亚丁和穆哈相连……与东非港口如摩加迪沙和基尔瓦……通过孟加拉湾……从坎贝一直延伸到马六甲……孟加拉湾的网络包括斯里兰卡的港口、科罗曼德海岸、孟加拉、缅甸、泰国、马来亚和苏门答腊的亚齐以及在南海的广州和泉州的港口”。①Om Prakash，"The Trading World of the Indian Ocean：Some Defining Features"in Om Prakash （eds.），History of Science，Philosophy and Culture in Indian Civilisation，Vol.III，Part 7，（New Delhi：Pearson，2012），p.13.因此，在欧洲人占领印度次大陆之前，印度的 “香料之路”与印度洋地区的联系本质上并不涉及国家间的军事联盟，而主要是依靠贸易团体自身来维持人与人之间的文化和商业网络。

虽然崛起的印度近年来在建立发展伙伴关系方面的举措可能已经变得更加明显，但建立蓝色或数字经济可能已经成为通向共享繁荣的有影响力的新网络途径，这是印度从一开始就采用的方式。亚非运动、不结盟运动、英联邦都是印度独立后通过网络途径解决其安全挑战的一部分。这种网络途径现在非常适合用以应对区域的非传统安全挑战。这些挑战目前包括海盗、走私、非法捕鱼、海上恐怖主义、麻醉品、贩运人口等。所有这些问题都需要一个包容合作的集体安全架构，因为没有任何一个民族国家，无论它多么强大，可以自己解决这些问题。至于印度，始终倾向于采用网络形式，并且避免加入任何由美国领导的辐射式战略军事联盟，即使这是管理区域安全的主导框架。现在，由于国家安全的定义正在超越传统国家边界的物理防御，建立有效的应对机制以改善印度洋地区的各种人道主义危机和自然灾害已经成为印度不断演化发展的印度洋安全战略中最明显的要素。例如，印度船只于2015年4月从也门安全撤离了2000多名印度侨民和1300多名外籍人员。印度海军在利比亚、黎巴嫩和索马里也开展了类似的救援行动。无论是在2004年印度洋海啸中为遭受洪水灾害的斯里兰卡人民提供救援物资和医疗援助，还是在2017年6月拯救遭遇颶风 “莫拉”肆虐的孟加拉国人，抑或是为了缓解2014年马尔代夫严重的饮水危机向马累空运了1000吨淡水，印度都是第一个响应援助号召的国家。另外，印度还于2016年2月向斐济运送了颶风救灾物资。②Sushma Swaraj，“SAGAR：India's Vision for the Indian Ocean Region”，Inaugural Addressed by Sushma Swaraj，Minister of External Affairs，Government of India，on 31 August 2017 at the 2nd Indian Ocean Conference at Colombo，Sri Lanka，published by India Foundation （New Delhi），http：//www.indiafoundation.in/sagar-indias-vision-for-the-indian-ocean-region/这些是否为影响力不断扩大的印度承诺在印度洋地区管理安全挑战提供了愿景或蓝图呢？

二、战略格局的转变与崛起的印度

毫无疑问，殖民经历曾短暂地削弱了印度与印度洋地区的联系，但欧洲帝国主义在印度洋地区存在的共同历史与经历，也使地区各国萌生了共同的认知并带来了共同的挑战。这些国家的自由战士试图恢复各国之间长期的社会联系，并增强他们对自由与繁荣的共同愿望的感知。由此，鼓励印度洋地区复兴其过去的沿海经济、社会和文化纽带，并发展以海洋为中心的区域合作集团，使其成为非洲、亚洲和澳大拉西亚之间的桥头堡。①Sharkdam Wapmuk，"The Role of India in Regionalism：SAARC，ASEAN，EU，BIMSTEC，IOR-ARC，and MGC：Lessons for Nigeria in the ECOWAS"，IUP Journal of International Relations，January 2015，p.38.随着跨国网络的逐渐发展以及包括沿海社群、海上交通线、国际法律制度和信息流的动态变化，人们对海洋价值的认识也不断提升，这重新燃起了一些国家的兴趣并使其再次意识到帝国权力存在的重要性，由此可能导致帝国主义再一次企图控制印度洋。与此同时，国际体系的结构性变化先后引发了英国及前苏联逐渐减少其海军存在，新的参与者如中国在印度洋地区扩大其存在和影响力的行为进一步加速了这种现象的出现。近期，印度的崛起及其地位、规模和战略位置赋予了其一系列优势和期待，导致印度重燃在印度洋地区塑造话语权的兴趣。

作为不结盟运动的领导者，独立后的印度有望推动印度洋地区国家在不结盟问题上发挥关键作用。这极大地塑造了印度在推进建立印度洋和平区（IOZOP）这一旨在确保大国不再扩大其在区域内军事存在倡议中的地位。1964年，在开罗不结盟峰会上首次正式讨论了印度洋和平区的提案，斯里兰卡总理班达拉奈克夫人率先敦促实现印度洋无核化。随后在1971年1月的新加坡英联邦国家元首会议上这一构想备受关注，并在会上制定了促进印度洋各国经济、技术和社会合作的行动纲领。当年 （1971年）晚些时候，联合国大会对其进行了讨论，并通过了一项宣言，内容大致包括宣布印度洋为和平区的理由，以及关于采取措施落实这一决心的建议。毫无疑问，印度的海军与核能建设有时被视为建立印度洋和平区的影响因素，而且直到近年来印度仍然坚持其对印度洋和平区的承诺。这一承诺由印度国家安全顾问阿吉特·多瓦尔于2014年12月在斯里兰卡举行的加勒对话上提及，随后印度外交部部长苏什玛·斯瓦拉吉于2017年8月又重申了这一立场。①Amina Afzal，“Troubled Water：India's History with the Indian Ocean Zone of Peace”，South Asian Voices，October 13，2017，https：//southasianvoices.org/troubled-water-indian-ocean-zone-of-peace/.事实上，与1947年从英国继承两艘航空母舰相比，在过去的72年中，由不结盟驱使的印度海上能力的非军事部分呈现指数级增长。

不可否认的是，近年来中国出口导向型经济的增长及其在印度洋地区海军实力的增强，使印度和地区内的其他利益相关者开始重新关注其海洋利益并启动了新的举措。尤其是中国的 “21世纪海上丝绸之路”，引发了印度在恢复旧的或启动一系列新的单边、双边和多边倡议方面的努力。其中，一些新项目尤其侧重于港口建设及其相关基础设施建设，旨在加强亚洲、非洲和欧洲国家之间的连通性。同时，印度也通过国家层面演习、港口友好访问以及多边联合海军演习的形式开展更多的海军活动。在某些情况下，这会导致更具侵略性的军事行动，重新引发传统的介入拒止战略。但是在各国不断努力的背后，主要愿望仍然是提供人道主义援助和自然灾害救助，合作打击海盗及其它非法活动。因此，无论是在优先领域还是引入新的参与者，海洋领域的重新排序都是显而易见的。相应地，世界各国也在投资其海洋能力，通过发展海军设施和加强在印度洋地区内外的海军活动投射其软硬实力。②Jivanta Schottli，“Editorial Introduction”，in Jivanta Schottli（eds.），Maritime Governance and South Asia：Trade，Security and Sustainable Devlopment in the Indian Ocean，（London：World Scientific，2018），p.xxx.在这种不断变化的情况下，新型海事倡议的焦点似乎已经从建立海军基地和军事联盟转变为不断发展创新领域的网络。这使得有必要重新审视一下其传统举措是如何被类似的网络方法所驱动的。而且，鉴于印度的优势，对网络形式的不断认可似乎与印度在印度洋地区中管理区域安全的方式一致。这能够从印度是如何参与大多数印度洋地区区域安全多边机制中可见一斑。

三、环印度洋联盟

环印度洋联盟 （IORA）是当前印度洋地区最大的多边论坛，它成立于1997年，践行了阿尔弗雷德·塞耶·马汉海军上将的伟大预言，即 “谁控制了印度洋，谁就控制了亚洲”。卡瓦拉姆·马达夫·潘尼迦同样也看到了 “印度在印度洋的海上活动与印度在世界上的地位之间的联系”。③Bimal N.Patel，Aruna Kumar Malik and William Nunes（eds.），Indian Ocean and Maritime Security：Competition，Cooperation and Threat，（New York：Routledge，2017），Cited in Introduction chapter，p.3.这些评价都鼓励印度在环印度洋地区合作联盟 （IOR-ARC）中发挥关键作用。印度始终支持 “开放的地区主义”论点，“从一开始，印度就反对在论坛的组织过程中讨论战略议题，因为这种关于安全问题的讨论具有潜在的分裂性质”。①Aparajita Biswas，“South Africa，the Indian Ocean and SADC”，Dennis Rumley and Sanjay Chaturvedi（eds.），Geopolitical Orientations，Regionalism and Security in the Indian Ocean，（New York：Routledge，2015），p.181.1993年11月，南非外长博塔访问印度时首次探讨了建立环印度洋区域合作设想，随后在1995年1月纳尔逊·曼德拉访问印度期间这一设想逐步形成，同年3月在毛里求斯举行的会议上达成一项多边条约，毛里求斯则作为该联盟的秘书处。环印度洋地区合作联盟并不用于抵御军事威胁以及与现有的大国进行军事联盟和海军基地竞争，而是专注于加强跨越三大洲，即亚洲、非洲和澳大利亚之间的经济合作。②Bimal N Patel，Aruna Kumar Malik and William Nunes，“Introduction”，in Bimal N Patel，Aruna Kumar Malik and William Nunes（eds.），Indian Ocean and Maritime Security：Competition，Cooperation，Threat （New York：Routledge，2017），p.4.其章程使其成为一个外向型的经济对话论坛，其 “开放的地区主义”方式也的确不适用于 “解决防务与安全合作问题。③Sharkdam Wapmuk，“The Role of India in Regionalism：SAARC，ASEAN，EU，BIMSTEC，IOR-ARC，and MGC：Lessons for Nigeria in the ECOWAS”，IUP Journal of International Relations，January 2015，p.38.如今，该论坛共有22个成员国和7个对话伙伴国。同时，还包括印度洋旅游组织（Indian Ocean Tourism Organization）和印度洋研究组 （Indian Ocean Research Group），这代表了印度洋地区国家最大的多边网络。环印度洋地区合作联盟每两年召开一次最高部长理事会，在此之前环印度洋学术组、环印度洋商业论坛、贸易与投资工作组及高官委员会将会召开会议，以强调优先事项和基本要务，虽然它们也负责解决区域安全背景下紧迫的热点话题。

2008年，在环印度洋地区合作联盟建立10年之后，以西太平洋海军论坛为模本，印度发起了印度洋海军论坛 （IONS）。如今，论坛由32个沿海国家组成，每两年举行一次会议，成为印度洋地区由海军司令参加的最高级别会议。它之所以被称为 “论坛”，是因为其根本特点是为印度洋地区海军在地区相关的海事问题上的讨论提供一个开放和包容的平台，以获取信息、达成共识，并在海军专业人士之间找到可能的合作解决方案。目前，环印度洋地区合作联盟 （IORARC）被重新命名为环印度洋联盟 （IORA），该组织已将其重心从促进贸易与文化之间的联系扩展到 “更好地管理和治理印度洋资源”，谋求解决新出现的蓝色经济和部门一体化问题。④Balakrishna Pisupati，“Redefining SAGAR in Indian Ocean”，The Hindu （New Delhi），May 27，2017，p.10.这一变化恰巧符合印度扩大其关注点的需求，“为了加强印度与印度洋联系中最薄弱的环节，新德里在2008年开启了印度-非洲论坛峰会......重新恢复之前的关系，不断增加对商品的需求”，从而能够在两国快速增长的经济中建立协同效应。①G.V.C.Naidu，“Prospects for IOR-ARC Regionalism：an Indian Perspective”，in Dennis Rumley and Timothy Doyle（eds.），Indian Ocean Regionalism，（New York：Routledge，2015），p.32.事实上，55个非洲国家中有38个是沿海或岛屿国家，包括印度洋地区国家在内，所有的海洋对话对它们都具有重要意义。因此，从1955年在万隆举行的亚非会议，到不结盟运动和英联邦政府首脑会议，再到近年来的南南合作，印度一直在寻求与非洲的认真接触。这一变化通过维和、人道主义救助、学生奖学金以及私人和公共投资等方式以及最近印度对印太定义的最新视角，再次加强了印度与东非沿海国家的持续联系。这一定程度上见证了在印度洋地区可以通过建立网络的方式，以成功解决新出现的非传统安全威胁。

四、非传统安全威胁：亚丁湾海盗

在解释印度扩展的印太观之前，印度洋地区自2007年以来海盗行为的兴起已经非常明显地体现了新德里建立网络形式合作的信念，并将其作为应对区域安全挑战的防护壁垒，尤其是应对那些来自非传统安全的威胁。在解决海盗和海上恐怖主义问题上，没有任何一个大国军事联盟是有用的。这催生了大量网络的建立，并且在过去10年印度一直与这些反海盗多边网络展开互动。这些互动成为印度以网络为中心管理印度洋地区安全挑战的最明显的组成部分。同时，这些旨在打击亚丁湾海盗活动的海洋合作网络使该地区的海盗事件数量急剧下降，为通过网络途径解决非传统安全威胁提供了理想范例。②Sushma Swaraj，“SAGAR：India's Vision for the Indian Ocean Region”，Inaugural Addressed by Sushma Swaraj，Minister of External Affairs，Government of India，on 31 August，2017 at the 2nd Indian Ocean Conference at Colombo，Sri Lanka，published by India Foundation （New Delhi），http：//www.indiafoundation.in/sagar-indias-vision-for-the-indian-ocean-region/根据联合国安理会第1851（2008）号决议，印度已经成为2009年1月14日成立的索马里海盗问题联络小组 （CGPCS）的创始成员国，并且印度的海军船只已经在亚丁湾和非洲之角积极展开反海盗巡逻。在双边协定领域，印度还与其周边邻国如马尔代夫、塞舌尔和毛里求斯等在沿海水域进行联合巡逻。

在所有这些以网络为中心的合作中，印度一直与在亚丁湾运行的三个主要的多国网络进行协作，即北约领导的部队 ［“海洋盾牌”反海盗行动 （Operation Ocean Shield）］、欧盟部队 ［欧盟海军部队 “亚特兰大行动” （Operation Atlanta）］以及美国领导的联合特遣部队 （Combined Task Force 151，CTF-151）。2012年以来，继中国和日本之后印度加入了这三个行动，以及成立于2008年位于巴林的拥有26个成员国的 “信息共享与防止任务海区冲突”（SHADE）的机制倡议，该倡议的目的在于方便各国海军分享他们的计划、担忧与不满，但没有建立任何的海军指挥部。①Andrew Erickson and Austin M Strange，“China's Anti-Piracy Mission in the Gulf of Aden：Implication for Anti-Piracy in the South China Sea”，in Wu Shicun and You Keyuan （eds.），Non-Traditional Security Issues and the South China Sea：Shaping a New Framework for Cooperation，（New York：Routledge，2016），p.168.当然，“在纽约的联合国联络小组，显然是新德里的首选”。对新德里来说，“正是 ‘信息共享与防止任务海区冲突'倡议发挥的作用以及重要性的提升，使得这一地区海盗袭击事件的数量大幅下降了”。②P.K Ghosh，“Can the Success Story be Applied to Southeast Asia？”，Indo-Pacific Defense Forum，February 23，2016，http：//apdf-magazine.com/shared-awareness-and-deconfliction-initiative/

值得注意的是，由于都参加了 ‘信息共享与防止任务海区冲突'倡议的会议与活动，印度和中国这两个关系较为复杂的国家自2007年以来就在这片水域独立巡逻，同时也一直在国际推荐运输走廊（Internationally Recommended Transit Corridor）协调彼此的行动。国际推荐运输走廊是由欧盟海军部队 （EU-NAVFOR）组织下的非洲之角海事安全中心 （Maritime Security Centre Horn of Africa）负责。③Sarah Percy，“Counter-Piracy in the Indian Ocean：A New Form of Military Cooperation”，Journal of Global Security Studies，Vol.1，No.4 （2016），pp.270-284.对于印度和中国来说，这是两国 “在公海上的工作关系”的一个首例。④Ajay Banerjee，“India，China Join HandsOn the High Seas To Tackle Pirates”，Maritime Security Asia，2 February 2012，https：//maritimesecurity.asia/free-2/piracy-2/india-china-join-hands-on-the-high-seas-to-tackle-pirates/.2011年，印度海军的TU-142海上巡逻机帮助海洋盾牌反海盗行动定位了一艘发出求救信号的悬挂巴拿马国旗的中国货船 “MV Full City”。事实上，最具有启发性的是中国和印度海军于2017年4月8日的联合行动，两国共同营救了一艘被劫持的图瓦卢船舶OS-35，即便双方媒体都没有高调庆祝这次行动。⑤Press Trust of India，“China Ignores India's Role in Rescuing Hijacked Ship”，The Economic Times，July 12，2018，https：//economictimes.indiatimes.com/news/defence/china-ignores-indias-role-in-rescuing-hijackedship/articleshow/58107574.cms？from=mdr.因此，通过在这些网络中的持续相互交流，印度海军已经与中国、日本、俄罗斯的海军之间形成了可靠的协作关系，虽然它们彼此都是独立行动的。

五、其他特殊的非正式网络

过去10年，印度也采取措施发展此类网络，以建立其他双边和多边领域的意识安排，涉及与印度洋地区其他利益相关者的交流和执行。2014年9月，澳大利亚总理访问印度，而纳伦德拉·莫迪总理也成为过去28年来首次访问澳大利亚的印度总理。访问期间，两国签署了核能合作协议和安全合作联合宣言，两国海军也从2015年9月开始进行代号为 “AUSINDEX”的演习。随后，2017年，印度空军参加了由澳大利亚主办的代号为 “Pitch Black”的多边联合空战演习，参加演习的国家还有美国、加拿大、法国、德国、印度尼西亚、荷兰、新西兰、新加坡和泰国。2019年3月，澳大利亚启动了一个开创性项目，即 “印太奋进2019”（Indo-Pacific Endeavour 2019），其中涉及海军演习以及与7个该地区海军的合作，包括澳大利亚、印度、马来西亚、泰国、越南、印度尼西亚和新加坡。在此之前，作为美国的初级联盟伙伴，从阿富汗到亚丁湾，堪培拉为地区安全做出了重要贡献，但现在它 “渴望与印度一起共同在区域内发挥更加独立与核心的作用”。①Shishir Upadhyaya，"Australia Expands its Maritime Power in the Indian Ocean"，The Diplomat，March 19，2019，https：//thediplomat.com/2019/03/australia-expands-its-maritime-power-in-the-indian-ocean/.可以看到，印度与澳大利亚两国追求的不是旧的联盟关系，而是在印太语境下通过网络形式建立新的合作途径。

同样，英国和美国也一直在重拾它们对印度洋地区的兴趣，这也是造成印太地区地缘政治变化的原因之一。2019年3月，印度海军上将苏尼尔·兰巴访问英国，讨论了英国是否会把还在开发中的31型护卫舰部署在印度，就像其部署在巴林的尚在服役的 “蒙茅斯”号护卫舰 （HMS Monmouth）一样。两国还讨论了如何建立具备航母能力的伙伴关系并提高协同工作能力。引用苏尼尔·兰巴海军上将的话说，“我们希望与皇家海军合作，利用我们的集体力量确保该地区的安全”。②EurAsia Times，“UK Planning Placing'Warships in India'，Plans Aircraft Carrier Cooperation”，EurAsia News，March 17，2019，https：//eurasiantimes.com/uk-planning-placing-warships-in-india-plans-aircraftcarrier-cooperation/.另外，印度在西印度洋与法国展开联合巡逻，同时越来越靠近美国，在特朗普总统 “自由开放的印太”战略含义下，印度成为美国的主要防务合作伙伴。在这方面，印度一直试图坚持其独特的 “包容性”和 “非军事化”观点，这在新德里与近期重启的四个民主国家 （美国、日本、澳大利亚和印度）的四方对话中非常明显。

六、四边的 （网络）民主国家

随着经济的崛起，中国成为从东非至美洲太平洋海岸大部分沿岸国家最大的经济伙伴，印度洋和太平洋之间的冷战分裂已经变得越来越没有必要。像马六甲海峡这样的咽喉要道成为沟通两洋的桥梁，澳大利亚对亚洲政策的重新定位则最能说明这一情况。因此，拥有主导力量的国家相应地重新调整了它们的话语，专注于与印太地区的合作，在这一地区的战略是制约中国不断扩大的影响力，并保护它们的地区利益、地区准入和影响力。因此，印度与印度洋和太平洋地区紧密地连接在了一起，并且印太地区的四个民主国家 （美国、日本、澳大利亚和印度）对未来地区安全架构提出了若干疑问。由于观念的不同，一开始大家并不清楚印太四国集团是否能超越其权宜之计从子联盟发展成为 “一个富有成效的微边主义安排”。①Vivek Mishra and Udayan Das，“India's Understanding of the Quad and Indo-Pacific：Distinct Narrative or a Flawed on？”，Raisina Debates，March 19，2019，https：//www.orfonline.org/expert-speak/indias-understanding-of-the-quad-indo-pacific-distinct-narrative-or-a-flawed-one-49068/.印度是四个国家中唯一一个不愿意建立联盟关系的国家，并且一直在试图不让四国集团发展任何军事色彩。

毫无疑问，四国集团的所有国家都同意建立一个 “自由开放的印太地区”（FOIP），但它们之间无法通过任何部长级或军事化互动机制来展示其凝聚力，而且在2007年首次尝试建立四国集团时就失败了，尽管四国都在其他双边或多边机制中进行了其他部长级对话和军事演习。其中，印度通过阻止和声明等方式，寻求使四国集团与 “印太”话语脱钩。②Ibid.这再次揭示了印度处理地区安全的独特方法。自2017年武汉和索契非正式峰会以来，印度对四国集团的热情似乎正在迅速消退。印度一再强调四国集团的中心原则是自由航行、尊重海洋法与法制法规，仅仅将四国集团看作与其他各种多边机制一样，而不是将其置于印太地缘政治的领导地位。印度继续在印太地区寻求 “结盟与自治之间的平衡”。③Ibid.另外，为了最大限度地发挥其地缘中心优势，印度希望将 “印太”概念定义为“战略连续体，而不是次区域划分的目标、伙伴关系和联盟的集合”①Ibid.，这清楚地表明印度对军事联盟方式感到不安。四国集团继续被视为包含美国朋友与盟国在内的机制，目的是制约中国在南海的军事化及其坚定的主张，同时抑制中国在印度洋沿岸扩张的战略前哨，因此这并不是一个泛区域的具有包容性的机制。②Ibid.对于印度而言，为了保证其作为印度洋净安全提供者的存在，印度需要将四国集团作为符合其自身区域安全架构特性的动力。

七、次区域合作倡议

印度通过部门网络方法促进了 “开放的区域主义”，以建立国家间联系来管理印度洋地区的安全。印度在启动湄公河-恒河合作 （MGC）倡议方面发挥了关键作用。其实，印度早在独立前就与湄公河区域建立过联系。早在1928年，贾瓦哈拉尔·尼赫鲁就邀请一位越南民族主义者杜文富 （Doung Van Gieu）参加了在加尔各答举办的印度国大党的历史性年会。③K.M.Panikkar，The Future of India and Souteast Asia，（London：Allen&Unwin，1943），p.76.另外，这也一直是印度东向政策的合理延伸，东南亚国家联盟的扩大引发了对中南半岛的更多关注。而推动这一倡议形成以促进湄公河地区经济发展的原因，一定程度上是由于2000年4月中国与老挝、缅甸和泰国签署了湄公河次区域合作协议。2000年7月在曼谷举行了东盟会议的初步审议，随后在2000年11月发表 “万象宣言”，旨在将湄公河与恒河社会文明联系起来，一边是印度，另一边则是柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南。④Swaran Singh，Mekong-Ganga Cooperation Initiative：Analysis and Assessment of India's Engagement with Greater Mekong Sub-region，（Bangkok：Institut de recherche our l'adie du Sud-Est Contemporaine，2007），https：//books.openedition.org/irasec/411.在这个框架中，将优先考虑旅游、文化和教育等问题，运输、通信和基础设施等议题将在下一阶段讨论。2017年，第一届主题为 “强化连接，增强关系”的 “1.5轨”湄公河-恒河合作 （MGC）政策对话在新德里举行，2018年8月在新加坡举行了第九届湄公河-恒河合作部长级会议，并决定该会议2019年将在曼谷举行。在成功执行2016—2018年的行动计划之后，印度将提供900项年度奖学金，并向中小企业提供培训及财政援助，通过数字连接提高其2019年在印度-东盟旅游年庆祝活动中的参与度。⑤Rajaram Panda，“Around Two Rivers”，The Statesman （Kolkatta），August 18，2018，https：//www.thestatesman.com/opinion/around-two-rivers-1502674515.html.所有这些努力，都为印度与这五个国家扩大军事和海上合作奠定了坚实的基础。

环孟加拉湾多领域技术经济合作倡议 （BIMSTEC）创立于1997年，是另一个蛰伏了近二十年的网络，现在正在被重新提起。在创立7年之后，首次峰会于2004年在达卡举行，自2014年起达卡便作为其秘书处。第二次峰会于2008年在新德里举行，第三次峰会于2014年在内比都举行。2018年的峰会在加德满都举行，2019年的峰会将在斯里兰卡举行。首先，大多数专家认为这是南亚区域合作联盟（SAARC）自2016年11月以来功能失调的直接结果。这一转变开始于2016年10月在印度果阿举行的金砖国家 （巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）峰会，金砖国家领导人选择与BIMSTEC领导人而不是南亚区域合作联盟的领导人进行接洽。其次，BIMSTEC的复苏也与印太讨论有关，这些讨论使孟加拉湾对新的海上战略尤其是那些有关连接东印度洋和太平洋的战略至关重要。再次，基于领域间的合作似乎也符合时代的要求。尼泊尔于2018年8月举办了第四届BIMSTEC峰会，随后印度于9月在浦那举行了首次BIMSTEC军事演习。印度表现出了更多的兴趣并贡献了BIMSTEC年度预算的1/3，同时为设在达卡的秘书处增配了人员，BIMSTEC越来越关注连通性和海事合作伙伴关系。除了这些多边和双边举措以外，近年来印度还采取了单边举措，以吸引合作伙伴管理地区海上安全。

八、印度的单边倡议

在国家层面，印度采取了旨在管理印度洋地区安全威胁的举措。2015年3月，纳伦德拉·莫迪总理访问马尔代夫期间，阐述了其 “地区同安共荣”（Security and Growth for All in the Region，SAGAR）的理念。安全无疑是SAGAR的基础，但需要通过 “增长”来确保目标的实现，并将重点放在广泛促进经济复兴、连通、文化和身份等领域。根据印度外交部部长斯瓦拉吉的说法，这一愿景 “旨在通过建立合作以增强保护领土和领海利益的能力，深化沿海地区的经济和安全合作，通过集体行动以应对自然灾害和海上威胁，如海盗、恐怖主义和新兴的非国家行为体，以此来维持印度洋地区的 “有机统一”。通过加强合作，努力实现地区可持续发展，与我们的海岸线之外的国家接触，旨在建立更大的信任，并促进在海事规则、行为规范与和平解决争端方面的相互尊重。①Sushma Swaraj，“SAGAR：India's Vision for the Indian Ocean Region”，Inaugural Addressed by Sushma Swaraj，Minister of External Affairs，Government of India，on 31 August，2017 at the 2nd Indian Ocean Conference at Colombo，Sri Lanka，published by India Foundation （New Delhi），http：//www.indiafoundation.in/sagar-indias-vision-for-the-indian-ocean-region/.军事同样不被视为解决区域安全挑战的工具，并且各国只能作为促进者，而不是区域倡议的主要推动者。

与SAGAR紧密相连的是印度航运部推出的 “萨迦尔玛拉”（Sagarmala）计划。该计划是一个以港口为导向的发展模式，旨在广泛利用信息技术服务实现港口现代化，以此作为整体沿海开发的动力，尤其是在解决高效疏散等紧急问题的时候。这一想法产生于2004年印度洋海啸发生之后，这次海啸重创了印度南部沿海地区以及包括斯里兰卡和印度尼西亚在内的若干印度洋国家。

印度认为这是一个高度优先的项目，“萨迦尔玛拉”项目的年度拨款从2016-2017财年的406亿卢比提高到2017-2018财年的600亿卢比。①Hamant Maini and Lipi Budhraja，“Ocean based Blue Economy：an Insight into the SAGAR as the Last Growth Frontier”，NITI Aayog （Blogs），http：//www.niti.gov.in/content/ocean-based-blue-economy-insight-sagarlast-growth-frontier.随后，便产生了地区利益。例如，斯里兰卡总理拉尼尔·维克勒马辛哈于2016年9月22日在科伦坡国际海事会议上发表讲话，宣布 “加入 ‘萨迦尔玛拉'项目对我们有利”，并表示希望探索参与该项目的机会。②Press Trust of India，"Sri Lanka supports India's Sagarmala Project，says Prime Minister Ranil Wickremesinghe"，The Indian Express，September 23，2016，https：//indianexpress.com/article/india/india-news-india/sri-lanka-supports-indias-sagarmala-project-says-prime-minister-ranil-wickremesinghe-3046331/.同样，印度文化部于2014年启动了“季风计划”（Project Mausam），旨在通过研究季风模式来了解将印度洋沿岸不同部分连接起来的关键过程和现象，并且将沿海中心与其腹地相连接。在宏观层面，它寻求重新连接沿岸国家，强化对彼此价值观与人文的理解，并在微观层面重点关注在区域海洋环境中理解不同的民族文化。③Government of India，Ministry of Culture，Project Mausam，https：//indiaculture.nic.in/project-mausam.2018年12月17日，在回应印度议会下院一个问题的时候，文化部长列出了一系列关于季风计划的成就，其中包括会议、讲座和出版物。该项目已延长至2020年，拟提议拨款100万美元。④Government of India，Ministry of Culture，Press Information Bureau，“Project'Mausam'extended up to 2020 with the pre-approved fund of Rs.60，039，297：Dr Mahesh Sharma，17 December，2018，http：//pib.nic.in/newsite/PrintRelease.aspx？relid=186490.在位于德里的英迪拉·甘地国家艺术中心的协助下，在印度考古调查局的具体实施下，季风计划如今已经涉及包括中国在内的39个国家。

与此同时，印度海军也在拓宽其海上话语，以应对新出现的海上挑战，其最新理念体现在2018年发布的印度海军 《海洋安全战略》 （Maritime Security Strategy）中。该战略概述了印度在印度洋地区的海上优先事项，指出在印度洋地区，印度仍然致力于以下事项：（1）确保安全、可靠和稳定的印度洋区域；（2）通过与区域伙伴共同监督和监测来深化安全合作；（3）在印度洋建立多边协作的海上安全倡议以打击恐怖主义和海盗行为；（4）深化与地区人民的文化联系；（5）将印度洋地区建设成为经济可持续发展的前沿。①Hamant Maini and Lipi Budhraja，"Ocean based Blue Economy：An Insight into the SAGAR as the Last Growth Frontier"，NITI Aayog （Blogs），http：//www.niti.gov.in/content/ocean-based-blue-economy-insight-sagar-last-growth-frontier.

为了实现上述提到的国家海洋目标，印度海军于2018年12月为印度洋地区设立了信息融合中心 （Information Fusion Centre，IFC）。与印度建立网络方式的努力一致，这是一个协作机构，与伙伴国和其他国际机构合作，在印度洋沿海地区建立一系列类似的中心，以加强整个地区的海上安全和保障。②Huma Siddique，"India's SAGAR Inaugurated，to Help Fight Maritime Piracy and Terrorism"，Financial Express，December 23，2018，https：//www.financialexpress.com/defence/indias-sagar-inaugurated-to-help-fightmaritime-piracy-and-terrorism/1422761/.同样，2018年在古尔冈 （新德里附近）建立了另一个信息管理分析中心 （Informational Management Analysis Centre，IMAC），通过在伙伴国之间共享海事信息数字知识库，为海上安全和保障作出贡献。当然，IFC和IMAC都只关注白色航运，其中仅涉及商船，并且只有常规信息会通过自动识别系统 （AIS）共享。根据国际海事组织的规定，AIS需要被安装在超过300注册总吨 （GRT）的船舶上。AIS信息包括MMSI号码、位置、航线、速度、最后访问的港口以及目的地等。这些信息可以通过安装在海岸上的各种AIS传感器以及基于卫星的V/UHF接收器来获取。已与印度签署白色航运信息交换协议 （White Shipping Information Exchange Agreements，WSIEA）的大多数国家都是IFC合作伙伴，印度海军的任务是与所有26个国家签订此协议。IFC的伙伴国可以选择派驻联络官，要求进行重大的基础设施建设。③Ibid.期待通过这个系统，能够进一步增强各国对区域安全挑战和威胁的共识，同时加强国家间协作，共同解决面临的问题。

九、基本结论

今天，印度洋地区承担着世界75%以上的海运贸易，其中包括66%的石油、33%的散装货物和50%的集装箱货运，并且每年有超过10万艘船舶通过印度洋地区。这些都在数量上远远超过大国海军的存在。另外，商船、天然气和油轮以及通信电缆和能源管道的商业交通对所有主要大国、沿海国家的和平与繁荣至关重要，其重要性甚至超过它们各自的内陆地区。白色航运的爆炸式增长以及对蓝色和数字经济不断增长的兴趣正在改变世界对海洋的看法，这也包括印度洋地区。这种对海床和水下资源的淘金热也伴随着海洋边界的争议、对专属经济区的主张以及对航行自由和海上安全更为强烈的要求。所有这些都使地区威胁和挑战发生了变化，与传统的海军侵略相比，这些威胁和挑战变得更加复杂。

此外，随着冷战时期强大的海军力量逐渐退到边缘地带，各种新的海军力量和新的非传统安全威胁，如海盗、海上恐怖主义、人口及违禁品贩运、非法和无管制的捕鱼、武器扩散、偷猎和海洋环境破坏等，已经构成新的地区危险综合体。印度洋地区这些新的安全威胁类型也削弱了传统军事联盟和军事基地的价值，建立网络才是最适合发展和执行共同战略的途径。如前文所述，在国际关系和在印度洋地区通过建立网络来解决问题变得越来越重要，这种形式也与印度文明精神的核心相符，这在印度所有解决地区安全威胁的举措中都得到了很好的体现。这导致印度在海事话语中获得了更大的吸引力，这种方法有助于为印度与印度洋地区的所有主要利益相关者建立桥梁，并对管理地区安全具有重要意义。

建立国家间联盟是否比网络途径更加有效尚不确定。然而，越来越多的专家认为，联盟是等级性的、排他性的、强制性的，并严格地以权力为中心，视国家为联合军事行动的节点。相比之下，网络途径是非等级的、包容性的、非强制性的，由规范驱动，灵活并专注于传输和流程，使用 “利益中介”作为促进安全威胁共识及补救技术的手段。这使网络具有专业基础与娴熟的技术，并且更加适用于未来，这也是最具希望和最令人满意的可用于应对21世纪印度洋地区不断变化的复杂的地区安全挑战的模式。