专家献计如何有效遏制电信用户不当申诉

中国信息通信研究院|张洋

近几年，电信用户恶意申诉量逐年增长，为正常的申诉工作处理带来了一定负面影响，政府部门是时候“移不正之风，易流遁之俗”了。

近几年，伴随着信息通信行业的迅速发展，用户在使用通信服务过程中产生的问题也越来越多，运营商自身的投诉解决途径已不能完全解决其与用户之间的矛盾。为解决用户在接受电信服务过程中产生的问题，促进企业提高电信服务质量，2000年工业和信息化部（原信息产业部）成立了电信用户申诉受理中心。成立至今，该机构已经成为解决企业和用户之间电信纠纷的重要渠道。

然而，随着申诉途径逐渐被大众熟知，申诉量逐年增长，一些问题也逐渐凸显。尤其是近几年，一些电信用户开始不当利用申诉途径，跨级申诉、高额无度索要赔偿，更有甚者将申诉渠道当作牟利的途径。这些申诉都或多或少对电信用户申诉处理机构的正常工作造成影响。

探究用户不当申诉几大成因

究竟是什么原因造成了电信用户不当利用申诉途径的行为频频发生？笔者认为大致有以下几个原因。

网络舆论推动用户跨流程申诉

通过搜索平台搜索关键词“工信部”“申诉”可以直接看到以下相关标题：《工信部投诉攻略》《电信用户申诉最全攻略》《教老百姓投诉电信方法》《以亲身经历告诉你，向工信部投诉是多么有效》等相关内容，而且是搜索页面前几页显示。点进去会发现这些用户将电信用户申诉途径作为解决与电信企业纠纷的首选渠道，一些用户在遇到问题之后不与电信企业沟通，直接选择向电信用户申诉受理机构申诉；更有甚者将申诉渠道作为其谋取利益的途径。这种现象发生的原因在于企业对电信用户申诉的重视程度不断加深。

电信用户申诉受理中心是工信部委托受理电信用户申诉的机构，其申诉数据、内容等一定程度上也会作为工信部指导电信企业发展、制定相关政策的依据之一，这也导致电信运营商愈发重视用户服务质量。这种趋势导致电信运营商在接到电信用户申诉机构转来的申诉后，其心态会趋向于解决问题，或可能导致运营商在本无过错、相关协议齐全等情况下选择妥协。从而导致一部分用户将电信用户申诉渠道作为首选渠道，甚至是不合理要求的申诉渠道。

申诉“专业户”滋生，扰乱正常申诉工作

除了上述直接跨流程向申诉机构申诉的用户以外，更有甚者利用申诉途径进行恶意申诉。比如，在某些省有专门的电信用户申诉群体，专门研究电信企业业务政策漏洞，并向申诉机构申诉，以牟取不正当利益。目前，申诉“专业户”主要有以下特点。

一是操作流程模板化。从渠道看，“专业户”大多以电子邮件的形式通过官网申诉，其申诉材料较普通申诉用户一般会引用多个条款，并附上身份证复印件。从诉求看，“专业户”不仅描述了电信业务事项，还要求政府查处企业违法行为，尽到监管职责，进而要求企业赔偿其损失。并且，多种诉求相结合的内容已经超出电信用户申诉受理机构职能范围，若申诉机构处理不当，极易陷入被动局面。

“专业户”通过申诉机构申诉的目的是借助申诉机构的调解和调查过程向电信企业施加索赔压力，以此获得赔偿。如果申诉未达到目的，“专业户”还会通过其他途径（如信访、行政复议等）申诉，更有甚者向监察机关如纪检机构进行举报，从而向监管机构施加压力，希望监管机构重新做出有利于他们的行政行为。

二是团队化、群体化趋势日益明显。国家相关政策有所变化或企业推出一项新业务时，这些“专业户”往往能快速反应，针对这一类业务进行群体化申诉，其表现一般是除了申诉姓名和申诉电话有所区别外，其他内容均是出自同一模板，甚至一字不差，这种申诉往往是团体化操作。

多渠道接受“申诉”导致重复处理

近年来，国家在进一步完善相关法律，各相关政府机构也在不断完善信访和信息公开的方式，其目的是为了响应国家法律、政策，方便群众反馈意见。这原本是利民之举，但却被一些别有用心之人利用，出现滥用申请权和恶意诉讼的倾向。

众所周知，在电信用户申诉受理机构所受理的申诉中，调解失败的申诉会占有一定比例，而有一部分用户则会由此认为电信用户申诉受理机构没有尽到职责，甚至认为电信行业政府监管部门不作为，从而通过信访和纪检部门举报等途径举报申诉受理机构或者电信行业政府监管部门不作为。但是，这些调解失败的申诉大多是不合理的申诉，本身没有法律法规依据。然而正是由于有了其他途径可以直接向政府部门反映，并且没有限制各渠道重复反映同一问题，进而导致部分用户会通过所能知道的全部途径反映同一问题，这样会导致“二次申诉”产生。这种行为也占用了各个部门为真正有需求的用户解决问题的时间和精力，极大地浪费了行政资源。

三点建议“移不正之风”

针对以上几种电信用户恶意申诉，笔者认为主要可以从以下几个方面进行改进，以控制恶意申诉的发展。

规范申诉调解制度

电信用户申诉受理机构处理电信用户申诉的核心职能是调解，因此，调解制度的规范化、法律化是完善电信用户申诉处理机制的核心，调解程序的正当性是申诉受理机构受理用户申诉的前提。我国《电信条例》的第四十条规定只是简单的规定用户有权向相关部门提起申诉，相关部门需要及时处理。《电信用户申诉处理办法》只简单规定了申诉受理机构拥有调解纠纷的权利,但是对调解职能的性质等并无具体规定。因此，通过立法规范电信纠纷的调解程序非常重要，可以参照《仲裁法》，从机构、人员、具体调解程序及调解协议效力等方面进行详细规定。此外，针对“专业户”类型的申诉，政府、申诉受理机构和企业可以联合制定“黑名单”，对该类用户的申诉特殊处理，避免浪费人力物力。

引入裁判者不被诉原则

电信用户申诉受理机构的定位初衷是站在第三方角度处理电信用户申诉，如果经过调解能够解决双方争议，当然是用户和申诉机构所期望的结果；如果调解不成功，按照《电信用户申诉处理办法》也是用户申诉后可能发生的结果之一，用户可以向法院等机构寻求解决办法，然而，实际结果是会有一部分用户选择进行行政复议。

根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》，公民对国家相关机构的行政行为不满时可以向法院提起诉讼。由此可见，行政复议和行政诉讼的对象都是国家行政机关，根据国家行政机关的定义，电信用户申诉受理机构本身并非行政机关，即用户不能因为申诉事项对其提起行政复议或行政诉讼。

因此，笔者认为，在电信申诉制度中应引入“裁判者不被诉”原则，明确如果当事人因对调解结果不满意而提起诉讼时，诉讼应仍在当事人之间进行，即电信用户和电信运营商之间。电信用户申诉受理机构只是作为第三方调解机构，并不是争议的当事人，不应该成为行政诉讼的被告。电信用户申诉机构的监管部门只是赋予该机构调解的职能，并未进行任何行政行为，更不该被列为行政诉讼的被告。同理，申诉部门及监管部门也不应该因为电信用户申诉而成为行政复议的对象。

推动《电信法》出台

《电信法》是电信行业法律的基准，是完善电信行业立法的根本。目前，世界上大多数国家都已经制定了电信行业相关立法，大部分已经完成了电信法律体系的构建。我国1980年提案出台《电信法》，至今已历经38年，2005年《电信法》被列入全国人大常委会和国务院立法计划。但是目前我国电信业的最高法律依据还是《电信条例》，并且随着电信行业的发展，《电信条例》在时效性和法律效力上都已不能满足电信行业的现状，我国亟需出台《电信法》规范电信行业监管政策。

综上所述，电信用户申诉渠道本意是为那些真正有问题和需求的用户所提供的申诉平台，不应成为那些有不当需求用户的牟利手段。相关部门应该及时出台相应政策手段，遏制这股不正之风。