产业选择、利益机制与精准扶贫

2019-03-03周保吉张慧黄智卢庆南王冠玉屈婷婷

江苏农业科学 2019年23期

周保吉张慧黄智卢庆南王冠玉屈婷婷

摘要：推动产业扶贫，必须选准产业，建立完善的利益联结机制。建立了一套包括资源禀赋、社会经济条件、产业基础、市场潜力、脱贫能力5个一级指标和17个二级指标在内的产业选择指标体系，采用打分法对备选产业进行打分，根据得分高低筛选扶贫产业。分析了扶贫产业开发中的利益分享主体、利益分享形式，并构建了产业精准扶贫利益联结机制，从利益联结和协调保障2个方面确保贫困户在扶贫产业开发中持续受益。提出了切实推动扶贫产业精准选择、保障利益联结机制有效实施，不断提高贫困地区“造血”能力的政策建议。

关键词：产业选择;利益机制;精准扶贫;指标体系;利益联结;协调保障;政策建议

中图分类号： F323.8 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2019）23-0025-04

产业扶贫是增强贫困地区内生发展能力、实现贫困群众持续稳定增收的关键措施，作为贫困地区扶贫攻坚的最主要手段，历来都是学术界关注的“热点”问题，相关学者从比较小的角度——贫困地区某一产业发展的成功来剖析产业扶贫模式的运行特点和创新性。段淇斌等分析甘肃省临夏州和政县啤特果产业扶贫模式的特点[1];李博等以某村大棚蔬菜产业为例，探讨了精准扶贫视角下农村产业化扶贫政策执行逻辑[2]。相关学者则从更大的角度，直接探讨某一类产业扶贫模式的成功实践。如覃建雄等探讨了旅游产业扶贫开发模式[3];孙秀云等分析了畜牧产业联动扶贫模式[4];汪翠荣探讨了河北省资产收益型扶贫模式[5]。随着精准扶贫理念和实践的不断发展，相关研究更加关注产业扶贫中贫困户的获利问题。白丽等以河北省易县的扶贫案例，重点研究产业化扶贫模式的选择与利益联结机制问题[6];陆汉文从产业链与利益相关者的交叉视角研究东部地区特色农业发展路径对精准扶贫的启示[7];杨艳琳等探讨了精准扶贫中的产业精准选择机制问题[8]。

当前，各地纷纷把产业扶贫作为脱贫攻坚的根本措施，但在开展产业扶贫工作中也存在着不少问题，制约着产业扶贫效果。（1）产业选择不够科学。某些地区在扶贫产业的选择方面调研不够深入，对当地发展基础和潜力研判不充分，导致产业发展达不到预期效果，既造成了资源浪费，又打击了群众发展积极性。（2）产业与贫困户利益联结不够紧密。某些地区在开展产业扶贫中，缺乏提高农民参与意愿、增强农民参与度的有效手段，未能很好地组织群众参与产业发展。目前，临时用工、短期租地等临时性、短期性措施比较多，长期性、稳定性利益联结机制较少，贫困户被扶贫企业撇开的风险较高。（3）扶贫产业发展基础有待夯实。目前，贫困地区在配套服务、基础设施、产业人才、营商环境等方面存在严重不足，制约了产业发展后劲，不利于贫困地区“造血”能力提升。

我国幅员辽阔，贫困地区分布广泛，区域之间社会环境、经济技术发展水平不同，资源条件千差万别，在精准扶贫大背景下，如何选准与贫困地区经济社会环境相适应的产业，同时精准带动贫困群众脱贫致富，是本研究探讨的主旨内容。

1 扶贫产业选择指标体系构建

1.1 指标体系与评价方法

每个贫困地区都有独特的特征，扶贫产业选择不可盲目跟风，更不可“一刀切”，否则出现千村一面、恶性竞争，达不到扶贫效果。只有根据贫困地区实际情况，扬长避短，找到那些水土服、有特色、有潜力、有前景的产业，力求“一村一品”“一村一业”，才能牵住产业扶贫的“牛鼻子”，打好产业精准扶贫的基础。

可以建立一套指标体系，把产业选择的主要影响因素纳入其中，作为贫困地区选择扶贫产业的评价依据。本研究选择扶贫产业要考虑的因素归类为资源禀赋、社会经济条件、产业基础、市场潜力、脱贫能力5个一级指标共17个二级指标（表1）。其中，资源禀赋包括用地满足程度、气候满足程度、水资源满足程度、其他必需资源满足程度;社会经济条件包括道路通达性、集贸市场（城镇）距离、政府支持力度、技术满足程度;产业基础包括本村镇发展先例、新型农业经营主体或经济能人带动程度、产加销配套程度;市场潜力包括销售渠道稳定性、产业（产品）市场竞争力。脱贫能力包括群众参与意愿、创造就业岗位能力、带动贫困户增收能力、对基础设施改造能力。

采用打分法对备选产业进行打分。每个指标都按优、良、中、差4个等次进行赋分，其中优为10分，良为7分，中为4分，差为1分，全部指标满分为170分。汇总综合得分越高，说明备选产业与贫困村镇越匹配，产业发展风险越小、扶贫潜

在效果越大。得分大于145分（相当于百分制的85分）为非常适宜发展、100～145分（相当于百分制的60～85分）为适宜发展、小于100分（相当于百分制的60分）为不适宜发展。需要注意的是，部分指标具有“一票否决”性质，如用地满足程度、气候满足程度、水资源满足程度、其他必需资源满足程度、产业（产品）市场竞争力、群众参与意愿等，因此在选择产业时，必须最先进行一轮初步筛选，如果达不到产业发展的最低要求，则直接淘汰，不再纳入打分范围。本指标体系只适合在所有满足基本发展要求的备选产业中进行优中选优。

1.2 指标解释

1.2.1 资源禀赋

1.2.1.1 用地满足程度任何产业的发展都建立在一定的用地基础上，因此有必要的用地条件是扶贫产业入选的前提条件。须综合土地规模、连片程度、平整性、土壤肥力等因素，评判用地满足程度。

1.2.1.2 气候满足程度气候因素是选择种植业必须考虑的前提，对于种植业，须综合降水、日照、气温、无霜期等因素，评判气候满足程度。其他气候适应能力强的产业，可以直接給予优等次评分。

1.2.1.3 水资源满足程度水资源满足程度是指贫困村屯能提供的水资源与备选产业所需水资源的匹配程度。须综合水资源总量、年分布平衡性、输水灌溉设施等因素，评判水资源满足程度。

1.2.1.4 其他必需资源满足程度除了土地、气候和水，不同的产业还会对自然资源有不同的要求，如养鱼业必须有池塘，休闲农业必须有自然风光或人文资源，蜜蜂业必须有花源等。根据备选产业所必需的资源匹配程度进行评判。

1.2.2 社会经济条件

1.2.2.1 道路通达性 “要想富，先修路。”道路通不通，直接制约扶贫产业的发展。须综合考虑项目地点作业道路情况、与主干道距离、道路等级等因素，评判道路通达性。

1.2.2.2 集贸市场（城镇）距离一方面，产品只有通过销售变现，才能获得收益，集贸市场（城镇）是产品销售的最主要渠道，越靠近集贸市场（城镇）越具有竞争力。另一方面，集贸市场（城镇）也是农资、农业服务的最主要来源，靠近集贸市场（城镇）有利于產业发展。根据项目地点距离集贸市场（城镇）距离远近划分为不同等次进行打分。

1.2.2.3 政府支持力度政府对产业项目的支持是产业发展的外在优势表现。通过综合考虑备选产业是否在政府支持目录内、政府补贴资金多少等因素，评判政府支持力度。

1.2.2.4 技术满足程度任何产业要在市场上取得竞争优势，都离不开技术支撑，扶贫产业也不例外。引进扶贫产业须要考量当地群众是否拥有技术基础或能否通过短期培训掌握相应技术，公共服务部门或新型经营主体能否提供技术支撑。

1.2.3 产业基础

1.2.3.1 本村镇发展先例新引进产业都面临水土不服问题，如果当地有过相同产业成功发展先例，则更容易取得成功，并吸引群众参与。

1.2.3.2 新型农业经营主体或经济能人带动程度因受发展条件限制，扶贫产业多是规模小、特色明显的产业，如果没有龙头企业带动，仅靠贫困群众自身力量很难取得成功。如果有新型农业经营主体或“经济能人”在农资、技术、生产服务、产品销售等环节提供支持，则产业更易成功。

1.2.3.3 产加销配套程度扶贫产业如果作为产业链的一个环节，融入当地产加销产业链中，则更容易形成规模经济，实现产值最大化。通过考量当地相关产业在生产、加工、销售等方面的服务和设施发展现状以及可利用能力，评判产加销配套程度。

1.2.4 市场潜力

1.2.4.1 销售渠道稳定性任何产品只有通过销售才能变现，稳定的销售渠道对产业发展的重要性毋庸置疑。可以考察备选产业是否有稳定的市场消费群体、是否已签订合作订单、是否有电商企业销售等情况，评判销售渠道稳定性。

1.2.4.2 产业（产品）市场竞争力主要从“三品一标”情况、商标品牌注册情况和市场知名度、在同类产业中的优势等方面，评判产业（产品）市场竞争力。

1.2.5 脱贫能力

1.2.5.1 群众参与意愿扶贫产业要以带动贫困群众脱贫为目的，群众愿意参与的项目，通过群众的劳动力、土地等要素投入更容易取得成功;相反，当地群众不认可、不参与的产业很难取得成功。

1.2.5.2 创造就业岗位能力选择扶贫产业要评估产业创造就业岗位的能力，创造的潜在就业岗位越多，产业的脱贫能力越强。通过综合考量当地贫困劳动力数量、产业创造就业岗位数量等，评判创造就业岗位能力。

1.2.5.3 带动贫困户增收能力能不能脱贫，最终都须要通过贫困户收入增加幅度来评判。选择扶贫产业，须要评估产业潜在产值、利润、支付贫困劳动力工资能力等能力。

1.2.5.4 对基础设施改造能力通过产业发展，带动道路、水利、通信、电力等方面基础设施改善，提升贫困地区生活生产水平，也是产业脱贫能力的重要表现。

2 产业精准扶贫利益联结机制的构建

带动贫困群众脱贫是扶贫产业选择的初衷和立足点。当前产业扶贫中出现的扶贫不精准、脱贫不显著等问题，根本原因在于扶贫机制设计的缺陷。因此，要优化产业精准扶贫模式即完善扶贫机制，实现产业对贫困户的精准带动、有效带动。本研究主要从确保贫困户获得合理利益的角度，分析产业精准扶贫利益联结机制。

2.1 利益分享的主体

提供扶持产业生产要素、参与扶贫产业经营管理的企业和个人均是扶贫产业利益分享主体，主要包括扶贫企业、贫困户、合作社、村集体和其他参与人员。不同参与主体处于不同的利益分配地位，有着不同的利益诉求，厘清各主体的地位和利益诉求是构建合理、稳定的产业精准扶贫利益分享机制的前提。

2.1.1 扶贫企业扶贫企业是扶贫产业的投资者、所有者和经营者，主要参与扶贫产业投资决策、经营管理等活动，是扶贫产业利益成果的主要分配者，拥有扶贫产业利益成果的分配主导权，在利益分配链条中处于主导地位。

2.1.2 贫困户贫困户是扶贫产业带动的主要对象，主要通过土地、扶贫贴息贷款等方式入股扶贫产业，以及提供劳动力等方式参与扶贫产业发展，理应获得与其付出相对应的利益成果。但由于自身“贫困户”标签以及自我发展能力缺失，贫困户在利益分配链条中处于弱势地位。

2.1.3 合作社合作社主要通过组织贫困户参与扶贫产业，扮演着贫困户与扶贫企业对接的中间人角色，其存在减少了扶贫企业与贫困户的沟通成本，提高了产业发展效率和贫困户带动效率。如果合作社没有提供自有资金或资源参与扶贫产业经营，则不参与产业利益成果分配。合作社在产业利益分配链中处于相对弱势地位。

2.1.4 村集体如果村集体提供集体土地或集体资金供扶贫产业发展，则参与产业利益成果分配，如果仅作为贫困户的组织者，则不参与利益分配。村集体在产业利益分配链中处于相对弱势地位。

2.1.5 其他参与人员其他参与人员包括政府扶贫干部、农技人员以及各环节服务提供者。一般而言，政府扶贫干部参与扶贫产业的指导属于公务活动，不参与利益分配。农技人员如果来自公共农技服务部门，也不参与利益分配，如果来自专业农技服务公司，一般直接通过按次计费方式付费，不再参与最终利益成果分配。各环节服务提供者一般直接通过按次/按劳方式付费，不再参与最终利益成果分配。

2.2 利益分享的主要形式

各地通过实践探索，已经形成了土地租赁、资源入股、资金入股、劳务投入、分包经营、订单经营等多种形式的利益分享形式。不同形式适用于不同条件，在同一个扶贫产业项目中往往通过多种利益分享形式相结合的方式吸引贫困户参与。

土地租赁方式适用于有土地的贫困户，扶贫企业与贫困户签订租地合同，租用贫困户土地用于扶贫产业经营，付给贫困户地租。资源入股适用于有资源的贫困户，一般以耕地、荒地、林地、水域、楼房等资源入股扶贫产业，资源折股量化，按股分红。资金入股方式适用于有扶贫贴息贷款的贫困户，贫困户以扶贫贴息贷款入股扶贫产业，按股分红。劳务投入方式适用于有劳动力的贫困户，通过扶贫产业创造就业岗位，吸引贫困户劳动力就业，扶贫企业付给就业者工资。分包经营方式是指贫困户根据自身经营能力，承包扶贫产业的某部分（环节）生产内容，获得经营收益。比如广西都安瑶族自治县的“贷牛还牛”模式，贫困户从扶贫企业获取牛犊，育成商品牛后由扶贫企业回收销售。订单经营形式主要适用于贫困户自身拥有一定产业经营能力的情况，企业通过与贫困户签订销售订单，帮助贫困户销售产品，实现产品变现。

2.3 利益联结机制及其运作

建立合理稳定的利益联结机制是贫困户分享到扶贫产业成果的关键。扶贫产业涉及主体多，各主体利益诉求各异，要坚持产业的扶贫性质，就须要通过一套完善的利益保障机制对贫困户利益加以保障（图1）。

产业精准扶贫利益联结机制包括利益联结和协调保障2个内容。利益联结主要是引导和确定贫困户参与扶贫产业开发的形式，在产前环节，贫困户主要通过出租土地、土地入股、扶贫资金入股、资源入股、技能培训等方式参与产业开发。在产中环节，贫困户主要通过生产用工、承包经营、技能培训等方式参与产业开发。在产后环节，贫困户主要通过产后用工、技能培训、产品回收销售、分红返利、技能培训等方式参与产业开发。

协调保障主要是通过政府、合作社、村集体等第三方力量的介入，确保企业与贫困户的利益联结关系稳定。在产前环节，政府要做好产业选择和企业引进，合作社与村集体主要负责组织贫困户流转土地、入股产业项目、参加培训等。在产中环节，政府主要提供公共技术支撑，确保产业顺利发展，合作社与村集体协助组织贫困户开展承包经营和技能培训等。在产后环节，政府主要提供加工基础设施、产品销售信息等，合作社与村集体协助开展产品回收和技能培训提升等。

3 政策建议

产业精准扶贫工作是一项系统工程，不会一劳永逸。在切实推动扶贫产业精准选择、保障利益联结机制有效实施选准产业的前提下，还应注重加强产业发展、经营主体培育、贫困群众技能培训、政府服务指导以及基础设施改善等工作，促进扶贫产业在贫困地区落地生根，增强贫困地区“造血”能力。

3.1 切实推动扶贫产业精准选择

选准产业是产业精准扶贫的第1步。建议各地在选择扶贫产业时，以本研究建立的扶贫产业选择指标体系为参考，以审慎严谨的态度和科学合理的方法进行扶贫产业选择。选择的扶贫产业既要充分结合贫困地区资源条件和发展需要，又要符合市场需求。建立一套由备选清单、市场调研、详细论证、最终选择、实施落地等环节组成的扶贫产业精准选择机制，市场调研和详细论证等环节可以委托第三方专业机构开展，最终选择应該由主管部门、贫困地区群众代表、拟引进企业等利益相关者共同确定。建议奖惩配套制度，对选得准、发展得好的给予奖励，对盲目选择、导致损失的给予一定惩罚。

3.2 保障利益联结机制有效实施

贫困群众最终获利脱贫是产业扶贫的最大目的。每个产业扶贫项目都应该建立科学合理的利益联结机制，产业发展成果分享要向贫困户倾斜，以签订合同的形式，将扶贫企业、贫困户的权利和义务进行确定。管理部门、扶贫干部、合作社、村集体等既要发挥中间人作用，提高贫困户发展积极性，增强贫困户对利益联结的认识，鼓励贫困户积极参加扶贫产业各环节经营，促进扶贫企业和贫困户的合作。又要发挥第三方监督人作用，保护相对弱势的贫困户，监督扶贫企业履行合同，确保贫困户获得相应的收益。

3.3 不断提高贫困地区“造血”能力

不断加强产业发展配套服务，促进贫困地区产业健康发展和贫困群众发展能力持续提升，实现当外来帮扶力量减弱的时候，贫困地区能够通过自我发展实现稳定发展。（1）逐步延伸产业链，补齐产业环节。以种植业为例，要综合发展育种、农机、农资、采收、加工、销售、品牌等环节，提高产业各环节协作效率和水平，节约产业经营成本，促进产业综合效益提升。（2）建立产业集群，形成规模经济效应。有条件的地区可以打造各类扶贫产业园区，引导贫困地区产业集聚发展，扶贫产业园区做好配套服务，发挥技术、资金、土地、人才等要素的集聚作用。（3）加强经营主体培育，强化龙头带动。政府部门应大幅度提高土地、金融、人才、科技等支持政策，加大贫困地区基础设施建设力度，通过改善贫困地区发展和营商环境，吸引龙头企业，发展合作社、家庭农场。（4）加强技能培训，提升贫困群众自我发展能力。注重产前、产中、产后各环节培训，促进农民掌握更多生产技术。不断拓展培训内容，丰富培训形式，解决贫困群众思想落后和缺技术的问题。

参考文献：

[1]段淇斌，赵冬青. 西部贫困地区产业扶贫模式创新研究——以临夏州和政县啤特果产业为例[J]. 开发研究，2015（6）：55-58.

[2]李博，左停. 精准扶贫视角下农村产业化扶贫政策执行逻辑的探讨——以Y村大棚蔬菜产业扶贫为例[J]. 西南大学学报（社会科学版），2016，42（4）：66-73，190.

[3]覃建雄，张培，陈兴. 旅游产业扶贫开发模式与保障机制研究——以秦巴山区为例[J]. 西南民族大学学报（人文社科版），2013，34（7）：134-138.

[4]孙秀云，浦华. 畜牧产业联动扶贫模式分析[J]. 中国畜牧杂志，2014，50（22）：16-20.

[5]汪翠荣. 资产收益型产业扶贫新模式的威县实践[J]. 中国财政，2016（8）：56-57.

[6]白丽，赵邦宏. 产业化扶贫模式选择与利益联结机制研究——以河北省易县食用菌产业发展为例[J]. 河北学刊，2015，35（4）：158-162.

[7]陆汉文. 东部地区特色农业发展路径及其对精准扶贫的启示——产业链与利益相关者的交叉视角[J]. 当代农村财经，2016（7）：9-14.

[8]杨艳琳，袁安. 精准扶贫中的产业精准选择机制[J]. 华南农业大学学报（社会科学版），2019，18（2）：1-14.

收稿日期：2019-07-16

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金（编号：17YJAZH007）;广西农业科学院科技发展基金（编号：桂农科2017ZX07）。

作者简介：周保吉（1988—），男，广西环江人，硕士，农业经济师、助理研究员，主要从事农业经济研究。E-mail：zhoubaoji3154@163.com。