加强民航应急预案管理工作的建议

□ 任小松/文

民航应急预案体系现状

2003年“非典”过后，民航系统积极贯彻落实党中央、国务院关于加强应急工作的总体部署，启动了应急预案编制工作，截至2010年《中国民用航空应急管理规定》（CCAR-397）出台之前，可以说民航的应急工作主要是靠应急预案在进行规范，特别是各单位的“总体预案”或者“综合预案”，对规范民航应急工作、构建民航应急管理体系起到了重要作用。十多年来，在各单位共同努力下，民航的应急预案体系初步形成，应急预案在近年来民航应对突发事件过程中也发挥了一定作用。

但也要看到，建设民航应急预案体系过程中还存在一些问题，突出体现在各单位对应急预案的认识不统一，预案体系不科学、不健全，预案编制环节不规范，预案培训演练落实不到位等方面，导致了预案针对性、实用性、可操作性、衔接性不强等问题。此外，民航应急监察员较为集中地反映，参照现行规章对企业开展应急预案监管存在依据不足问题。这些问题的暴露，有一些客观因素，但深层次的原因是管理不到位造成的。

加强民航应急预案管理工作需要解决的几个问题

（一）对应急预案的认识问题有待转变

我国民航很早就推行了供机组处置空中突发情况的快速检查单，各单位也针对劫机、空难等重大事件制定了相应的应对方案，这类方案特点是操作性强却普遍存在缺乏事前应急准备的内容，也就是我们过去常说的“重处置，轻准备”。2005年民航局成立应急办后，行业内各单位开始按照《国家突发公共事件总体应急预案》格式编制预案，在当时，这类预案确实发挥了规章缺失情况下建立应急管理体系的作用，但也正因此造成了预案篇幅长、不好用等问题，应急预案“没用”的声音也曾一度出现。近年来国家、民航行业对应急预案的理解思路在不断调整，应急预案作为“规范事前、事中、事后应对突发事件行动方案”的属性被主流广泛认可，业内一些单位也积极尝试向此方向优化预案，取得了较好效果。作为民航应急工作从业者，要及时在对应急预案的认识上转变思路，才能有针对性地开展预案管理工作。

（二）科学、健全的应急预案体系亟待建立

针对如何构建民航应急预案体系，现行的民航规章仅对行业管理部门提出了要求，而民航企业预案体系如何构建，行业管理部门、地方政府、企业之间预案如何有机融合等问题还需要进一步研究明确。当前，行业预案体系存在横向、纵向上融合不足，层级界定不清晰，衔接不到位等问题，建立科学、健全的预案体系，要重点理清民航企业、地方政府与行业主管部门预案的关系，进一步明确管理部门内部（民航局、管理局、监管局）预案的关系，按照各自职责分工有针对性开展具体工作，使应急预案管理方面企业的主体责任、地方政府的属地责任、行业主管部门的监管责任得到真正落实。

（三）应急预案编制的环节必须规范

在CCAR-397出台后的几年，是行业预案编制的高峰，各单位先后编制了一系列的应急预案，解决了从无到有的问题，但是由于缺乏长远的规划和规范的编制程序，往往一个单位预案编写任务下达后，应急办一两个人用两个月就编完了，按经验编、层层抄的现象层出不穷，预案千篇一律、流于形式的问题普遍存在，导致行业应急预案整体质量不高。编制应急预案必须要抓住规范编制环节这个“牛鼻子”，参照《突发事件应急预案管理办法》和《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》，“立足实际提前做好规划”、“成立编制组织机构明确分工”、“做好风险、能力评估”、“充分征求相关方意见”等环节必须落实，才能从根本上解决应急预案缺乏针对性、实用性的问题。

（四）严密的应急预案管理程序必须建立

当前实际工作中存在一个怪现象，仍有个别单位认为编制预案就是为了落实局方要求、应付检查，对应急预案采取的态度是“用者不编，编了不用，应急后不评，发现问题不改”，这是对安全工作的严重漠视和对安全底线的严重践踏。但也要反思，在行业对安全高度重视，监管力度空前严格的当下，出现这种现象一定是系统出了问题，要根本上发挥应急预案的核心作用，必须要建立一套严密的应急预案闭环管理程序，在局方的监督、引导下，推动企事业单位严格落实，才能做好应急预案管理工作科学、有效的闭环管理。

有关工作建议

应急预案管理是民航行业应急工作的重要组成部分，各级行政管理部门负有对民航企事业单位应急预案体系建设指导和监管的双重职责；而落实行业应急预案管理工作要求，加强自我管理是民航企事业单位的责任。做好应急预案管理工作，必须局方、企业共同配合，形成合力。

（一）建立程序，规范关键管理环节

目前民航有近30部规章对应急预案管理工作的不同方面提出了要求，行业开展应急预案管理工作主要通过行政命令和行政检查手段实施，系统化、制度化的管理模式没有完全形成。要结合行业特点尽快出台民航应急预案管理办法方面的措施，规范应急预案的“规划、编制、发布、备案、演练、修订、培训、宣传教育”等关键环节，构建一套系统性管理标准，指导各单位参照执行。此外还要结合实际情况，梳理现行规章相关条款，使规章体系中的预案管理内容有机统一。

（二）理清职责边界，强化责任

一方面局方要强化对企业应急预案管理工作指导、监管职责，深入落实民航行政监管模式改革精神依法依规开展应急预案监管，督促企业落实责任；要结合典型案例积极组织开展总结分析，指导各单位修订完善预案工作；要主动加强对企业预案编制、修订、培训、演练等工作的指导。另一方面，民航企业是突发事件应急处置工作的主体，要主动加强自我管理，落实局方提出的建立应急预案体系、制定编制计划、落实机构人员经费、明确职责、向局方备案等方面要求。

（三）加强研究、总结推广经验

一是要加强理论研究，充分利用安全能力建设项目、专题研究、出国培训等途径，加强对发达国家和国内其他行业预案体系建设、管理程序、新方法和新技术的整理分析，为行业提供参考。二是要总结推广行业内具有示范性的做法，推广已完成的民航应急预案体系建设研究成果和东航、厦航等单位预案表单化的创新试验成果，为企业提供指导。三是要积极开展新技术试点，跟踪国内外应急预案研究理论成果，组织预案模块化、预案“任务树”动态管理等技术的理论转化试点。