论地方政党协商科学发展必须把握的几个原则

王晓真

(华南理工大学 马克思主义学院，广东 广州 510641)

政党协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是社会主义协商民主体系的重要组成部分。作为社会主义协商民主形式之首，政党协商对其他类型的协商民主形式起着重要的示范作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视政党协商工作，不断推进政党协商走向制度化、程序化、规范化。地方政党协商作为中央政党协商的延伸，虽然在协商民主建设方面取得了不少成绩，但也存在不少制约因素，总体进展仍不尽如人意。地方政党协商，从广义上来说是指中央层级政党协商制度在地方的贯彻落实、发展完善；从狭义上来讲是指在坚持中共地方党委的领导下，各地方(省市级)中共党委和民主党派立足地方实际，围绕地方经济、社会、民生等方面的重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。与中央层级政党协商相比，地方政党协商在保持政党协商本身所具有的政党性、规范性、协作性等特征之外，中央层面政党协商更侧重于决策，地方层面政党协商则更偏重执行而少决策，而且地方层面政党协商相对于中央层面政党协商而言，有关基层的协商事务比重更大，面对人民群众更加直接，事务更加细微复杂。基于此，为推进地方政党协商的科学发展，必须以科学的原则指导为前提，尤其是着重把握以下几个原则。

一、党的领导：地方政党协商科学发展的根本原则

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色的政党制度，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，双方开展合作的首要前提和根本保证就是坚持中国共产党的领导。回溯历史，在新民主主义革命时期，面对以国民党反动派为首的大资产阶级走卖国、独裁的亲美道路的失败和以部分民主党派、无党派人士主张的“第三条道路”的幻灭，中国共产党领导的新民主主义革命路线在实践中不断得到了各方的支持。1948年5月，各民主党派积极响应中国共产党发布的“五一口号”号召，共同参与民主和平建国，共商国是，建立新政协，为各民主党派坚持中国共产党的领导奠定了基础。此后，中国共产党在领导中国从新民主主义建设到社会主义革命、建设再到现阶段的“ 五位一体”和“ 四个全面”建设过程中，我国在政治、经济、文化、社会以及生态等各方面都取得了巨大成就，这些巨大成就的取得，离不开各民主党派的支持与帮助。

(一)地方政党协商坚持党的领导，是应对新时代地方社会治理问题更加复杂多样、推进地方政党协商有序高效运行的必然选择

当前，我国正处于社会转型的关键时期，面对“改革开放进程中利益格局发生深刻调整，社会新旧矛盾相互交织，市场经济条件下思想观念更加多元多样”[1]等种种新情况，地方社会治理的问题更加复杂多样，这就必然决定了新时代开展地方政党协商，必须有稳固的领导核心。由于地方政党协商是一个浩瀚而庞大的系统工程，涉及人员之多，范围之广，面临的问题复杂而又深刻，只有依靠中国共产党这个领导核心，不断加强顶层设计，各中共地方党委统一部署、统一规划，各部门、各民主党派密切配合，才能推进地方政党协商有序高效运行。

地方政党协商要坚持中国共产党的领导，一是，必须要贯彻落实中共中央的政党协商政策。自党的十八大以来，中共中央高度重视社会主义协商民主建设，不断加强顶层设计，尤其是2015年，相继出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强政党协商的实施意见》两份文件，不但将政党协商列为社会主义协商民主形式之首，而且还专门界定了政党协商的内涵、程序、形式和保障机制等，为开展地方政党协商奠定了良好基础；二是，各地方民主党派要坚持接受其所属地方中共党委的领导，尤其是在政治原则、政治方向、重大方针政策方面领导。各地方民主党派参与地方政党协商，都必须紧紧围绕中共地方党委政府的中心工作，明确共同的价值目标，切实履行参政议政、民主监督职责；三是，各民主党派接受中国共产党的领导，要求中共地方党委要有足够“号召力、影响力和恰当的工作方法”[2]，充分发挥好党总揽全局、协调各方的作用，把握正确的政治方向，将政党协商纳入中共地方党委的重要议事日程，营造宽松民主的协商氛围，相互沟通交流，充分听取民主党派的意见建议，赢得各民主党派的政治认同和自觉跟随。

(二)地方政党协商坚持党的领导保证了中国特色社会主义的正确方向

目前，我国政治领域的意识形态斗争异常复杂，西方势力企图分化、西化我国的策略、手段也呈现出多样化、隐蔽化趋势。开展地方政党协商，坚持中国共产党的领导，必须要对我国的社会主义协商民主有清醒完整的认识，保证中国特色社会主义的正确方向。国内仍有一些不明所以的人，认为只要有选举，就是民主，没有选举，就不存在所谓的民主，极力鼓吹西方国家所宣扬推崇的选举民主形式，盲目对我国民主制度加以批判，无视西方选举民主受资本和利益集团操纵的虚伪性，没有认清其本质目的是为了维护资产阶级自身的统治地位，追求资产阶级垄断财团自身利益，各党派之间的关系更多是一种对立与制衡的关系。由是反观我国的民主，可知中国特色社会主义的民主制度是一种选举民主与协商民主相结合的民主形式，即在实行民主选举的同时，通过多种渠道和形式实施社会主义协商民主，实现人民内部各方面在决策前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。执政党与参政党之间的关系也不同于西方政党之间的竞争关系，而是长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的亲密合作关系。执政党和参政党都基于实现人民生活幸福、国家繁荣富强的共同政治目标而开展政党协商。

社会主义协商民主是中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，政党协商作为中国特色社会主义协商民主政治建设的重要内容，必然也具备社会主义民主的独特优势。地方政党协商作为政党协商体系的重要组成部分，要保证中国特色社会主义的正确方向，必须坚持在中国共产党的领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚定不移走中国特色社会主义民主政治发展道路。这就要求地方中共党委和地方民主党派学好、弄懂、掌握马克思主义这一理论武器，运用马克思主义的方法论提出问题、思考问题并解决问题，宣传好马克思主义，不断巩固马克思主义在我国意识形态领域的指导地位。

开展地方政党协商，坚持党的领导，保证中国特色社会主义的方向性，必须加强地方政党协商话语体系建设，引领社会主义协商民主政治发展。一方面是加强中共地方党委与地方民主党派内涵式话语建设，中共地方党委与地方民主党派进行政党协商，既要在各自党派内部进行民主沟通，也要不同党派之间在平等的基础上进行充分交流，认真听取党派内部和不同民主党派的提出的意见建议。另一方面则要推进地方政党协商话语外延式发展，社会主义民主政治是为人民服务的，政党协商作为社会主义民主政治的重要内容，在坚持中国特色社会主义方向性原则之下，要把为人民服务作为重要宗旨，推动地方政党协商话语外延式发展，密切地方政党协商与人民大众之间的联系，放低姿态，用人民大众的语言与人民展开沟通，积极发动他们参与到地方政党协商之中。

二、依法协商：地方政党协商科学发展的重要原则

“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命”[3]，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视依法治国建设，提出了一系列全面推进依法治国的新理念新思想新战略，将国家的政治、经济、文化、社会、生态等各方面都纳入了法治化建设的轨道，为加快建设社会主义法治国家提供了根本遵循。“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”[4]，坚持依法治国，是推进地方政党协商制度化、程序化和规范化发展的重要保障。地方政党协商的开展，协商主体各方必须要在法律规定的框架内进行，任何党派和组织都不能有超越法律规定的权限和特权。

坚持依法协商，必须要实现有法可依。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上曾指出：“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有法可依、有规可守……”。建立健全地方政党协商的法律法规，一方面要明确政党协商在宪法和法律中的地位，“通过宪法和法律对中国政党协商民主的权威性地位进行强化”[5]，宏观方面，应将政党协商的相关内容写入国家宪法和相关法律法规，形成明确的法律条文，充分保证政党协商的权威性和合法性；微观方面，要制定出详细的政党协商实施细则。现有2015年中共中央出台的《关于加强政党协商的实施意见》细则中，虽然对政党协商的含义、参与主体、协商内容、形式和程序等都进行了具体规定，但表述仍有待进一步明确细化，比如政党协商的内容中对协商人大、中央的有关重要文件、重要法律的制定、关系改革发展稳定的重要问题、统一战线和多党合作的重大问题，这其中对什么是“重要文件”“重大问题”没有进行明确界定，如何理解把握重大、重要的尺度，就落在了地方政党协商执行者的身上。同时这也就造成了地方开展政党协商的不确定性，可能出现想协商就协商，不想协商也没有刚性法律规定制约的情况。

另一方面推进地方政党协商朝着制度化、程序化、规范化方向发展，要尊重并重视地方政党协商法制化探索的首创精神，在坚持国家法制原则之下，“重视地方政党协商的法制实践与探索”[6]，结合各地方实际，制定程序合理、环节完整的地方政党协商法律法规，重点处理好地方政党协商主体之间的法律关系，地方政党协商规则制定和中央相关政策之间的关系，推进地方政党协商法制化的长远发展与已建立的制度之间的关系，整体推进政党协商法制化发展与局部地区政党协商法制化发展不平衡之间的关系，充分认识政党协商法制化建设面临的种种问题，推进地方政党协商法制化建设。

三、公开透明：地方政党协商科学发展的关键原则

公开透明是现代社会公权力运行的关键性原则，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的应然选择。推进地方政党协商公开透明运行，不仅可以完善地方政党协商内容和运行机制，提高地方政党协商的真实性和有效性，而且利于加强各方对地方政党协商的有效监督，强化对地方政党协商权力运行的有效制约，保证权力的正当行使。在一定程度上，推进地方政党协商公开透明运行，这也是提升基层社会治理，完善社会主义民主的重要举措。

然而，当前地方政党协商运行的公开程度仍有待大幅提升。一方面是民主党派知情渠道仍较为有限。基于协商于决策之前和决策过程中的原则，地方民主党派参与协商，必须事先知晓会议相关情况。但在地方政党协商实际运行中，有关会议协商资料常常不能及时送达各民主党派，民主党派成员常常是从网络或新闻报道的信息中获得浅显了解，而未能及时深入全面知悉协商的内容，信息沟通公开性对称性方面的不平衡不充分仍较为突出，信息资源共享性不足，造成了民主党派成员不能充分发挥协商职能；另一方面，协商过程公开性不足，地方政党协商鲜为人知。地方政党协商过程的情况如何，只有协商主体之间了解，对于基层民众而言，由于自身条件的限制，参与地方政党协商的程度十分有限甚至是无法形成参与，通过这一途径反映和协商解决涉及本群体切身利益重大问题的有效性、畅通性和便利性仍较为有限。这将影响协商民主体系整体效能的发挥，容易增加引发争端，激化社会矛盾的可能性，应着力增强政党协商的实效性，避免地方政党协商游离于基层大众和精英代表之间。

增强地方政党协商的实效性，提升地方政党协商运行的公开性，一是要将协商会前的资料信息、协商内容、协商过程、协商结果和协商反馈“五公开”纳入地方政党协商的相关制度程序。将协商会前的资料信息提前准时送达各民主党派，并将协商的内容、程序、结果和协商反馈环节向未参会的党派人士进行传达，向基层大众进行公开，保证权力在阳光下运行，维护民众的知情权；二是加大地方政党协商的公开宣传力度。一方面可以借助于报刊、课堂、地方政党协商的文化展、宣传月等传统媒介或活动进行宣传，另一方面可以通过建立信息资源共享平台、网站和新媒体技术对地方政党协商进行全程推广；三是吸引基层大众参与，积极回应社会关切。充分发挥民主党派精英分子的优势，利用开展调研的机会，与基层大众展开互动交流，让基层大众参与到地方政党协商的过程中来，强化政策解读，为民众解答疑惑，并积极回应民众关心的问题。

四、民主包容：地方政党协商科学发展的价值原则

在地方政党协商现有的政治格局中，中国共产党和各民主党派构成了地方政党协商的多元化主体，形成了“一对多”的政治局面，协商主体多元化，意见不统一，就容易产生纷争，努力构建“多元不多体，多元不异体”[7]的“多元一体”的政治格局就成了地方政党协商所追求的价值目标。“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化”[8]，与中国传统政治文化中蕴含的“和合”思想有着密切的关联性。政党协商作为社会主义协商民主的重要范式，在地方实践过程中，也必然要秉持包容多样、求同存异的价值原则，在共同的政治基础和政治目标之下，展开通力合作。

坚持平等参与是实现地方政党协商民主包容价值原则的基础。中国共产党和各民主党派虽然政治上是领导与被领导、执政与参政的关系，但同时也是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”共同致力于中国特色社会主义事业的亲密友党关系，这种关系的形成不是一蹴而就的，而是在长期的实践发展中形成的。民主党派在宪法和法律规定的范围内享有参与政治和组织独立的权利，法律地位上与中共是平等的，在地方政党协商具体过程中，“只有坚持平等协商的原则，才能充分发挥参政党在政党协商中的主体性与主动性”[9]。但在地方政党协商实际运行过程中，协商主体之间不平等的情况仍在一定范围和程度上存在。

一方面是协商主体之间主观上的不平等，既有一些中共领导干部的“高傲自大”，也有一些民主党派成员的“妄自菲薄”。从中共的角度来说，一些地方领导干部在与民主党派开展协商过程中，常把自己置于协商主体的核心地位，认为民主党派只是协商主体的“附带品”，民主党派要做的就是服从和支持中共的决定，没有摆正相互的平等协商关系。有的中共地方党委名义上召开的是“协商会”，实则是制定完政策的“通报会”，开会只是走走形式，顾及到民主党派的“面子”而已，不认真听取民主党派成员的意见。一些中共的地方领导以“大局为重、从大局出发”为幌子，阻止民主党派成员提出意见建议，甚至在协商的会议进行过程中，“强行打断持反对或批评意见者的谈话”[10]，这实质上是一种庸政懒政、失职失责行为，会挫伤民主党派参与政党协商的积极性，影响社会主义协商民主制度正常运行；从民主党派的角度来说，一些在政府部门任职的民主党派成员在开展政党协商，与自己的领导进行平等对话，担心说错话，领导不满意，影响自己的仕途，多一事还不如少一事，所以只提一些不触及实质问题的意见；另一方面，协商主体之间实际地位不平等。由于民主党派成员的知识结构、工作资历、调研考察能力等分布不均衡，也就相应造成了民主党派信息资源掌握不足，无法全面有效了解参政议题，使议政能力弱化。除此之外，部分地区中共地方党委领导“跨党干政”的现象常有发生，“特别是在民主党派人事变动的过程中，内部提拔起来的干部较少，甚至安排了一些基层中共党委指定的领导干部‘空降’到民主党派任要职”[11]。地方政党协商主体地位的不平等，致使通力合作、包容多样的协商民主价值目标难以充分实现。

所以，面对价值取向日益多元化的今天，为保障民主党派平等参与地方政党协商，遵循“民主包容”的价值原则，协商主体要树立平等协商意识，各地方中共党委要平等正视民主党派的存在，积极支持鼓励民主党派参政议政，并提供资金、制度上的便利，民主党派在协商过程中，也要摒弃上述的错误观念，积极开展调研，共同协商决策。其次，中共地方党委在政党协商过程中，一定要注重政治倾听，提高沟通协商技巧。政治倾听是有效开展地方政党协商的重要因素之一，在协商过程中，每个党派都有表达自己意见的权利和自由，中共希望出台的政策可以被民主党派所接受，同样的，民主党派也希望提出的意见能够被中共认真倾听。地方中共党委认真听取民主党派提出的意见建议，有益于激发民主党派参与政治的热情，“如果在政治沟通只注重单向的表达，就势必会造成忽视甚至阻碍倾听有效作用的发挥，进而损害政党的政治参与，侵蚀和损害政党间的政治信任”[12]。

五、整体推进与重点突破：地方政党协商科学发展的差异化原则

自改革开放尤其是党的十八大以来，中央层面的政党协商取得了长足发展和进步，但由于各种因素的相互作用，地方政党协商的发展呈现出多样化的发展趋势。新时代地方政党协商的差异化发展现状，主要表现在两方面：一方面是地区与地区之间整体发展的不平衡，由于不同地区之间经济社会发展水平存在较大差异，经济社会发展水平高的地区，一般来说社会民主化发展程度也比较高，政党协商的发展自然就好，而在一些经济社会发展水平低的地区，由于自身经济发展落后，更加注重经济的发展，以经济建设为中心，而忽视政治建设，忽视地方政党协商的发展。再加上相关历史因素的影响，相同级别的不同地方行政机构中，有的地方民主党派组织建设非常健全，而有的地方甚至没有一个民主党派组织，即便有民主党派组织，建设的也较散乱。

另一方面是民主党派自身建设发展的不平衡，一是思想建设的差异化，民主党派成员入党动机多样化，功利化思想突出，有的成员加入民主党派仅是为了自己仕途便利，获得职务的快速升迁，有的则仅是为自己寻求一个政治组织，党员发展的思想入口关把关不严；二是组织建设的差异化，各民主党派之间干部队伍的年轻化与老年化对比，参政议政代表人物数量对比和组织机关建设程度对比等差异化十分明显，尤其是有的民主党派组织找不出有足够能力进行参政议政的人选；三是制度建设的差异化，各民主党派之间参政议政制度化建设程度不一，有的地方民主党派出台了多项政策鼓励成员参政议政，而有的民主党派甚至连最基本的参政议政保障都不健全；四是不同地区中共给予民主党派的照顾程度不一，各地区民主党派办公环境的建设条件、民主党派领导的职级待遇、活动经费等都存在较大差异。

所以，为推动地方政党协商的科学发展，既要从宏观上充分考虑到整体地方政党协商的建设，把握地区之间政党协商发展的不平衡，重点推进政党协商发展弱势的地区，微观上也要尊重各地方政党协商自身建设的实际发展现状，明确地方政党协商发展的差异化原则，坚持整体推进与重点突破相结合，不可急功近利，急于求成。

六、突出实效：地方政党协商科学发展的目的性原则

任何形式的协商都是为了解决问题，否则协商只会流于形式，浪费人力、物力和财力。现阶段开展地方政党协商，虽然部分地区民主党派成员参政议政热情很高，提出的意见也很多，但是采纳率却非常低。以农工党苏州市委2012-2016年提出的29件提案为例，除6件未办理外，其余23件提案都已得到答复，而在这23件提案中，仅有6件取得了实质性进展，其余的都未落实。除去民主党派提出的议案本身不切实际无法落实之外，造成地方政党协商没有实效更多的原因在于中共地方党委不认真看待协商，忽视政党协商。

新时代地方政党协商的发展必须把突出实效作为协商的目的所在。为了突出地方政党协商的实效，首先必须加强地方政党协商主体的协商能力，协商能力即协商主体之间围绕重大公共政策和公共利益，与有关各方相互交换意见、沟通思想、求同存异的素质和水平。一般来说，中共的协商能力对地方政党协商的未来发展走向会起着决定性作用，民主党派的协商能力在一定程度上会影响着地方政党协商的质量水平。而现阶段，协商能力建设的重点主要集中在民主党派一方，增强民主党派协商能力，是提高地方政党协商结果实效性的基础和前提；是发挥民主党派智库作用，进行参政议政的权利与义务；更是新时代建设高素质的中国特色社会主义参政党的目标要求。

提高地方民主党派协商能力，要从民主党派的政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力五方面着手。提高民主党派的政治把握能力，要以思想改变为先导，通过加强对民主党派成员的思想教育和统战理论知识的系统培训，提高民主党派对政党协商的认识，坚定中国共产党的领导，夯实共同的思想基础，并树立政党意识、大局意识和责任意识，摒弃之前“不敢协商、怕协商”的错误思想偏见；提高民主党派的参政议政能力，民主党派就要先练好基本功，敢讲真话、选准主题、善于联合开展调研、进行论证分析与形成报告；提高民主党派的组织领导能力，重中之重是加强民主党派的领导班子建设，培养民主党派参政议政的代表人物，基础是加强民主党派后备干部队伍的建设和选拔，并适时改组民主党派自身基层部门的设置和人员配备；提高民主党派的合作共事能力，既要协调好党派内部成员之间的关系，实行民主集中制，又要处理好其自身和党派中央、地方中共党委、统战部门、政协甚至基层人民大众之间的关系；提高解决自身问题的能力，督促民主党派要善于提出问题、发现问题，学会用马克思主义的方法论解决问题。

增强地方政党协商实效，要完善地方政党协商的程序设置。“现代政治是程序政治，程序是政治主体开展政治活动必须遵循的规范，民主政治没有程序的保障必然流于虚设”[13]。加强程序化建设，是保障地方政党协商常态长效的基础，是推动地方政党协商规范、有序发展的必要前提，更是科学使用民主权力的重要保障。进入新世纪以来，中共中央先后出台了多项文件规范政党协商程序化建设，分别明确了会议协商、约谈协商、书面协商的协商程序，并对地方政党协商程序提出了明确要求，而在地方上，以广州市于2009年在全国率先出台了《中共广州市委政治协商规程(试行)》，对政党协商的程序做了明确规范为始，此后各地也针对地方政党协商实际，出台了较为详细的程序规定。但从地方政党协商的实际运行来看，各地虽出台了规范政党协商的相关程序，但是相关环节在一些地方并没有认真落实，甚至缺失，缺乏对各个环节有效的制约和监督。加强地方政党协商程序化建设，必须以制定协商规划、做好协商活动的准备、推进协商的实施、汇总协商成果和落实协商反馈五个环节为基准，推动地方政党协商规范化发展，增强地方政党协商实效。

综上所述，地方政党协商的科学发展，必须重点把握党的领导这一根本原则、坚持依法协商的重要原则、坚持公开透明的关键原则、注重民主包容的价值原则、把握整体推进与重点突破的差异化原则、突出地方政党协商实效的目的性原则，明确并认识到每个原则的独特地位和特殊作用，统一融合运用到地方政党协商实践中，共同推动地方政党协商向制度化、程序化、规范化的方向发展，推进国家治理体系和治理能力的现代化。