精简工程审批从“消防审图划入住建部”说起

阮小林

2018年11月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》，就住房和城乡建设部职责进行了调整，将公安部指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部。

起因：并入计划早已确定

关于建设工程消防设计审查要纳于住建部的消息其实已经传了半年多了，早在2018年的5月，国务院办公厅发布的《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》中便有一条提到这次的调整计划：由同一部门实施的管理内容相近或者属于同一办理阶段的多个审批事项，应整合为一个审批事项。推行联合勘验、联合测绘、联合审图、联合验收等。将消防设计审核、人防设计审查等技术审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再进行技术审查。推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查。将工程质量安全监督手续与施工许可证合并办理。规划、国土、消防、人防、档案、市政公用等部门和单位实行限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。对于验收涉及的测量工作，实行“一次委托、统一测绘、成果共享”。随后在11月国务院办公厅发布的《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》中又直接要求：住房城乡建设部要牵头推进工程建设项目审批制度改革，会同发展改革委、人力资源社会保障部、应急部等有关部门，在2018年底前完成《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》、《建设工程消防监督管理规定》等部门规章、规范性文件和标准规范修订工作，精简取消部分审批前置条件，推动将消防设计审核、人防设计审查等纳入施工图联审，进一步压减工程建设项目审批时限；同时，再提出一批优化精简工程建设项目审批相关法律法规和政策文件的修改建议。2019年在全国开展全流程、全覆盖的工程建设项目审批制度改革，指导地方统一审批流程，通过精简审批事项和条件、下放审批权限、合并审批事项、调整审批时序、转变管理方式、推行告知承诺制等措施，完善审批体系，努力实现“一张蓝图”统筹项目实施、“一个系统”实施统一管理、“一个窗口”提供综合服务、“一张表单”整合申报材料、“一套机制”规范审批运行。有条件的地方可探索试行新批工业用地“标准地”制度，用地企业可直接开工建设，不再需要各类审批，建成投产后，有关部门按照既定标准与法定条件验收。

从以上两项通知不难看出，此次消防设计审查纳入住建部的目的只有一个，就是为了精简审批程序。近年来，各有关方面深入推进“放管服”改革，在方便企业和群众办事创业，有效降低制度性交易成本，加快转变政府职能和工作作风等方面取得了明显成效。但也要看到，当前工程建设项目审批手续多、办事难、耗时长等问题仍比较突出。2018年1月，国务院常务会议部署要求住房城乡建设部牵头负责提升办理建筑许可指标排名专项行动，推进工程建设项目审批制度改革。2018年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出“工程建设项目审批时间再压减一半”的要求。

成效：提高工程审批效率

一直以来我国的消防问题作为社会公共安全问题一直是由公安部统一负责，包括《建筑设计消防规范》的编写和制定历来都是由公安部来完成的，这就使得大量的建设工程在完成审批时不光要经过住建部门的审批，还要经过公安部门的审批。根据《建设工程消防监督管理规定》的要求，对达到规定要求的人员密集场所，如商场、会堂等，以及档案馆、电信楼等特殊工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收。随着这次职责的调整，《建设工程消防监督管理规定》也会做出相应的修改。

随着我国市场经济的飞速发展，多部门分头审查的机制，严重减缓了办事效率，给企业和群众带来诸多不便，同时也与省优化提升营商环境的大格局不协调。所以此次改革最大的亮点就是将之前的“串联”审查改为“并联融合”审查，即将住建、消防和人防多个部门和机构分别审查，改为由一个机构对建筑（市政），人防，消防进行审查。目的就是要把施工图审查各部门之间的距离变为零，各部门之间的标准差变为零。从优化行政效能的角度，消防验收与消防设计审核同属建设工程消防设计审查职责，分别由两个行政机关行使，降低行政效率，增加行政成本，与审批制度改革的大前提不一致。同一个机构具有设计审查、竣工验收的全套职责，能够让工程质量监管更顺畅，有利于内部工作的协调。消防设计审查归入住建部门还有一个现实意义，原消防部门审图时经常与建筑设计冲突、导致建设过程中与验收时多方为难的情况将彻底改变。

有业内人士表示，消防审查的过审时间相对较长，而不同部门意见不一，往往“费时、费钱、费力”，统一到一个部门可以极大地加快审批时效。以福建省为例，建设工程消防技术审查方式未调整之前，建设单位的消防设计文件报送到消防部门进行技术审核，如果存在不符合国家消防技术规范要求的，还需要请设计单位进行重新设计后再报审，来回往返跑几趟的情况也不少见，还因此耽误了不少时间。实施消防技术审查与形式审查分离后，审批程序进一步简化，建设单位和群众就不再需要抱着一大堆的图纸去申报消防行政许可了，也能节约不少图纸印制费用，办事也更加便捷，群众办理消防设计审查业务实现“最多跑一趟”。在施行改革之后，建设工程消防技术审查自受理之日起5个工作日内出具书面审查意见，与之前法定时限的20个工作日相比，审批时限压缩了75%，消防行政许可大幅提速。时间对企业来说就是经济效益，此项改革将直接有益于企业降低成本。

落实：试点方案全面实施

对于职能重新划分如何改革，国务院办公厅《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》要求开展试点工作，在北京市、天津市、上海市、重庆市、沈阳市、大连市、南京市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、贵阳市、渭南市、延安市和浙江省等16个地区开展试点。计划在2018年，试点地区建成工程建设项目审批制度框架和管理系统，按照规定的流程，审批时间压减一半以上，由目前平均200多个工作日压减至120个工作日。2019年，总结推广试点经验，在全国范围开展工程建设项目审批制度改革，上半年將审批时间压减至120个工作日，试点地区审批事项和时间进一步减少；地级及以上城市建成工程建设项目审批制度框架和管理系统。2020年，基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。其中明确提出，将工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收等四个阶段。其中，立项用地规划许可阶段主要包括项目审批核准备案、选址意见书核发、用地预审、用地规划许可等。工程建设许可阶段主要包括设计方案审查、建设工程规划许可证核发等。施工许可阶段主要包括消防、人防等设计审核确认和施工许可证核发等。竣工验收阶段主要包括规划、国土、消防、人防等验收及竣工验收备案等。其他行政许可、涉及安全的强制性评估、中介服务、市政公用服务以及备案等事项纳入相关阶段办理或与相关阶段并行推进。根据工程建设项目类型、投资类别、规模大小等，分类细化审批流程，确定审批阶段和审批事项。简化社会投资的中小型工程建设项目审批，对于带方案出让土地的项目，不再对设计方案进行审核，将工程建设许可和施工许可合并为一个阶段。对于出让土地的工程建设项目，将建设用地审批纳入立项用地规划许可阶段。

2018年10月17日，住建部部长王蒙徽在南京调研相关工作时表示，工程建设项目审批制度改革是推进政府职能转变和“放管服”改革的重要内容，也是推进国家治理能力和治理体系现代化的必然要求。

目前，已有多地颁布了试点方案并开始实施。重庆取消了社会投资项目初步设计审批、消防方案设计技术审查、水土保持设施验收等15个审批及服务事项（占审批事项的20%）。上海则提出要将工程建设项目全流程审批时间，从过去的平均267个工作日，压缩至100个工作日以内。广东省推动行政审批和服务流程的部署，明确大力整合住房城乡建设、消防和人防等部门施工图审查和工程验收环节，全面推行多审合一，将消防设计审核、人防设计审查等技术审查整合，并入施工图设计审查，消防、人防部门不再单独进行审核或备案。

（参考资料：新华网、21世纪经济报）