同一个框架下分工协调——国外测绘地理信息管理机构概览

文 ｜ 薛超

加拿大：各级测绘业务独立 协调机制繁琐有序

加拿大生产地理信息数据的机构较为分散，主要业务分为制图、大地测量与行业监管以及海洋测绘。其中制图工作由加拿大测绘与对地观测中心负责，大地测量与行业监管工作由测绘总监负责，海洋测绘由加拿大水文局负责。

加拿大自然资源部是测绘地理信息工作主管机构，也是加拿大联邦政府组成部门之一，于1995年由原能源、矿产资源、林业部门合并而来。根据职责划分，自然资源部是统管山水林田自然资源、管理能源和矿产资源并负责开展测绘和遥感工作的权威机构。自然资源部下的测绘与对地观测中心是负责收集基础地理信息、建设空间数据基础设施的主要机构（相当于我国基础地理信息中心的职能），是加拿大的官方制图机构，没有行政职能，主要职责是按照自然资源部制定的计划参与地理信息业务链条中的各项活动，包括基础地理信息获取、各种基础比例尺地图生产、对地观测影像收集和地球物理研究、土地资料管理和分发等。

加拿大自然资源部土地和矿产分部下的测量总监（SGB）是自然资源部的下属非独立机构，总测绘师由总理直接指派。根据加拿大《土地测绘法》和《土地测绘师法》规定，SGB具有管理全国测绘行为和仪器、管理测绘师、开展专项（纠错等）测绘、签署规划图等职责。测量总监还负责大地测量以及国界界定等。SGB在加拿大各个地区都有地区分支办公室。测量总监下属还有加拿大大地测量部门，主要工作是建立和维护加拿大空间参考系统和国家控制点网络。除自然资源部外，许多其他联邦部门和机构也负责收集、制作和使用地理信息数据，包括联邦地球与地球观测委员会成员：农业和农业食品局、原住民事务和北部开发局、食品检验局、航天局、渔业及海洋部等。

加拿大渔业和海洋部下属海洋和生态系统科学分支下的水文局（CHS）主要负责加拿大的海洋测绘业务。CHS是政府民用科研机构，并不属于加拿大海军管理。根据介绍，CHS在测绘地理信息领域主要负责加拿大内陆航道、五大湖和海岸线的测绘工作，并负责出版加拿大航海图。

在工作运行机制上，加拿大测绘地理信息领域的工作协调机制较为繁琐但有序。自然资源部官方设立了“加拿大地理信息秘书处”，目的是以建设本国空间数据基础设施为导向，将地理信息的生产者与使用者的距离拉近，促进数据的共享和标准的共建。加拿大地理信息秘书处实际上扮演了地理信息行业协会的角色。在秘书处的支持下，加拿大还存在联邦地球与地球观测委员会、测绘委员会、地理信息业界圆桌会议等议事机制。

美国：测绘机构较分散 战略谋划相互衔接

美国的测绘地理信息工作主要包含基础测绘和制图、大地测量、海洋测绘、军用测绘地理信息业务。其中隶属于内政部的地质调查局负责基础测绘和制图工作，隶属于商务部国家海洋和大气管理局下的国家大地测量局负责大地测量工作，隶属于国家海洋和大气管理局的海岸测量局负责海洋测绘工作，隶属国防部的国家空间地理情报局负责军用测绘地理信息工作。

美国地质调查局（USGS）从事的测绘地理信息业务主要包括国家各种基本比例尺地形图的测绘工作、国家地图集出版工作、基础地理信息和部分框架地理信息数据（包括高程、地质信息、生物多样性和生态系统等）的获取以及全国范围三维高程地图的测量工作。USGS是从事联邦测绘地理信息工作的首席科研机构，机构内从事测绘工作的专业队伍很少，主要通过发包给承包商的方式获取所需地理信息。除以上职责之外，USGS还拥有监测全球地震、保护野生动物、研究能源矿产、维护环境健康等工作职责。

国家大地测量局（NGS）是美国商务部下国家海洋和大气管理局（NOAA）所属的民用科研机构（由NOAA下属的国家海洋局管理），NOAA主要职责是关注地球环境、管理资源环境卫星、提供灾害天气预警、提供航海图和管理海洋资源应用。在NOAA管理下，大地测量局主要负责建立和维护国家空间参考体系（包括水准测量和重力测量、负责全国连续运行参考站建设管理和统筹），并承担了一部分海岸线测绘和重要机场测绘工作。NGS也采用承包制方式完成海岸线机场航空影像获取和测绘、大地测量、水平测量等任务。

同属于美国海洋局的海岸测量局主要负责海洋测绘和导航产品的提供，负责美国海域和五大湖区及全世界范围海图的编制出版和发行。美国海岸测量局是一个军事化机构，以军事化形式管理着多艘海洋测绘船只。其主任被授予少将军衔，人员按照军事化管理，隶属于国家海洋和大气管理局军官团。

国防部管理下的国家地理空间情报局（NGA）是负责收集军事方面地理空间情报的机构，其主要职责是收集、分析和分发保证国家安全所需的地理空间情报，以及开展美国境外重点地区的影像收集和分析。在资源获取的方式上，根据《NGA商业地理空间情报战略》，NGA通过购买服务的方式，与多家卫星遥感公司签订了商业协议，花费大量资金对微小卫星获取的高分辨率影像进行采购。据悉，美国大型测绘地理信息企业均拥有专门负责承接军事项目的部门，这些部门遵守军事保密守则，进出受到严格限制。除上述之外，农业、商务、交通等部门也会采集各类专题地理信息数据。

在协调机制上，美国测绘地理信息工作分散在各政府部门下，各个系统之间纯属协调关系，联邦层面主要通过联邦数据委员会开展数据协调和共享工作，避免重复测绘和纳税人资金的浪费。联邦数据委员会主要负责开展国家空间基础设施的建设，由内政部和总统预算办公室共同领导。由于联邦政府各部门之间职责分明，一旦发生争议，由总统办公室预算办公室主任负责裁决。在联邦与州的协调上，各州郡一般设有测绘咨询委员会并有挂职在某一部门的地理信息官负责地方测绘机构之间的联系，协调测绘生产以及测绘信息咨询工作。

在财政预算上，地质调查局的预算由其内部的预算规划和综合办公室专门负责拟定并报内政部，经过总统预算管理办公室编制、总统审查、报国会审议等步骤之后批准实施。2019年USGS的经费预算为8.597亿美元，这些资金重点用于支持Landsat-9卫星地面系统开发以及利用LiDAR开展测绘工作等。USGS在国家土地影像计划上的预算为7545万美元，在土地变更情况项目上的经费大约为1474万美元。大地测量局经费由NOAA预算办公室制定并按照美国政府机构预算进行报送审批，根据NOAA预算办公室公布的数据，2019年大地测量局在导航观测和定位领域的计划经费为1.43亿美元，在海洋测绘领域经费为2700万美元。NGA年度经费现处于保密状态（2013年约为49亿美元）。

在战略规划制定方面，美国测绘地理信息工作机构虽然比较分散，但都会在美国预算管理办公室制定的“发展空间数据基础设施”的A-16号公告框架下，谋划未来测绘地理信息发展方向，研究近期发展重点任务。例如：商务部地理信息战略规划专门提出要与国家空间数据基础设施的战略规划进行衔接，推动政府决策水平提升。

日本：机构设置单一任务分工明晰

日本由于国土面积有限，测绘地理信息机构设置比较单一，地方上没有自己的测绘机构。日本陆地测绘、海洋测绘分属不同的部门。陆地测绘工作主要由国土交通省下属的日本国土地理院负责，海洋测绘业务主要由日本海上保安厅下属的水文和海洋部门负责。日本国土地理院是隶属于国土交通省下属的独立机构，国土交通省是统管日本山、水、林、田、湖的自然资源管理机构。国土地理院下设有测地部、测图部、地理调查部、地理空间情报部、测地观测中心等部门，拥有自己的专业测绘队伍。国土地理院是日本《测绘法》（2011年修订）确定的测绘地理信息主管机关，被法律赋予了开展基础测绘、保护公开测绘成果、开展公共测量、管理测量师资格等法定职责。除此之外，国土地理院还负责开展国家空间数据基础设施建设、构建和维护日本大地测量参考体系、生产更新基础比例尺地形图和专题地图、开展应急测绘和灾害管理、推广地理信息利用等工作。国土地理院在全国还有八个地区分支机构。

日本海上保安厅水文和海洋部门的主要职责是开展海洋测绘、海岛礁测绘、维护海岛礁地区测绘基准体系、制作航海电子导航地图等。日本海上保安厅是国土交通省的事业局，是一个准军事组织，主要负责日本海洋权利保全、防灾和海难救助。

除民用测绘地理信息以外，日本军用地理信息的收集主要由日本内阁情报调查室下属的内阁卫星情报中心（CSICE）负责，CSICE负责控制和运营日本情报搜集间谍卫星。所属的内阁情报调查室则是日本最高情报机关，直接对内阁官房长官负责。据报道，日本政府每年投资在研制间谍卫星上的经费高达600亿日元（约合人民币36.5亿元）。

在工作机制和资金投入上，国土地理院需要向国土交通省汇报，国土地理院的战略规划和财政预算也必须要经过国土交通省批准才可以通过。2018年国土地理院的财政预算为96.4亿日元（约8789万美元），资金主要投入在航空重力测量、地壳变动监测和利用人工智能提取遥感影像特征信息领域。由于海上保安厅也接受国土交通省的直接指导，陆地测绘机构和海洋测绘机构都由同一部门负责管理，因此日本在测绘地理信息任务分工上较为明晰。