美国参与国际组织的“初一”和“十五”

刘 姝 彤

(中国传媒大学 政治与法律学院，北京 100024)

特朗普自就任美国总统以来所实施的一系列内政外交政策都颇具争议。特别是面对国际社会中的众多组织和协定，特朗普领导下的美国频繁背弃承诺，撕毁条约，被人们戏谑为“一言不合就退群”、更有人发问“还有多少群供美国可退”。其实，美国退群的行为不是自特朗普上台才开始，而是有历史可寻，只是特朗普不同寻常的总统风格和一退再退很是抓人眼球。反映到当下阶段就突出表现为特朗普“美国优先”执政理念下的“退群行动”。对于国际组织，美国在“进”与“退”、“去”与“留”之间，其政策可谓是“初一”“十五”不一样。

一、美国加入国际组织“初一”“十五”不一样的进程回顾

一战结束后，时任美国总统威尔逊提出了“十四点计划”并以此为基础倡导建立国际联盟，表面上宣称“不管是大国还是小国，一起合作来维持和平”，实则是借英法战后不振的时机，想取而代之在全球推行美国霸权。这是美国在国际多边舞台上的第一次重要尝试，只是《凡尔赛条约》最终受限于国内政治的原因，未得到美国国会的批准。

二战从欧洲打响一直到太平洋战争爆发之前，美国并没有心思宣称“全人类的利益以及国际道义”，而是忙于和交战双方做军火生意，大发战争横财并不断开拓世界市场。等到战争打到“家门口”，参战方精疲力竭，美国才权衡利弊加入国际反法西斯战争。

二战结束后，美国成为世界上唯一的超级大国，按照自身的利益需求倡导成立了诸多国际组织(如联合国、世界银行、国际货币基金组织等)，美国在其中享受着超额权力并占尽了便宜。在近几十年的发展过程中如果哪些国际组织在发展过程中违反了美国的初衷不能使之如愿以偿，美国就认为世界亏待了美国，就会“退群”以“独善其身”。

1982年，美国拒不签署它曾极力推动的《联合国海洋法公约》并以此为武器约束他国行动，目的是维护美国海洋霸权。

1984年，美国里根总统指责联合国教科文组织存在政治左倾和管理不善等诸多问题，退出联合国教科文组织(第一次退出)。

1985年，美国干涉尼加拉瓜国内的民族革命，向其海域布雷并造成多起安全事故。尼加拉瓜一纸诉状将美国告上联合国国际法庭。美国拒绝接受国际法庭的宣判并退出。

1995年，美国多次批评联合国工业发展组织官僚主义、效率低下，一面宣称“机构改革尚未失败”，一面又借口财政预算困难，拖欠巨额会费并退出。

2001年，美国因联合国反对种族主义大会的文件中含有批评其盟友以色列在被占领土实行种族隔离政策的字眼，携以色列一起宣布退出。同年，美国为突破国际条约对军备武器的限制，打造攻防兼备的战略优势，宣布退出1972年签署的限制反弹道导弹部署数量的条约。

2002年，美国为避免美国人成为审判对象，要求在国际刑事审判中享受特权，在遭到国际社会一致反对后，竟威胁不再参与联合国维和事务，并退出《国际刑事法院规约》。

2017年1月23日，特朗普宣誓就职美国总统的首个工作日签署的首个总统令即宣布废除上届奥巴马政府的重大政治遗产——跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)。6月1日特朗普总统宣布退出“极大损害美国经济、损害美国工人、摧毁煤炭工业”的《巴黎协定》。这并不是美国第一次在应对气候变化中“退群”。2001年小布什上台后就废除了1999年民主党总统克林顿签署的《京都议定书》。此外，特朗普还排斥北美自贸协定，称它是美国有史以来签署的“最糟糕的贸易协议”。10月12日，美国以不断增长的会费、对盟国以色列的政治偏见以及需要进行组织变革三大理由退出联合国教科文组织，这是继2003年重新加入该组织后美国又一次宣布退出。12月2日，美国宣布将退出2016年9月联合国大会通过的《难民和移民问题纽约宣言》。

2018年5月8日，美国总统特朗普高调宣布美国单方面退出关于解决伊朗核问题的《联合全面行动计划》。8月，特朗普总统接受彭博新闻社(Bloomberg News)采访时称：“如果进展得不顺利，我就会退出WTO”，同时关于美国政府将否决 WTO 大法官再任命的消息传得沸沸扬扬。10月美国又先后宣布退出万国邮政联盟，退出与俄罗斯于1987年签订的《中导条约》。

简单回顾不难发现，美国已经退出或者将来要提上退出日程的国际组织，都是美国没有否决权、在程序上不享有特权并且难以从操作层面上影响他国意志和改变他国行为的多边机制。美国通过拖欠会费、退出或威胁退出之举，扰乱、架空相关组织的运转[1]，倒逼国际组织朝着有利于美国意愿的方向发展，这就是“美国优先”原则在美国与国际组织关系中的体现。

二、美国对国际组织态度“初一”“十五”不一样的原因分析

无论美国的态度怎样变化，其决策的核心逻辑没有丝毫变更，那就是坚定地维护所宣称的美国利益至上。“美国优先”的理念虽是特朗普竞选美国总统时公然提出的口号，长期以来却一直也是美国处理国际事务包括与国际组织关系时所秉承的核心原则。另外，美国加入或者退出国际组织还受到以下几个因素的影响。

(一)总统个人因素

对于相对需要集权领导的外交决策而言，总统个性、党派信念有时确实能起决定作用。[2]领导人在外交事务方面的影响总是不能小视的。《凡尔赛条约》作为一战后谋划世界格局的纲领性文件，由于缺少列强之一美国的加入，致使国际联盟先天不足，最终不幸夭折。其中时任美国总统威尔逊个人固执僵化的态度也阻塞了国会批准《凡尔赛条约》的最后通道。[3]而现任美国总统特朗普自竞选开始就展现出与民主党所固有的政治精英形象截然相反的气质，在很大程度上缓解了美国民众对民主党长期执政所固化的政治精英气质产生的审美疲劳，而他提出的一系列的民粹主义思想更是激扬了普通群众的情绪，诸如“让美国再次伟大”的口号抑或更加具体的“增加就业”“保护工人”等都满足了美国民众的需求。而且自特朗普上台后，在制定内政外交政策中尽显商人本色。从他反复威胁退出 FTA 协定、首次外出访问便“敲诈”沙特巨额军购协议等情况看，他显然是把外交简单化为生意来做了，而且是一锤子买卖的生意，只要今天得到实惠，管他明天如何。[4]与之前民主党正好相反并走向它的相对面，履行竞选承诺，接二连三地退群符合特朗普总统的个人特征。

(二)政党理念

在对外政策上，共和党通常更加强硬，强调实力外交，保守主义色彩鲜明，更像是国际关系理论中的现实主义流派。其外交建立在坚实的民族国家利益基础之上，而不是理想主义流派想象中的虚幻的国际社会的共同利益。往前追溯，同属共和党的里根总统和小布什政府对环境政治亦持消极态度。里根就任美国总统后下的第一道命令就是放松对石油的控制。小布什政府相当重视能源和基础设施建设。与之相对的是，民主党似乎比共和党更关心气候变化以及环境议题，这也常常成为两党竞争的焦点问题之一。除了弱化以环境政治为代表的非传统安全领域，共和党领袖普遍更加强调回归传统现实主义所看重的军事和经济实力。里根政府时期放松商业管制，大力扩充军备，使美国经济在历经1981—1982年的衰退后重新茁壮成长，并在军事上拖垮了苏联。小布什任期内发动了阿富汗战争和伊拉克战争。现任的特朗普总统在国防方面亦不甘落后，提出增加500亿美元的支出预算安排，计划增加80艘海军舰艇，增加量占美国现有军舰数量的30%。

(三)政党制度

与单一政党执政相比，实行两党以及多党制的政治制度有一个明显的缺陷，那就是难以确保政策的连续性，特别是当前后两届总统来自政见纷争明显的党派时，“易破难立”的尴尬局面就会凸显。二战后的一段时间，美国民主、共和两党在斗争中尚能坚持“党争不过海”的原则，即政党分歧往往集中于国内议题，在对外政策上保持一致。这一态势确实持续了很多年，当然这也与共和党一直到1994年历时40年才重回国会众议院多数有关。当政党矛盾突破限制外溢到外交领域时，每当白宫易主，美国的对外政策就要重新布局。当下，特朗普总统退出《巴黎协定》和当年小布什总统退出《京都议定书》是一样的逻辑。奥巴马政府时期喧嚣的亚太再平衡战略今已无人问津，《跨太平洋伙伴关系协定》更被特朗普一就任就推翻。这些都来自政党政治的选举周期，新总统上台后必将调整前任政府的内外政策以布好自己阵营的利益盘。另外，当执掌国会的多数派不和总统处于同一阵营时，比如奥巴马政府时期就面临这样的局面，面临共和党阵营的牵制，总统往往会采取“纡回”战略，在某些议题上不追求立法，转而通过行使总统令暂时安置。当下一任总统不满于这些政策时，可以轻而易举地推翻。当然特朗普总统当下是推翻了奥巴马政府的诸多政策，但他自己也要面对来自另一党派的掣肘。这种轻易“破”而无法有效“立”的困境，经常使美国内外政策陷入否定与被否定的恶性循环。

(四)单边主义传统

对于“单边主义”，国际社会并没有统一明确的定义，但通常具有以下含义：国际社会中具有举足轻重地位的国家,为了落实对本国有利的外交政策,公然违反国际关系民主化的潮流，不顾他国利益，拒绝采取多边和协商的途径，我行我素的行为。长期以来，美国也一直以当今世界秩序的缔造者自居，并到处干涉充当世界秩序的警察。这样一种认知使得美国将国际组织理所应当地视为拓展自身利益和宣扬价值观的工具。但凡有国际制度违背美国的意愿，美国就要退之。近年来伴随着国际关系民主化的趋势，美国霸权与国际民主制度之间的矛盾就更加突出。

联合国教科文组织为了保护文化多样性并防止其被大国操纵，采取一国一票简单多数的投票机制，这样的机制不同于安理会的否决权，导致大国难以凭一国之力操纵投票结果。195个成员国，美国才只有一票，常常的结果是，美国的意见只代表个人，并不能影响集体，比如在是否接纳巴勒斯坦时，美国拉拢盟国一共才凑到了 14 票，完全无法左右大多数发展中国家的投票结果。47个成员国由联合国大会按区域选举产生，使得广大亚非拉国家共占有34个席位，东欧有6席，西欧及其他国家集团仅7席。这种利于国际关系民主化的选举规则使得亚非拉等发展中国家的席位数远超美欧等发达国家，发展中国家在“人权”问题上的发言权越来越重要。面对这样的局面，美国常常难以控制投票结果，特别是在以色列问题上，美国不再“顺心遂意”，恐怕这才是美国退出联合国人权理事会的真正原因吧。

三、美国频繁退群可能造成的影响

美国总统特朗普的退群行动在全世界引起了广泛的关注和持续的讨论。对美国而言，特朗普政府出于对选票的追求实施的一系列措施，短期内可能获得相当的民意支持，事实证明确是这样，但是对美国国际信誉的影响却不可估量。更为重要的是，鉴于美国对当今世界秩序事实上的领导地位，其退群导致全球治理诸多领域的供给与需求矛盾突出，同时也会产生不好的示范效应，引得其他国家效仿，最终损害的是以国际多边机制为代表的国际合作。

(一)领导力不足，影响多边机制的效力

国际格局中大国的合作所产生的集体领导力和强大的示范效应，是重要国际议程得以通过并顺利推行的压舱石。首先，从直接影响来看，“退群”意味着美国从国际机制的“供给者”变成“坐享其成者”和“搭便车者”，打破了国际社会中既有的公共产品供应模式，进一步恶化了供不应求的公共产品供给现状，进一步扩大了供给与需求之间的差额，并影响其他国家的供给意愿，直接打击国际协定的现实有效性，这是对既定国际秩序的颠覆和破坏。联合国教科文组织在保护世界遗产和维护文化多样性上凝聚着世界共识，美国在二战后帮助建立了联合国教科文组织，然而美国多次以政治目的为由拒绝缴纳会费并退出，是对自身主导的国际秩序和当下国际治理体系的否定。其二是向多边组织提供资金援助的力度大打折扣。以人权理事会为例，人权理事会60%的财政预算都依赖成员国的自愿捐款，其中美国每年提供的2000万经费占全部款项的近一半，美国退出怕是会对其正常运转产生影响。美国也深谙此道，通过退出或威胁退出，扰乱、架空相关组织的正常运转，逼迫国际机构朝着有利于自己的方向改革。

(二)引发不良示范效应，削弱国际合作的信心

特朗普的孤立主义和保守主义这些“逆全球化”思潮以及片面追求自身国家利益而损害全人类共同利益的行为，损害了国际社会多年来苦心培育的契约精神和多边主义前景，对本就不景气的全球化进程造成打击，从多边到单边，这是一种历史倒退。面对美国的“一退再退”，虽然目前还没有出现明显的跟风趋势，但难以预测各国的心意是否摇摆以及未来在利益盘算时没有倒戈之势。以《巴黎协定》为例，虽然中国、欧盟等国际社会中的主要国家都谴责了美国的单边主义行动，公开表示了继续推进《巴黎协定》的决心，但是美国作为碳排放第二的大国，公然退出《巴黎协定》，不履行节能减排的责任，其他国家难免心生疑虑，从而影响参与气候合作的意愿，削弱参与全球气候治理的动力，打击应对全球气候变化的信心。如果美国的孤立主义和单边行为在全世界各个领域蔓延，各国都欲在多边主义中寻求自身利益最大化和在全球治理中搭乘他国便车使自身坐享其成，那么各国就会寻求国内政策的改变，最终使世界重回以邻为壑的危机时代。