风险管理视角下公职人员利益冲突及风险防控探析

2019-03-03张冬

云南社会主义学院学报 2019年1期

张冬

(中共玉溪市委党校，云南玉溪 653102)

引言

加拿大人最先提出了“利益冲突”这一概念，在西方国家这一理念也是深入人心[1]。利益冲突在廉政建设当中属于相对较新的领域，也被当作是廉政立法过程中十分重要的构成环节，对于我国而言，在改革开放之后，经过几十年的发展，所形成的预防和惩治腐败相关体系逐渐完善，而且我国在2005年时期颁布了预防腐败相关法规，也标志着反腐已经上升为国家层面的重要战略。进入到新世纪以来，廉政建设一直都是我国政治建设的重点任务之一，尤其是在十八大以来，反腐氛围空前浓厚。我国也处于廉政建设的关键阶段，在利益冲突的防范过程中引入利益冲突理念，借鉴西方国家已有的成功经验，这是我国现在急需要做到的一点。

一、风险管理背景下公职人员利益冲突和风险防控基本概念解释

(一)风险管理含义解释

风险管理是基于风险识别和评估为前提的，首先需要正确识别风险，然后评估风险程度，以此为基础采用更加科学有效的方法和技术来进行管理，有效防控风险，对于风险所导致的后果需要妥善处理，使成本有效降低，从而实现自己的目的，这些属于决策内容。当前在企业管理过程中已经广泛应用风险管理理念，其包含的具体内容有：第一，组织所处的环境、采用的制度以及整个运行机制存在的风险就是风险管理的对象。第二，个人、家庭、组织(营利和非营利)、社会团体等都是风险管理的重要主体。第三，风险管理整个过程包含内容比较多，贯穿整个过程，从风险的识别、评估、到选择合适的评估方法，再到对风险管理效果进行评价。第四，以最小的成本来得到最好的效果，实现最大的保障，这是风险管理最为基本的目标，具体目标则是需要和风险相关的具体事件发生相关关系，应当对风险事件的主次进行区分，使风险管理的综合效果得到巩固和提升。本次研究过程中所研究的风险管理是政府领域，而腐败的高危因素则是利益冲突。

(二)公职人员概念界定

在法律法规的约束范围内从事和公务活动相关的国家机关工作人员，这也就是公职人员[2]。国家机关包含立法、行政、司法、政党等相关的机关，同时还包含社会团体、国有企业，在这些单位工作的人员一般都会具备公职人员的身份，通俗称之为“干部”。“公职”具备一些特定的概念，代表具备国有性质的企业和党政机关，特点为：具备正式编制，享受国家公职人员的各种福利，所得到的社会地位和认可程度较高，工作稳定。所以，我们可以发现，公职人员和公务员的概念不可等同，应当区别对待。

(三)利益冲突概念界定

利益冲突就是利益主体为了自己的私人利益或者公共利益得到有效维护，而导致冲突和纠纷的发生。一般到了利益冲突的程度时，矛盾已经达到了不可调和的状态[3]。关于利益冲突概念的界定，可以从广义和狭义不同的角度理解。广义的理解范围比较宽泛，包含国家利益、集体利益以及个人利益之前出现的矛盾，不同层面之间也可以发生矛盾，总体上来看矛盾种类复杂多样。而狭义角度的利益冲突比较容易辨认，主要是具体的矛盾，发生在特殊的主体和具体的领域当中。本次在开展关于利益冲突研究的过程中主要是从狭义角度出发，公职人员在公共职责履行过程中所代表的公共利益和个人利益所产生的矛盾，最终导致冲突发生。

(四)利益冲突风险防控界定

利益冲突风险防控体系包含了相对丰富的内容，如预警机制、利益冲突、法律制度等这些非制度性的配套措施[4]。利益冲突预警机制则是将利益冲突当作是政府腐败的关键因素，对公务人员从事工作、权力运行和政策制度运转过程中可能导致利益冲突的风险因素进行全面的识别、评估和防控等。利益冲突防范机制，则主要是为了公职人员发生利益冲突，同时还需要对那些在产生利益冲突之后未妥善处理的公职人员进行约束和防范的制度。目前比较常用的利益冲突防范制度包含：利益回避、利益处置、利益限制、财产公开和申报等相关制度[5]。其中利益回避制度指的是在执行公务的过程中，为了使执法的公平性得到保障，一旦涉及到本人或者亲戚、朋友的利益问题，都需要回避。财产申报和公开，则是需要在公职人员任职过程中或者是任职期满之后，向社会公开其及配偶和未成年子女的具体财产情况。利益限制制度，对公职人员兼职、外出经商以及离职之后所从事的行业进行限定。本文将主要从行政法学体系当中的行政伦理、权力监督内容出发，同时兼顾人事改革内容进行整体分析。

二、风险管理背景下公职人员利益冲突和风险防控理论基础分析

(一) 风险管理理论相关内容分析

1.概念界定

风险管理理论是本次研究过程中的核心理论，这是一种新兴起的学科。二十世纪二三十年代在美国萌芽，最初是为了应对经济危机。在风险管理概念提之后之后，西方发达国家开始开展全面的风险管理研究，在全国建立相关的机构。美国在20世纪80年代召开了风险保险管理会议，在这次会议上来自不同国家的学者讨论了风险管理的相关准则。我国开始重视风险管理研究是在20世纪80年代，一些学科开始翻译和引入国外的相关研究成果[6]。但由于我国很多企业都是初步接触到风险管理，相关的知识比较贫乏，更是缺少相应的管理机构，导致我国风险管理发展缓慢。

风险主要指的是遭受损失或者发生不良事件的可能性。企业中的风险则是可以分为资产、财务、人力资源、投资、责任等各种风险。而风险管理则是为了使这些种类的风险有效降低所开展的决策和管理过程。需要对风险进行全面的识别和评估来防范，尽可能以最低的成本得到最大的收获。风险管理的流程主要为：识别风险，预测和评估，需要对掌握的资料、风险信息和类别等进行全面系统分析，对风险发生的强度和频率进行预测，开展事前、事中和事后等控制，规避风险[7]。

2.在政府管理中的应用

风险管理在政府廉政风险防控管理当中应用的主要目的就是降低廉政风险事件的发生，将其控制在合理范围之内。廉政风险则是公职人员为了自己的利益出现腐败，或者借用自己的岗位权力谋取个人私利等行为出现的可能性[8]。廉政风险是腐败出现的潜在条件之一，也是廉政建设过程中的根本隐患。从本质上理解廉政风险，其实属于政治权力风险，在整个日常生活和政务活动当中都可以感知到。它包含三方面的内容：第一，思想道德上存在风险，公职人员在作风和政治觉悟上存在隐患，如官僚主义、享乐主义等；第二，制度方面存在风险，如现有的法律规范、方针政策等，因为在实际工作中这些机制制度并未得到完全的贯彻落实。岗位职责风险是对以上两种风险的进一步深化。对于公职人员而言，利益冲突主要存在于所处岗位的公共利益和自身的私人利益之间出现了矛盾，过于看中个人利益最终导致出现腐败行为。公职人员所具备的公共权力，思想上的漏洞等都是利益冲突产生的重要条件[9]。

(二) 利益冲突分类和原因分析

1.利益冲突的种类

我国在引入了利益冲突之后，不少学者就对其开展了研究。随着内外部环境的变化，利益冲突的种类也会表现为很多种，如：第一，经济类型。公职人员凭借着自身的职务权力谋取自身利益，或者一些利益相关者为了维护自身的既得利益，会给公务人员相应的报酬，形成权钱交易的模式，这也是寻租的具体表现。第二，权力类型。公务人员凭借着自身的公共权力，为亲戚、朋友和其他的利害关系人谋取私利，如裙带关系的处理、自我交易、亲友问题等。在我国不少县市仍然存在这些问题，一些官员借助于自己的公共职权，安排子女和亲友进入到事业单位当中。在公开招聘时故意限制报考条件，便于优先录用那些关系户[10]。这就是典型的权力型冲突。虽然我国对行政审批流程在不断的完善和优化，但是在实际操作过程中，一些人为了更快拿到审批令，就会有公职人员利用自己的权力打招呼，关照某些企业等，作为回报，那些利益获得者会给这些公职人员特殊的福利和待遇。第三，复合类型。公职人员不仅可以代表公共利益而且还可以代表个人利益，在实际的工作过程中，公务人员会借助于自己的职务便利，在转换公共角色和个人角色的过程中，在私人活动当中使用公共权力，对自己、亲属或者朋友等给予直接或者间接的帮助，公职人员私办企业、在外兼职等这些是典型的表现形式，一旦涉及到自己的私人利益，那么公职人员也无法进行有效的界限划分，做出违法事情的概率也不断加大。

2.利益冲突的原因

导致利益冲突出现的原因主要有两种类型，第一种是公职人员自己处事价值观以及自身思想意识的偏差，第二种则是政治环境所带来的影响。就公职人员自身的处事价值观来看，人天生具备趋利避害的本能，所以他们会依靠自己拥有的权利选择对自己有利的行为。这其实是一种错误的思想观念，因此会导致贪污腐败行为的出现。另外，当前我国正处于关键的转型阶段，文化价值观之间相互交织，一部分的公职人员思想意识会比较薄弱，容易受到诱惑，在作风、思想和政治等方面出现偏差[11]。最后，受到“官本位”思想的影响，不少公职人员仍然相信权力高于一切，他们自身缺乏法律意识，认为权力可以超越法律而存在。从外部环境来看，我国权力是人民赋予的，因此应当接受全方位的监督，但是现实中仍存在一些监督不到位之处，加之一些地方、部门违纪违规的暗箱操作行仍有发生，在一些领域自由裁量权较大，这些因素也会导致利益冲突发生的可能性增大。虽然经过多年的不断探索，在利益回避、资产处置和财产公开方面已经有较大改善，但是不管是防范范围、主体还是内容等都仍需要进一步与新时期腐败呈现出的新特点相适应，因此利益冲突仍将在一定的时间和范围内存在。

(三)基于风险管理探讨公职人员利益冲突和风险防控优势分析

我国学者指出，防范利益冲突常见的方法是教育，同时进行多方面的监督和伦理教育等，和传统的方式相比，在防范风险的过程中引入风险管理理念，将会具备相应的优势，表现为:

1.具备综合性优势。其一，内涵具备综合性特点。不管是利益冲突或是廉政风险都是导致腐败产生的重要因素。在公职人员执行公务过程中腐败发生的可能就是廉政风险，而利益冲突则是个人利益和公共利益抉择时出现的冲突，两者具备一定的关系，即凡是存在利益冲突就很有可能存在廉政风险，最终导致腐败。除了从制度、立法和伦理教育等方面入手防范廉政风险，还需要对公共权力的裁量权进行进一步的压缩，才可以使利益冲突发生的机会有所减少。其二，方法具备综合性特点。利益冲突一般会采用伦理教育的方式来解决，并且在制度上进行规定，法律上制定相应的惩处措施。但是如果只是从这三个方面入手无法进行有效解决。而廉政风险则是从思想、岗位再到权力运行等开展有效地布控，整合两种方式，使关键环节和重点领域得到凸显[12]。再针对这些问题开展专门的教育，对岗位进行规范，使制度缺陷得到完善。

2.具备可行性优势。首先，时机上具备可行性。我国自改革开放以来经过多年的实践活动，基本上形成了完善的防腐体系。而且现在我国处于构建廉政文化的关键阶段，廉政风险的防控管理也会成为未来一段时间内的重要研究内容。廉政风险和利益冲突在一些内容上也存在重合，可以借鉴一些在廉政风险防范方面的经验，为利益冲突的有效防范奠定基础。其次，操作具备可行性。传统制度对于公职人员利益冲突的防范是普遍性要求，忽视了不同岗位的具体要求。在利益冲突防范体系的建设过程中应用廉政风险防控管理体系，有效监控业务和工作岗位，排查可能发生的冲突，将腐败发生的可能性扼杀在摇篮里。最后，前景具备可行性。在今后利益冲突的防范过程中，很可能会将廉政风险防控管理的方式应用其中，弥补在前期利益冲突防范过程中的冲突排查、审核以及后期的考核、修正等空缺，避免在实际工作过程中两者发生重合，实现行政成本的节省。

3.具备科学性优势。其中手段的科学性优势是十分重要的构成内容，手段的科学化表现为可以采用现代的信息技术来完善风险管理体系，借助于信息技术来量化岗位和职能，并且进行进一步的细分[13]。专家学者过去对利益冲突的研究存在比较大的局限性，大都从政治学、伦理学等角度出发，认为公务员自身的价值观偏差，思想意识薄弱等都是导致利益冲突发生的根源。但是很多情况下并不仅仅是由个人的思想观念来决定的，而是在行为和政治环境中，不得不去做一些违反原则的事情，所以还需要将管理学当中的相关概念引入其中，或者是从法律角度做正式性的约束。

三、风险管理背景下公职人员利益冲突和风险防控存在的问题

(一)对利益冲突和风险识别问题

在利益冲突发生之前，有必要对风险进行全面的识别，采用一定的方法评估公职人员在行使权力的过程中的利益冲突，并对其产生原因进行分析，这是利益冲突防范的首要环节。当前在风险的识别过程中还缺少完善的体系，不足之处如下。

1.责任主体的范围比较窄。政治领域当中腐败发生的主要危险因素就是利益冲突，纪委监察部门是利益冲突管理责任主体，但在实际工作当中出现了许多不可避免的现象。首先，一般情况下利益冲突会发生在公职人员所在单位的岗位和具备的公共权力落实过程中，纪委监察部门无法实时观察到这些行为，大多是在行为发生后进行调查取证。在最新颁布的《中华人民共和国监察法》中对监察部门所具备的责任和义务进行明确，同时也明确了一些新的责任。我国在2018年3月正式对国务院机构进行改革，原有的监察部直接并入到国家检查委员会当中，原监察部不再保留。将来其权力落实情况会得到改善，但还需要一定的时间。

2.公私权力界定存在问题。在对公职人员利益冲突识别过程中最难的环节就是对公私权力进行界定。当前对于两者的权力界定比较模糊，虽然加大了监督和惩处力度，但是不可否认“官本位”思想依然存在。当前，我国社会正处于转型阶段，政治体制还不够完善，仍需进一步深化改革并与当前经济发展状况相适应，公私权力的界定仍需要进一步明晰化。

3.识别路径比较少且单一。在防范公职人员利益冲突过程中首先需要识别利益冲突。当前我国所采用的方案是以党政文件为指引，制定专门的排查方案，针对不同级别和岗位的人员进行排查、上级检查等，整体上形式优于实效。当前在识别利益冲突的过程中所取得的效果并不是十分明显。建议使用多种途径对利益冲突进行更加清楚的辨别，为后期的防范和评估打下坚实的基础。

(二)利益冲突和风险评估问题

评估利益冲突的效果会直接影响到最后的处置结果。尽管我国近几年来制定了相关的政策措施，而且还将其作为评判危害程度的标准，并且也制定相应的方案对策，但是在实际的操作过程中，还有诸多不可忽视的问题。

1.重视程度不够。一些单位和部门在具体开展工作过程中对于利益冲突并未制定十分严格的约束机制和细则。虽然不少部门都在积极强调利益冲突的不良作用，而且也构建评价机制，但实际执行过程中大都是被动的接受，评估流于形式[14]。另外，在前期辨别利益冲突难度较大，一般都是在发生了之后才会察觉。导致相关部门所关注的是利益冲突行为对最终腐败产生的影响，忽视了对利益冲突后果的评估防范。

2.缺乏完善的评估依据。在认定公职人员腐败行为时所依赖的很多都是法律制度，但我国并未制定出一部明确的利益冲突法律，也缺乏评估利益冲突危害，及处置发生利益冲突公职人员的法律条文[15]。加之很多的防范法律制度都只是局限于文字上的描述，抽象性显著，缺少对具体行为的规范。比如公职人员离职之后限定其不得从事和原工作相关的行业，但是却并未对相关行业的范围给予清楚的界定。另外，财产申报制度所描述的只是一些不动产、工资、债权债务等，忽略了一些海外转移资产和隐形财产。对于纪检机构而言，他们也无法从这些法律文件当中找到公职人员所对应的冲突类型，也无法具体划分危险的程度，加大了利益冲突评估的困难。

3.评估指标量化难度较大。一般情况下，需要细分影响评估对象的相关因素，按照因素的影响程度进行划分，这样就可以科学的评估该对象，使评估的可操作性得到增强。但是政治领域当中许多问题都是主观的，需要依托自身的价值观念、思想和个人意识等完成判断，缺乏相关的标准。大都是依据公职人员自身的想法来进行判定的。公职人员自身的主观意识在评判的过程中不可被忽视，其自身的价值观、人生观、职业素养等都会对他们自身的行为产生影响，而这些因素的量化难度也很大，所以需要在一定程度上有效评估利益冲突的相关因素。

4.缺少规范完善的评估程序。完善的评估程序是评估工作开展的重要构成部分，但是在评估利益冲突的过程中，很多地方的政府部门所出台的只是形式上的文件，开展象征性工作，实际上缺乏评估细节，具体工作人员缺乏执行力。

(三)对利益冲突和风险防范问题

虽然我国在近几年制定了专门防范利益冲突的法律文件和措施，在制度上也形成了一些相对完整的体系，如对离职后公职人员从事职业的限制，利益回避以及财产的申报制度和公开制度等，初步形成了伦理道德规范和制度体系，但是这并不能彻底防止腐败的发生。整体上我国的腐败环境还亟需改变，必须要有效分析和解决当前在利益冲突防范过程中存在的问题，使腐败发生的根源得到改善，实现和谐共生的目标。

四、基于风险管理解决公职人员利益冲突和风险防控问题的主要措施

(一)完善利益冲突和风险的识别机制

在风险管理的范围之内，廉政风险的防控管理是避免公职人员发生利益冲突的主要原因和最佳路径。近几年来，我国在防腐工作开展中也积极借鉴和应用风险管理原理，构建起新的方式和机制。在整个过程中，首先需要做到对利益冲突和风险的识别，这是之后开展相应的评估与防范的基础，从而使风险发生的频率大幅度降低。其次，必须要避免影响很大的危险事件发生。现如今在利益冲突和风险的识别当中存在的问题也需要得到一一解决：

1.针对责任主体范围比较狭窄的问题，我国组织建设监察委员会，并且制定了《监察法》。监察委员会的职责比较宽泛，不仅需要对职务犯罪和违法行为等进行惩处，还需要具备其它的职能。监察委员会的第一位职责和基本职责就是监督，首先其具备日常监督职责，根据宪法、监察法以及其他法律的相关规定，来代表党和国家监督公职人员在工作中行使公共权力的情况，促进国家公职人员做到秉公用权，依法履行自己的职责。纪委执纪问责和监委调查处置的基础是监督，目的是为了更好的发现和解决问题，防微杜渐，避免党员干部与公职人员出现危及公共权力的行为。这一新职能部门的设置也将会完善原有的监督体系。

2.虽然我国在公私权力界线上仍然存在一定的模糊，但是近几年来国家也加大了法律规范和约束力度，旨在更好的规范公共权力的应用，避免公职人员为了自己的私利侵害到公共权力。在今后仍然需要进一步的完善相关法律，让公职人员的行为真正做到有法可依。

3.针对识别路径单一的问题。应当不仅局限于政策文件，还需要对公职人员的行为进行全面有效的监督，不能让风险识别只停留在形式上，还需要让其切实体现在公职人员的生活当中，真正约束公职人员的行为。

(二)完善利益冲突和风险的评估机制

风险评估就是需要及时识别和系统分析运行过程中实现内部控制目标以及相关的风险，合理确定应对风险的主要策略。就公职人员而言，风险评估可以有效地防范和遏制履行职责以及自身管理过程中必须要面对的风险，或者将风险控制在可以接受的范围之内。

评估机制的完善，需要从法律层面入手。应当在公职人员利益冲突问题上进行立法，因为这已经成为当前很多人普遍关注的问题。必须要从根本上对利益冲突进行有效地防范，对公职人员利益冲突的本质、内涵和利害关系等进行清晰地界定，将其上升到法律层面，使利益冲突防范的法律权威和地位得到明确，更好地预防腐败。

另外，评估过程是衔接风险界定和风险防范的桥梁，只有做好了这一中间环节才可以为之后的风险防范打好重要基础。风险评估机制的完善也是学者结合我国防止利益冲突制度发展历程所发出的呼吁。针对当前在风险评估过程中遇到的问题，应当做到：

1.最大限度将评价指标量化，使主观随意性有所减少。风险评估在过去之所以难度较大主要是因为其量化难度大，不少指标都是由评价者主观评价的，会受到诸多因素的干扰。在今后需要细化评价机制，尽可能将细小的评价指标也进行量化，减少主观因素对评价结果所造成的不良影响。

2.完善评估制度。需要针对传统评估过程中出现的缺乏完善评估流程的问题，对评估流程进行进一步的细化，让其变得更加完善和科学。也可以在具体评估的过程中形成更好的约束。

(三) 完善利益冲突和风险的防范机制

1.整体思路。首先需要明确目标，这也是开展各种防控工作的前提。我国现在的利益冲突风险防范制度体系已初步建立，需要结合实践过程中的具体特点，构建起专门的冲突预警体系，配合相应的惩罚性措施。其次，在构建过程中需要遵循相关的原则，比如要明确各自的职权，推动不同部门之间的合作，成立专门的部门来对整个体系的运行负责，同时在部门内部需要明确不同人员的分工，提高工作的有效性。遵循因地制宜的原则，利益冲突的防范不仅需要制定统一的要求，而且还需要结合不同岗位、地方、职责等制定具体的防控措施。遵循全面排查的原则，需要全方位的对公职人员可能会发生的利益冲突进行排查，对那些高发的岗位和环节进行着重关注。

2.具体防范内容。首先，做好准备工作。构建利益冲突专门管理机构。我国现在是由纪检监察部门完成这一工作，但是在实际工作中还存在不少问题，利益冲突现象仍较为显著，要求我们必须要设置专门的管理部门，由专门的管理机构来制定防控预警方案，对公职人员进行宣传教育，主要内容就是利益冲突的防范和危害等。其次，做好预防工作。先对利益冲突进行全面的排查，明确可能发生的利益冲突，将岗位作为基准点，对那些可以直接接触到财权、人事的部门进行格外关注。再调阅已经发生腐败的案例进行归纳总结。对利益冲突的危害进行评估，制定防范措施。最后，监控和处置阶段。我国传统处理利益冲突过程中就忽视了这个环节，缺乏对党政部门日常工作及其过程的监督，应当关注腐败高发的环节和领域，将腐败扼杀在摇篮当中。要对权力的行使进行严格的监控，制定完善的流程图，使权力做到透明化、公开化。同时还需完善相关的保障机制。处置阶段需要结合发生利益冲突公职人员的具体情况给予专门的惩罚处理。

(四)其他改善措施

1.需要对公职人员开展专门的廉洁文化教育。思想是对行动的指导，建构廉洁文化必须要开展廉洁教育，使公职人员的行政道德素质得到提高。比如需要让其树立正确的权力观念，明晰公私界限，对自己的角色进行合理清晰定位，树立全心全意为人民服务的理念，要牢记公众赋予的权力，警惕不良思想的侵袭，先公后私。对其进行利益冲突理论的相关教育，让其对自身的行为可以分辨，同时还需要针对每个人的情况开展个性化的指导，让其树立起法治理念，了解违法行为所产生的严重后果。

2.加强人事制度的改革。先对公职人员的选拔制度进行规范，要确保公职人员队伍当中拥有更多高质量、高素质的人才。对于行政单位而言，必须要确保笔试和面试环节的公平，对选拔的全过程进行如实记录。再开展交流轮岗制度，在一定程度上减少利益冲突的发生，在开展的过程中对相关的规则和程序进行完善，使公职人员轮岗的范围进一步扩大。最后，对公职人员现有的激励机制进行创新，尤其是对于基层公职人员，工作环境差，工资低微，但却手握实权，更导致他们借助于公共权力做出违法行为，所以需要对其工作环境和工资待遇进行改善。