黔西南州渔政管理存在的问题与对策

文/谭诗选

一、黔西南州渔政执法能力现状

（一）渔政执法机构的设置与职能

黔西南州渔政执法机构共9个，其中州级1个、县（市）级8个。机构的性质除普安县参公外其余8个均为事业，在编渔政人员均为事业身份，经费来源为财政全额拨款，在编在岗持证渔政执法人员48人。各级渔政机构的职能主要有捕捞和养殖许可监管、水域生态保护、水生野生动物保护与管理、渔港监督、渔船检验、水产品质量安全监管、渔业安全生产监管等。2016年，黔西南州兴义市作为全国综合行政执法改革试点县市之一，新成立了综合执法局，农、林、水整个大农口的行政执法职能都划转到综合执法局农业综合执法队，渔业行政处罚权也相应划转，市渔政站只履行相关许可和监管职责。

（二）渔政执法设施装备现状

近年来，黔西南州渔政执法设施装备进一步得到充实。建设兴义市万峰湖渔港，配备有渔政执法船艇22艘、渔政趸船2艘、50吨级渔政船1艘，渔政执法装备水平有所提升，渔政执法环境有所改善，渔政执法能力有所加强。

二、黔西南州渔政管理存在问题

（一）渔政管理力量薄弱

1.渔政执法管理点多、线长、面宽，人员相对不足，难以实现监管全覆盖

黔西南州三条较大的江河南盘江、北盘江、红水河沿岸长分别为246km、331km、44km，在三大河流的支流中，属一级支流的河流39条，河流长1504.4km；二级支流55条，河流长1097km；三级支流12条，河流长188.1km；黔西南州江河总流长达3400km，人均监管70km；黔西南州水域总面积60万亩，人均监管12500亩，特别是2018年上半年网箱全部拆除后，黔西南州30余万亩湖库水域无任何障碍物，开阔的大水面更适宜捕捞作业，电毒炸鱼等非法捕捞出现反弹的空间和机率相对增大，监管难度也相应加大；黔西南州渔业船舶1406艘，且停泊分散，人均监管29艘。

2.渔政管理经费不足

黔西南州县级渔政执法经费未纳入财政预算，没有专项执法经费，工作上确有需要时只靠临时争取，而水上执法成本高，主要是执法船艇油耗比车辆油耗大很多，必要的经费难以保障。

3.渔政管理信息化和执法装备现代化建设相对滞后

黔西南州属于欠发达地区，渔政管理软硬件投入和创新能力不足，尚未建立统一的渔政管理通讯指挥信息平台，渔政管理信息收集处理难以做到及时、高效，如应急处置、预警信息不能及时统一发布；渔民申请办理船检、捕捞许可不能通过网上申报等。目前，黔西南州除万峰湖渔港安装有视频监控外，其他重点渔业水域均未建设远程视频监控系统，不能进行实时动态远程监控；20余艘渔政执法船艇、7个县市执法人员未配备执法检查动态记录装备，现场执法检查痕迹管理缺失，遇到现场突发事件不能及时进行记录取证。

4.渔政执法队伍整体素质不高

黔西南州渔政管理机构性质是事业性质，渔政管理人员属事业编制，没有纳入或参照公务员法管理，渔政人员多数是兼职人员，既要开展渔政执法，又要承担水产技术推广、渔船检验等工作；执法人员整体执法素质不高，依法行政意识和服务渔民意识不强，执法过程中，部分执法人员对执法程序、技术性取证、适用法律法规等方面不是很熟悉；工作思路不宽、方法简单等，跟不上新形势下执法管理的需要。

（二）水上执法环境和对象特殊，安全隐患大

黔西南州主要江河水库相对偏远，案发水域往往地处偏僻，渔政执法的对象主要是以养殖和捕捞为生的渔民，属社会弱势群体，法律意识相对淡薄。执法时稍有不慎易被个别违法人员以生存为由煽动利诱，引发群体性事件，形成社会不稳定因素。渔政执法人员在执法过程中，受到违法人员谩骂、威胁乃至攻击或劫持等暴力抗法情形时有发生，人身安全难予保障，也有出现违法人员以跳水、自焚等极端行为危害自身安全相要挟的情况；违法人员若强行开船逃离，出于安全考虑，也不能强行阻止或追赶，导致现场取证等工作中断，执法往往陷入被动状态。

（三）水上违法案件处理取证难

与陆上执法相比，水上执法环境特殊，难度相对较大。一些举报案件往往难以得到及时处理，主要是水上交通工具速度较慢，很多自然江段河段，车辆和执法船艇甚至不能直接到达，在接到举报后往往不能及时赶赴现场处置，夜间接到举报，为保证安全，更不能在第一时间赶到现场，加之水上证据容易灭失，事后取证难，特别是电鱼行为多具流动性、机动性、隐蔽性，更加大了取证的难度，导致违法行为得不到应有的处罚。

（四）跨界水域成为违法“游击”区

黔西南州主要江河跨省（广西、云南）界长达300km；跨州（六盘水市、安顺地区、黔南州）界200km；万峰湖、龙滩等30多万亩湖库水域均跨省界、州界。跨界水域在管理上难以做到完全同步，违法人员利用管理上的不同步跨界进行违法捕捞或违法养殖，当一方开展现场执法检查时，违法人员又跨界到另一方水域规避执法检查。因此跨界水域成为渔业违法行为的多发地、易发地、逃逸地，增加了打击违法行为的难度。如网箱拆除同湖（库）不同步，黔西南州的万峰湖、龙滩水库等大水面养殖网箱已全部拆除，但相邻省（区）网箱拆除工作至今尚未结束，其遗留的养殖网箱非法迁移黔西南州水面的情况时有出现，目前，黔西南州有关部门仍投入较多的人力、物力、财力强化日常监管，防止网箱养殖反弹。

（五）相关法律法规与现实不相适应

现有渔业行政处罚程序规定，个人违法处以罚款五十元以内的处罚方式方可适用简易程序。《中华人民共和国渔业法》等相关法律法规规定对渔业违法行为的罚款标准大多高于五十元，因此，在水上执法实践中，即使遇到当时事实清楚，责任明确、当事人对立情绪不大、易于处理的案件时，基本上不适用简易程序进行现场处罚，而适用一般程序，需较长时间才能结案，且办案过程中会面临抵触大、取证难、证据易灭失等一系列不确定性问题，办案效率不高。根据最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》，在内陆水域非法捕捞水产品五百公斤以上或者价值五千元以上可刑事立案追诉，现实的情况是渔业资源严重衰退，一次违法捕捞很难达到规定数量标准，即使违法捕捞性质恶劣，影响面大，社会反映较强烈的非法捕捞案件，因为捕捞渔获物未达到规定数量标准，也很难被刑事立案追诉。

三、黔西南州渔政管理对策措施和建议

（一）综合施策提高渔政管理能力

1.将渔政工作纳入党政目标绩效考核，经费列入财政预算

渔政管理作为水生态文明建设的一项重要工作，在大环境保护背景下，应进一步建立完善年度目标考核制度，将其纳入州、县（市）、乡镇（街道办）党委政府工作考核内容，制定考核标准，层层签订责任状，建立奖惩机制，直接与年终目标绩效奖金挂钩，对渔政管理工作重视程度高，效果好的单位和个人给予表扬；对渔政管理工作重视程度不够、措施不力、效果不突出的单位和个人给予通报批评、确保工作取得实效。积极争取将渔政管理经费纳入财政预算，保障渔政执法经费。

2.将渔政管理与“河长制”任务相结合

“河长制”由各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。“河长制”工作的主要任务包括水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等，与渔政管理工作的主要任务完全交叉契合，各级渔政部门要将渔政管理相关工作任务主动纳入“河长制”“一河（库、湖）一策”工作方案，通过“河长办”统筹协调调度，整合相关部门力量，加强渔政管理。

3.注重渔政管理信息化和执法装备建设

积极争取项目、资金，建设渔政管理视频监控信息系统，对重点水域和渔政（渔港）码头进行适时动态监控，购置配备无人机、防暴器材，配齐取证设备等，提高水域监管的机动性、灵活性、时效性、安全性，扩大水域监管覆盖面，一定程度上解决人员不足、取证难和执法人员安全保障问题。

4.注重渔政执法队伍建设

以基层机构改革为契机，努力争取将渔政执法机构性质确定为行政、人员身份确定为公务员，按公务员招录办法严格录用渔政执法人员。加强渔政执法人员职业道德教育和执法业务培训，提高办案能力，牢固树立依法行政意识、执法为民理念，严格遵守“渔业行政执法六条禁令”，真正做到公正执法、文明执法，内强素质，外树形象。

（二）建立跨区域、跨部门执法协作机制

在南盘江、红水河流域，主动协调滇、桂两省区曲靖市、百色市、河池等地区，共同组织相关县（市）开展省际间跨界水域渔政联合执法；在北盘江流域，主动协调省内安顺市、六盘水市、黔南州，共同组织相关县开展地州之间跨界水域渔政联合执法；主动加强与公安、海事、综合执法、水务、环保等部门的沟通联系，争取支持，联合开展渔政执法检查行动。重点打击跨界非法捕捞、违法违规养殖、电毒炸鱼行为，发现渔业领域有涉黑、涉恶的线索及时向公安机关通报。推动建立完善联合执法、联合办案、异地办案、“行刑”衔接机制。

（三）探索建立村级协管机制，充分发挥村级组织和广大群众的监督管理作用

将河流水域生态环境保护和渔业资源养护作为乡村振兴计划的重要内容，纳入村级治理目标，帮助村级组织订立完善村规民约，建立村民自我约束管理机制和对外监督管理机制。重点水域落实村级协管员，对他们进行相关法律和业务培训，给予一定的工资报酬，通过他们开展法律法规宣传，发现、劝阻、制止、报告渔业违法行为，必要时协助收集违法行为证据，提高对水域的日常监管覆盖率。

（四）加强法律宣传教育服务，增强法律意识

通过集中培训、制作固定宣传牌（栏）、编印发放宣传资料、应用互联网平台、曝光典型案例等多种形式，大力开展《中华人民共和国渔业法》等相关法律法规的宣传，让民众特别是渔民群众真正了解保护水域生态环境，保护渔业资源的重要意义，明白网箱养殖为什么会造成水体污染，哪些渔具渔法是法律法规明令禁止的，知晓违反法律法规规定应该承担哪些法律责任，从而敬畏法规，增强守法意识。

（五）帮助渔民转产上岸

对拆除网箱退渔还湖转产上岸库区的渔民，通过政策、资金、项目等方面的支持，引导发展休闲渔业、生态渔业，推进渔业转型升级、绿色发展，使库区群众退渔还湖稳得住、转产上岸见成效，从根本上削减大水面养殖网箱拆除后对渔民生产生活的影响，防止网箱和非法捕捞反弹，巩固网箱清理整治成果。

（六）修正相关法律法规

随着经济社会的快速发展，社会消费水平显著提高，为适应经济社会发展，建议修改完善相关法律法规。例如相应提高简易程序的处罚额度标准，提高水上执法的办案效率；鉴于渔业资源严重衰退，一次违法捕捞很难取得较大渔获量的现实情况，对“在内陆水域非法捕捞水产品五百公斤以上或者价值五千元以上”的刑事立案追诉标准规定，可以考虑修改规定为在一定时限内对多次违法捕捞水产品的数量进行累加计算，达到规定数量即可刑事立案追诉；对于非禁渔期的电、毒、炸鱼违法行为，可以考虑规定在一定时限内只要达到两次违法即可刑事立案追诉。以渔业违法次数或违法所得数量的累加作为刑事立案追诉标准，对屡犯者心理威慑可形成叠加效应，使其知难而止。