投融资视角下地方政府PPP模式应用分析——以合肥市轨道交通项目为例

刘兆萍，田蕴祥

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

PPP（Public Private Partnership），即公私合作模式，是指在部分公共产品及公共服务供给领域，政府与社会资本双方通过契约方式形成的风险共担、利益共享、全程合作的伙伴关系。相比传统融资方式，该模式优势更为明显。目前随着我国社会经济发展迈入新常态，地方政府债台高筑，然而居民对于优质公共服务和基础设施建设的需求却在持续增加，地方财政收支矛盾日益凸显，在此背景下，PPP模式无疑为地方政府融资提供有效渠道。但由于目前我国PPP项目推广仍处在探索起步阶段，地方政府PPP项目实践仍存在诸多不足有待改进。

一、问题提出

20世纪70年代，在国际经济萧条背景下，英法美等国政府面临严重财政负担，纷纷开始尝试实施PPP模式。其中，1992年英国发起的私人融资计划（PFI），成为最先推广PPP模式的典范。目前，英国、美国、澳大利亚等西方国家在PPP模式发展方面已占据世界领先地位。

相比而言，我国虽然在20世纪末已开展BOT试点工作，但真正全国性推广PPP始于2013年底。2013年11月，党的十八届三中全会公报明确指出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，我国PPP发展序幕由此正式拉开。2014年9月，财政部印发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，同年11月国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，PPP顶层设计层面政策正式出台。此后，中央各部开始细化各项PPP政策，为PPP项目推广保驾护航。同时，PPP项目实践也在各级地方当局蓬勃开展。据统计，截至2017年11月末，全国政府和社会资本合作综合信息平台项目库的PPP项目（管理库加储备清单项目数）合计13907个，计划投资额累计达17.5万亿元[1]。2018年3月，国务院办公厅将《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》列入2018年立法计划项目。

然而，在当前PPP模式发展黄金期逐渐到来背景下，各种问题纷纷涌现，如地方政府为追求政绩盲目扩张PPP项目数量和规模[2]，因此，必须以更谨慎理性的态度直面问题，警惕风险。本文以PPP项目推广经验较为成熟领域——轨道交通项目为例，对地方政府引入PPP模式的动因、实际效果及运作风险进行案例分析，以期为PPP经验共享贡献力量。

二、文献回顾

基于本文研究内容，从PPP模式动因、效果、风险三方面进行文献梳理。

（一）地方政府采用PPP模式动因

PPP模式动因方面，具体可归纳为宏观、中观、微观三个层面。宏观层面，投融资环境变迁：中国经济发展步入新常态，基建投资压力大；城镇化进程不断加快，基建投资需求大[3]；放管服改革快速推进，促进政府职能转变[4]；中央政府支持推动地方政府PPP模式应用。中观层面，地方投融资体制改革，依靠买地、贷款、发行债券为主的传统投融资方式弊端明显，地方政府财政资金紧缺，债台高筑，难以满足资金需求[5]。微观层面，PPP模式优势明显，可借助社会资本在市场运营、管理等方面的优势，突破资金限制，降低交易成本[6]，分散风险，提高服务供给水平。

（二）地方政府采用PPP模式效果

运行效果方面，由于我国自2014年正式推广PPP项目至今仅四年，而PPP模式一般运作周期时间长，所以目前极少有项目已移交政府，多数项目仍处于规划建设期。基于此，现有项目运行效果研究包括预期成效及实际问题两个维度，以问题分析居多。预期成效主要基于案例笼统分析PPP模式优势，如黄新业（2016）将长沙磁浮工程PPP项目成效归于减轻财政负担、提高施工效率、平衡风险、带动产业发展四方面[7]；赵子豫（2015）则从提高经济效益、提升服务效率两方面分析某燃气改造项目成效[8]。实际问题分析主要从不同主体视角切入，余逢伯（2015）从地方政府角度认为新常态下PPP模式推广面临着作用认识不到位、政府诚信基础不牢、相关法律法规不完善、项目运行机制不健全、价格及收益分配制度不适应形势等挑战[9]；张彦伟（2017）分析了政府与社会资本双方的问题，其中政府行政存在直接管制社会资本方、违约及为获取绩效盲目扩张的问题，社会资本参与方面临缺乏有效监管和风险防范机制、融资渠道受限且成本高企的问题。

（三）地方政府采用PPP模式风险

风险分析方面，侧重风险识别、评价和分配三方面内容[10]。风险识别研究主要从特定领域、特定主体、特点风险三个向度展开，如Ameyaw等（2013）将加纳政府供水服务PPP项目风险归为八类共计40项[11]，Yan等（2016）指出城市地铁 PPP 项目风险识别清单包含六类[12]，而吴守荣（2016）将城市轨道交通PPP项目运营期风险归为五类[13]；Akintoye等（1998）从政府、施工承包商、金融机构三方视角分别归纳风险；温来成（2015）则专门对财政风险进行研究[14]；Yuan（2018）等分析项目残值风险（Residual Value Risks，RVR）[15]。风险评价主要是基于风险指标分析评价模型及其测算结果，如王舒、何寿奎（2012）将我国PPP项目风险评价模型归为基于层次分析法的模型、基于模糊综合评价的模型等六类[16]；Xu等（2010）分析发现中国高速公路PPP项目整体风险水平介于中度和高度之间[17]，Chen等（2017）测算发现北京地铁4号线项目风险较低而印度达博霍尔电力项目风险偏高[18]。风险分担方面的研究主要集中于公私部门风险偏好，如Ke等（2010）通过德尔菲法将37项风险划分为政府完全承担、政府大部分承担、公私部门均等承担和私部门大部分承担四种风险偏好[19]，Chou等（2015）认为PPP项目失败的原因之一即为不恰当的风险分配，并对比印度尼西亚、台湾、新加坡、中国大陆和英国五国，发现新加坡与印尼PPP项目在风险分担偏好上最为相似[20]。

（四）小结

总体而言，现有研究在地方政府采用PPP项目的成因、效果及风险方面已积累一定成果，但仍待进一步深化。同时，针对轨道交通PPP项目的研究多以北京地铁4号线为案例，如郝伟亚等（2012）[21]、尹贻林等（2013）[22]、贾丽丽等（2013）[23]、郭上（2014）[24]、陶思平（2015）[25]、吴守荣（2016）。但北京作为地方政府具有一定特殊性——首都、直辖市，所以本文选取一般性层面的地方政府轨道PPP项目为例，以期能更好总结相关经验教训。

三、PPP模式在合肥轨道交通2号线项目（B部分）中的应用分析

（一）合肥轨道交通2号线PPP项目（B部分）概况

合肥轨道交通2号线东起瑶海区大众路三十埠站，西止蜀山区方兴大道南岗站，全长27.76km，总投入190亿元，2012年开工建设，2014年底入选财政部首批PPP示范项目，也是合肥市轨道交通领域第一个PPP项目。依据项目PPP实施方案，该项目建设由A、B两部分构成，其中A部分包括征地拆迁、土建工程等内容，由合肥城市轨道交通有限公司负责建设；B部分为车辆、机电设备等内容，由项目公司负责出资、建设。此次纳入PPP模式合作范围的是B部分投资、建设及2号线的整体运营、维护及移交，总投资约为45亿元。具体运作模式见图1：

图1 合肥轨道交通2号线PPP项目模式[26]

通过单一来源采购方式，确定B部分特许经营公司为合肥二号线轨道交通有限公司，由合肥建琪城市建设发展合伙企业和合肥城市轨道交通有限公司按98:2的出资比例组建；项目采用BOT模式，即项目公司完成“建设—运营—移交”过程，合作期11年（其中10年为运营期）。目前，合肥轨道2号线已于2017年12月26日正式开通运营。

（二）地方政府采用PPP模式的动因分析

1.地方政府债台高筑，中央政府强化地方债务管理。

早期地方政府通过土地财政、机构贷款、发行债券等方式融资，导致债台高筑。据统计，截至2014年年末，地方政府性债务总计高达24万亿，其中64%的债务政府担有偿还责任，与上一年相比增长约41.3%[27]。为遏制债务猛涨之势，中央迅速出台政策加以管理。2014年8月，新预算法表决通过，规定地方政府只能通过发行地方政府债券方式在一定限额内举债；2014年9月，国务院颁布政策规范地方政府性债务的管理；2016年11月底，财政部针对地方政府一般债券预算、专项债券预算分别出台管理办法，进一步规范地方债务预算管理。2018年2月，财政部就本年度地方政府债务管理工作发布通知，指出要加强债务风险监测和防范，进一步强化地方债务管理。

据合肥市财政局公开数据显示，2017年底，全市一般政府债务余额394.29亿元[28]，全市专项政府债务余额428.49亿元[29]，较2016年略有增长。虽然该债务表中举债余额规模低于批准限额，债务风险总体可控，但仍需规范地方债务管理，遏制隐性债务。同时，为使地方政府债务重压得到缓解，解决城乡基建投资的预算约束限制，地方政府积极采取PPP等其他融资方式，拓宽融资渠道。

2.地方政府轨道交通建设需求迫切与资金紧张矛盾突出。

一方面，随着国内经济发展“新常态”的到来，经济增速放缓，为对抗经济低迷、缓解就业压力等问题，地方政府纷纷通过基础设施建设拉动区域经济适度增长。2017年，合肥基础设施大建设计划项目总投资达4625.86亿元[30]。同时，伴随城市化进程增速加快，人口大量由乡村涌入城市，合肥城区交通拥堵现象严重，迫切需要加强轨道交通建设。根据预期规划，合肥将在十三五期间完成轨道交通1—5号线的建设，并启动建设6—8号线[31]。其中，2号线覆盖的长江路是全市客流量最大的路段，常规地面公共交通已无法承担。

另一方面，轨道项目成本高昂，合肥地方财政难以负担。城市轨道交通虽具有高效率与大运量的优势，但其前期以“亿元/km”为单位的建设运营成本无法忽视，仅合肥地铁二号线项目投资已达190亿。如此高昂的建设成本，在地方政府债务扩张明显受限背景下，合肥政府仅依靠财政收入难以同时负担多条地铁线建设。由此，通过PPP方式在轨道交通领域引入社会资本参与，成为合肥新建轨道交通的首选策略[32]。

3.PPP项目优势明显，国家政策层面大力倡导。

就该轨道项目而言，PPP模式优势明显：第一，与实力雄厚的社会资本方合作，前期可降低政府资金投入，提高工作效率，缩短建设工期；第二，后期运营维护期间，可以充分利用资源，控制支出，减少管理成本，为社会提供优质服务；第三，吸引优秀社会资本方，为合肥市带来先进的轨道交通运营管理经验，有利于打造和完善本地轨道交通运营管理专业队伍，为提升其运营管理水平和实现合肥市轨道交通长远发展奠定基础。同时，国家层面也已出台诸多政策鼓励地方政府采用PPP模式，在此不赘述。

（三）地方政府采用PPP模式的实际效果分析

合肥轨道交通2号线（B部分）采取PPP模式，目前已在拓宽融资渠道、分散风险、提高效率、优化服务等方面已取得实际良好成效，但同时也暴露出社会资本竞争不足、项目合同不规范、监督机制不完善等一系列问题。

1.成效。

（1）社会资本大比重出资，降低政府融资成本。

该项目中，合肥建琪城市建设发展合伙企业需投入持股98%的44.1亿元，带来政府出资大幅减少，大大缓解合肥市政府当期财政压力，并可将财政资金投入更多基建及民生领域。同时，根据该项目物有所值评价，PPP模式相比PSC模式可节省费用69382.18万元，能有效降低项目全生命周期成本[33]。

（2）建立合理风险分担机制，分散政府风险。

根据项目实施方案，该项目风险分担机制如表1所示。政府主要承担法律、政策等风险，社会资本承担设计、建设、运营、维护等商业性风险，而收费变更、违约、合同规范等风险则由双方共同承担。该风险分担机制符合社会资本与政府双方的资源禀赋优势，有助于分化和降低风险，明确各方责权利的合理分配。

表1 合肥轨道交通2号线项目风险分担机制[34]

（3）有效提升项目施工效率，设计效果更佳。

2016年12月20日，该项目签订PPP合同；2016年12月27日，建立项目公司；2017年6月8日，实现全线“电通”，并于两周内正式启动试运行；12月26日，地铁2号线正式开通。通过引入PPP模式，该项目仅半年已建成试运营，并于一年内通车，有效减少了诸多政府项目中建设期限拖延等问题，建设施工效率明显较高。同时，与未采用PPP模式的1号线相比，项目公司在施工设计等方面明显改进。第一，运行速度提升。1号线开通初期是30.90km的平均时速，2号线提升至33.37km[35]。第二，站内设施设计环保人性化。站内照明采用LED灯设计、智能调光系统，节能环保；列车扶手由光滑改为磨砂设计，更为便民利民。

（4）提高轨道运营管理专业化水平，优化服务。

为确保2号线安全平稳有序投入运营，有效应对大客流、防范客伤、设备故障等突发问题，项目公司制定实施《2号线开通运营保障专项方案》，充分做好物资、人员、设施、后勤以及作业组织的安排。系统化轨道交通运营管理经验的引入，为提升运营管理水平和实现合肥市轨道交通长远发展奠定基础。

2.问题。

（1）引入社会资本主体较少，缺乏适度竞争。

轨道交通PPP项目一般采取公开招标方式，但该项目两次招标均只有1家社会资本方正式提交资格预审申请文件，故申请变更为单一来源采购。而在单一来源采购下，社会资本方掌握主动权，其出价决定了项目的成败，因而难以发挥市场竞争机制的作用。此外，占项目公司出资98%的合肥建琪城市建设发展合伙企业为2016年注册成立，其轨道交通建设及运营经验尚有待积累。

（2）项目合同条款过于简单笼统，易引发纠纷。

合同的细致程度直接影响到政府与社会资本方后期合作是否顺畅，合肥轨道2号线项目签订的合同过于简单。以政府补贴为例，类似项目《福州市轨道交通2号线机电设备PPP项目特许经营协议》第八章第36条中用8页内容对政府补贴进行详细规定，而合肥轨道2号线项目仅用一段话进行笼统概括；同时福州市轨道2号线项目合同共计102页，而合肥2号线项目仅17页[36]。由此，在合同缺乏明细规范下，双方极易产生履约争议问题。

（3）项目监督机制不完善，未明确各主体责任。

在该项目实施方案中，仅笼统规定了监管体系，包括法律法规监管、政府机构监管、公众监管，其中政府机构监管仅简单罗列监管部门，对各监管主体的监管内容、职责、追责方式等并未详细规定，同时也未从项目全生命周期视角进行考虑，即政府监管应覆盖项目的事前准入、事中执行和事后审核。由此，该项目监督机制漏洞可能导致后期监管不到位、监管部门推脱责任等问题，进而影响项目预期成效。

（四）地方政府采用PPP模式的风险分析

轨道交通PPP项目风险具有多种类型，地方政府与社会资本方分担风险种类不同，且轨道交通领域项目“风险因素具有隐藏性、复杂多变性、相互影响性等特点”，本文仅从投融资视角分析地方政府承担的风险。

1.基于项目不确定收益的巨额补贴风险。

由于轨道交通PPP项目投资规模大，而其建设运营成本通常无法完全被经营收入（票价、广告等）所覆盖，所以该类项目一般采用可行性缺口补助模式作为回报机制，即如果项目公司的投入成本和合理回报难以通过使用者付费得到满足，将由政府以补助方式对使用者付费之外的缺口进行弥补，由此带来补贴风险。具体而言，根据《合肥市轨道交通2号线PPP项目合同》，项目公司在特许经营期回收全部投资总额并取得约每年4.15%的平均投资收益，合肥市交通运输局将会同财政部门按照政府审计及绩效考核结果支付运营补贴款。然而轨道交通票价并非市场定价，前期客流量预测也具有不确定性，因而具体收益难以保证。北京地铁4号线项目即是前车之鉴，该项目引入46亿元的社会资本，但每年政府仍要承担约7亿元的补贴。但也要认识到，这种回报机制虽面临巨额补贴风险，但其有助于防止社会资本亏损，也体现了消费者付费和政府补贴相结合的供给方式，因而合肥市政府必须辩证看待这一风险。

2.基于监管的安全风险和政府信用风险。

合肥市轨道交通2号线PPP项目监督机制不完善，带来的最直接影响即为安全风险。安全风险是轨道交通项目运营期最易发生、影响最大的风险之一，具体包括人员、设备及环境三方面的安全风险。2017年3月，西安地铁“问题电缆”事件遭到曝光，社会影响恶劣，极大损害政府形象和公信力。该事件与政府官员质量安全意识不强、监管机制不健全、工程建设不完善、反腐不力等密切相关。合肥轨道项目目前虽未出现安全问题，但政府不能掉以轻心，必须规范自律，强化对项目的质量监管，拒绝一切粗制滥造和恶意低价竞标，树立良好政府形象。

3.运营期过短导致的补贴及重置更新费用风险。

对于轨道交通BOT项目而言，特许经营期是其核心关键之一，直接影响到项目利益分配及风险分担。施颖、刘佳（2015）对某地铁PPP项目测算后指出，“公共部门和私营部门认为合理特许经营期的范围为 20～30 年”[37]；余逢伯（2015）指出国际标准通常为25～30年，而合肥轨道交通2号线项目特许经营期仅十年。李明阳（2016）指出，“通常，特许运营期越长，对政府越有利；特许经营期越短，对社会资本方越有利。”在特许期较短情况下，为保证企业的投资收益，政府补贴额可能会提高，从而加重政府财政负担；同时，项目移交后重置更新费用转移到政府方。

四、我国地方政府PPP融资的路径优化

推动地方政府PPP项目开展，除中央层面不断完善相关法律法规、出台鼓励政策予以支持外，地方政府亦需积极探索实践。

（一）PPP与TOD结合，以土地增值收益反哺轨道交通项目

城市轨道交通项目可将PPP与TOD（Transit-oriented development）结合，即利用公共交通开发前后的土地差价，在PPP项目早期以较低价格征用土地，后期再将轨道交通开发带来的周边土地增值收益进行内部化，补贴到轨道交通建设开发及运营过程中，进而缩小PPP项目财务缺口，降低政府补贴风险。该措施可借鉴的典型案例就是香港地铁的“R+P”（Rail+Property，轨道 + 物业）模式，项目公司参与到城市轨道交通及周边土地开发的城市规划中，实现轨道交通投资、建设、运营和沿线物业一体化发展。

（二）积极引入一线城市优秀轨道建设运营商

北上广深等地由于轨道交通规划较早，本地已拥有一批经验丰富的轨道建设运营商。各二三线城市的地方政府应出台鼓励政策，积极引入高水平轨道建设运营商，并与当地运营商展开竞争，这样不仅有助于借鉴外地轨道运营经验、提升本土企业实力，而且能够真正发挥市场竞争机制在PPP项目中降低成本、提高效率、优化服务方面的作用。这也需要地方政府在全过程中必须摒弃地方保护主义思想，不能出现诸如招投标过程中对外地企业不合理设限与排斥等行为。

（三）强化项目全生命周期的监管职责

地方政府对PPP项目的监管需覆盖项目全生命周期的各个环节，大致可分为事前准入监管、事中执行监管和事后审核监管。其中事前主要监督项目立项（包括物有所值评价等）、特许经营者选择，其核心是判断该项目是否适合采用PPP项目；事中主要监管项目建设及运营过程，包括产品或服务质量、价格、财务等；事后主要进行绩效评价和第三方审计等。

（四）完善轨道交通PPP项目合同管理

2014年12月，国家发改委和财政部分别就PPP项目合同出台规定：《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》和《PPP项目合同指南（试行）》。两份文件关于PPP项目合同的主要内容和核心条款基本相同，但在操作性强度、通用性等方面存在略微差异。地方政府应严格按照这两份文件要求落实PPP项目合同细则，或根据文件精神编制轨道交通领域相关合同管理规定，从而规范该领域PPP合同管理。

（五）积极探索项目弹性特许经营期模式

目前我国大部分BOT项目都采取固定特许期，陈敬武等（2017）对比固定特许期和弹性特许期后指出，在吸引社会资本、公平分担风险和保障公共利益方面，弹性特许期更具优势[38]。地方政府可根据项目特征，探索尝试对不确定性大、特许期长及难以确定特许期限的项目实施弹性特许期模式。当然，弹性特许经营期模式最好是建立在较为成熟的招投标机制基础之上，地方政府首先必须规范PPP项目招投标流程与管理，保障项目的规范化和制度化。

结语

新常态背景下，地方基础设施建设需求与当地政府债台高筑无力负担形成强烈冲突，亟需引入新的投融资渠道，PPP模式应时而出。但需要强调的是，PPP模式不能被泛化滥用，必须及时将条件不满足、操作不规范的PPP项目清理出库，否则极易出现部分地方政府借机变相举债融资等问题。从2018年1月财政部发布的《关于完善政府和社会资本合作模式的调研报告》中亦可发现，我国地方政府PPP项目实践虽取得一定成效，但总体上仍存在诸多问题，进一步发展推广任重而道远。●