“救急难”中的社会力量参与机制研究

赵晨晨

摘要：上世纪九十年代以来，随着经济社会的快速发展，以最低生活保障、特困人员救助供养等基本生活救助和医疗、教育、住房、就业等专项救助制度为支撑的社会救助体系经历了从无到有基本建立的过程，尤其是2014年《社会救助暂行办法》的发布和施行，标志着我国社会救助体系进入了法制化阶段和全面建立，重点突出临时救助制度的“救急难”功能。随着“放管服”改革的不断深化以及市场经济中社会力量的不断发展，在“救急难”临时救助中引入社会力量，是提升社会救助综合效益，扎牢社会救助安全网的必然要求。对于保障困难群众基本生活权益，改善民生、促进社会公平正义、全面建成小康社会具有重要意义。

关键词：救急难；社会参与；多元主体

2014年国务院出台了《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47号）；2015年7月，民政部、财政部《关于在全国开展“救急难”综合试点工作的通知》（民发〔2015〕57号）确定北京市、江苏省南京市等11个地级市、天津市河西区等288个县（市、区）为全国“救急难”综合试点单位。后面各试点地区因地制宜，先行先试，积极探索“救急难”的实现路径、工作机制和保障措施，让突遇不测者得周急之助、因病因灾者去生存之虞、创新创业者无后顾之忧，有效化解人民群众的生存危机，防止冲击社会道德和心理底线事件发生。这不仅是社会救助制度的内在要求，是全面深化改革的现实需要，是提升国家治理能力的内在要求，更是“以民为本”执政理念的具体体现，对于保障困难群众基本生活权益，改善民生、全面建成小康社会具有重要意义。

一、“救急难”机制的特点

什么是救急难？事实上建立依托于临时救助制度的“救急难”托底保障机制是为了填补我国社会救助制度体系的空白，提升社会救助综合效益，确保社会救助安全网网底不破的必然要求。“救急难”实质上对于现有的临时救助的一种补充机制，以此增强社会救助的时效性，为社会救助安全网的“补短板”、“扫盲区”。

但“救急难”机制也与普通的临时救助制度有着明显的区别，有着以下几个特点：

1.具有全面性。在救助对象的厘定上，其打破了过往以“低保证”作为制度门槛的困境，任何家庭或个人都可能成为救助的对象，而没有传统的户籍限制。其具体表现在一是所有家庭和个人都在可救助范围内；二是救“急”和“难”的综合标准，只要陷入“急”和“难”就应该成为救助的对象，而不以某种单一的救助类型为标准。

2.具有应急性。“保基本”、“兜底线”是“救急难”的一个重要特征，“救急难”的救助标准制和程序考虑“救急难”本身“急难”的特征，抓住“救急难”所救助事项的突发性、急迫性、临时性以及复杂性的特征，针对不同类型和不同急难程度的救助事项采取不同的救助标准。

二、“救急难”的社会参与机制

“救急难”托底保障机制的构建应当包含三大基本内容，即：管理机制、运行机制和支持机制。但是所有机制的运行又离不开人力、物力资源和信息的支持，因此有效的支持機制成为“救急难”良好运作的关键所在。但是传统的社会救助主要侧重实现社会公平和政府主导，但效率与公平也同时都是国家追求发展的两大目标，而两大目标在短期阶段内往往无法兼得，在一定程度上具有“二元性”的特征，过于强调公平往往导致效率的流失，一些救助机制往往难以获得足够的支持。

目前我国的社会救助事业一直是以政府为主体，同时政府在社会救助中也扮演着不容置疑的第一责任人的角色，但是这并不意味政府包办一切，政府也没有能力包办一切。而现代的社会救助除了强调国家的责任的同时更强调社会本身的责任。“救急难”所包含的对象广，发生的情况更为复杂，政府部门往往碍于法律法规无法及时的提供救助，也可能因为救助技术的问题而无法提供有效的救助。但一些社会组织以其灵活性、专业性可以充分发挥其优势，迅速有效的提供社会救助资源，有效的对政府在社会救助上的不足进行弥补，完善整体的社会救助，织紧、织牢“救急难”这张社会“安全网”。因此加大“救急难”的社会参与力度，推动其多元主体参与的意义则十分重要。

根据《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》（国发[2014]年47号）文件，各地政府要充分发挥群众团体、社会组织尤其是公益慈善组织、社会工作服务机构和企事业单位、志愿者队伍等社会力量资源丰富、方法灵活、形式多样的特点，通过委托、承包、采购等方式向社会力量购买服务，鼓励、支持其参与临时救助。要动员、引导具有影响力的公益慈善组织、大中型企业等设立专项公益基金，在民政部门的统筹协调下有序开展临时救助。同时社会力量参与社会救助的，按照国家有关固定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。而在“救急难”工作开展中，当地政府更要积极鼓励当地大中型企业、慈善组织、社工机构和志愿者组织等积极参与社会救助，并在社会产生一定影响，形成与政府救助相互衔接、相互补充的而良好工作氛围。

目前“救急难”的社会参与形式主要还是依靠志愿者参与、企事业单位和个人捐资捐物。目前社会力量参与“救急难”主要还是在出钱与出力的层面。专业社会组织既能够提供救助资金支持、又承担社会工作介入的，以及政府购买专业社会工作服务机构的服务等参与形式相对较少。

三、温州模式：社会力量参与机制

温州市引导社会力量参与社会救助，打通政府与社会的信息交流和沟通渠道，我市提出有些“爱心驿站”，还充分调动和发挥当地企业家返哺家乡的积极性和村集体经济收益较好的优势，充分利用已有的承接主体，通过委托、承包和采购等方式向社会力量购买临时救助服务，把适合社会力量提供的救助服务转移给社会力量。同时积极发挥社会工作者的专业性，为救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等服务。特别是在“救急难”方面，通过引入社会力量，温州基本形成了政府救助与慈善救助的双轮驱动，提升了临时救助效益。

1.多元力量参与的“爱心驿站”

温州“爱心驿站”项目是温州市政府、温州市民政局引导社会力量参与社会救助，帮助困难群众提升自助能力，提供多种爱心互助项目的公共服务平台。“爱心驿站”采取政府主导、社区协同、社会参与、百姓受益的运营模式，在社区搭建了物资交流、政企互助、困难帮扶、志愿服务等平台，引导社会组织、企业、社工、志愿者等各方力量通过多种方式参与社会救助，为当地困难群众无偿提供物资、医疗、教育、心理疏导、技能提升等服务，有效消除政府救助的盲区，补充了不足。自2015年以来，爱心驿站通过承接政府购买服务，走村入户宣传社会救助政策，建立“1+x”的网格化服务模式，在实践中逐步建立了困难对象主动发现、快速响应和救助效果追踪机制；通过与慈善总会、基金会等公益性社会组织协同合作，实现信息资源、救助资源的共享；通过整合商业优势推出“公益+商业”的社会企业运作模式，实现“爱心驿站”造血自转；通过完善绩效评估和质量评价体系，指导爱心驿站实现机构合法化、运作规范化、队伍专业化、项目精细化、服务需求化的“五化”标准。

2.“救急难”的专业社工介入

将“社工介入”服务引入“救急难”，充分利用社会工作的专业特点，为困难对象提供“社工介入”事前干预服务、事中介入帮扶和事后追踪问效。一是通过政府购买服务的方式由专业社工机构实施，服务对象分别来源于民政等社会救助管理部门、社会救助统一受理窗口的转介，以及基层网格员、96345服务热线、“爱心驿站”、“社会救助政策市民宣传团”等基层救助帮扶平台的信息提供，基本上实现了困难对象的发现、情况的调查核实、需求的分类、介入方案的设计、介入效果的评估等各个环节的无缝衔接；二是政府财政资金在社会救助窗口设置社会救助公益岗位，除提供社工介入服务外，还有效减轻了基层社会救助队伍力量不足的压力；三是由民政招聘专职社工，依托社会救助窗口、社区和村（居），主动发现并提前介入干预，将困难群眾因突发意外带来的伤害和痛苦降到最低。

3.“救急难”资金筹措渠道多元化

温州市在用政府安排的财政资金“撬动”社会捐赠资金，通过单独列支“救急难”工作资金、安排福彩公益金、整合扶贫资金、引导慈善等社会捐赠资金等方式，以三个一部分“政府出资一部分、民间慈善一部分和项目社会筹集一部分”的方式，大力筹集并建立完备的基金体系，以解决困难群众的突发性急难救助，以及其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予的应急性、过渡性的救助。

总得来说，社会力量参与救急难工作，可以在多方筹措资金、拓展救助内容，瞄准救助对象等方面发挥作用：第一，激发和汇聚民间公益慈善力量，形成规模效应，解决临时救助工作的资金、人力等问题。温州的“爱心驿站”以及村级“救急难”项目都为吸引企业、个人资源，开展救助工作搭建了平台，畅通了渠道。当然另外一个制度性解决问题的方式就是健全各类社会保险和商业保险制度。第二，发挥社会组织的优势，利用社区爱心驿站等工作人员对社区情况的深入了解和掌握，主动发现救助需求，针对不同的问题和需求有针对性的制定方案，以满足百姓的多层次需求，适应现阶段社会贫困现象的复杂性。第三，通过爱心驿站，将更多的贫困对象纳入到救助范围，有效“缝补”了因政策的断层导致的救助空白问题。第四，通过政府购买社会工作岗位、购买社工服务，为救助对象提供专业化的临时救助服务，对他们的特殊需求和问题进行快速回应。第五，链接社会资源或者转介服务，在救助者和受助者之间搭建平台，实现资源对接。

四、“温州模式”对于进一步完善“救急难”社会参与的启示

目前“救急难”的开展中基本是全部由政府负责，虽然政府在“救急难”中不容置疑的是扮演着第一责任人的角色。但“救急难”所包含的对象很广，发生的情况也更为复杂，政府部门往往碍于法律法规无法及时的提供救助，也可能因为救助技术的问题而无法提供有效的救助。但社会力量却以其灵活性、专业性可以充分发挥其优势，有效的对政府在社会救助上的不足进行弥补。但是在“救急难”开展中社会力量的参与力度并不够。即使有社会力量的参与，但是其形式依旧很单一，大多社会参与力量都集中在基层群众的志愿者以及社会慈善力量，而且前者多表现为社区/村落里义务联络员，而后者的规模一般也比较小。总的来说，无论是从何种方面来讲，社会力量在“救急难”中的参与力度仍旧不够，仍需进一步提升。

但由于政府“大政府”的工作模式、思想以及国内社会力量的薄弱这两方面的原因，导致了现在“救急难”工作的开展过程中社会力量的参与力度不够，需要改善。

在“救急难”的发展中，一是要加快相关部门的职能转变，转变工作作风，鼓励社会力量参与到社会救助工作中来；二是规范救助过程中的标准，强调社会力量的有序参与，加强对于社会力量在参与规程中监管；三是加强社会组织与社工的孵化培育，逐步实现社会服务项目化、购买服务契约化和服务承接制度化，这也是完善“政府主导、社会参与、民间运作”的多元化社会服务运行机制的必由之路。

参考文献：

[1]林闽钢，本刊编辑部.临时救助制度从试点到推进的探索与实践[J].中国民政，2017（16）：43.

[2]章晓懿.“救急难”托底保障的机制构建与地方实践[J].中国民政，2017（16）：43-45.

[3]蒋悟真，李其成.社会救助“救急难”机制构建问题探讨[J].广东社会科学，2016（06）：236-242.