地方政府生态环境治理存在的问题

2019-02-27邹巧丽

天水行政学院学报 2019年1期

邹巧丽，周伟

（西北政法大学政治与公共管理学院，陕西西安 710122）

我国现阶段面临的生态退化、环境污染严重等一系列生态环境问题，很大程度上归结为地方政府在生态环境治理过程履职不到位造成的，其中，政府生态职能缺位对生态环境产生的影响更为恶劣和深远。因此，要切实解决我国的生态环境治理问题，地方政府必须以科学发展观为指导，主动承担起生态环境治理责任，把环境治理和其他各项政策的制定、执行协调统一起来，以促进生态环境的改善和社会的和谐进步。

一、地方政府生态环境治理的现状

改革开放以来，我国生态环境恶化的趋势愈演愈烈，生态环境给经济发展也带来了前所未有的挑战，地方政府开始在生态环境治理中发挥能动作用，反思传统的经济发展模式，尝试向可持续的发展模式转变。经过40年来的努力，各级地方政府在生态环境保护问题上思想认识日益提高，实践上制定了一系列生态环境治理的法律法规，生态环境治理取得了显著的成效。截至2017年底，全国338个市级及以上城市中，空气质量明显改善，99个城市达标，占比29.3%，全年优良天数比例78%，全国范围内PM2.5、PM10、SO2等主要污染物浓度显著下降；土壤环境风险有所遏制，5年来全国累计治理沙漠化土地1.5亿亩；全国森林覆盖率达到21.6%，成为全球同期拥有森林资源最多的国家；水资源得到很大改善，全国劣Ⅴ类水体比例持续减少，地表水好于三类水质所占比例提高了6.3个百分点，五类水体比例下降了34.1个百分点，优质水体总体稳定[1]。中国着力改善生态环境质量的举措得到了国际社会的普遍认可，这其中很大的作用得归功于地方政府在生态环境治理中的有力领导。在对待排污企业和个人方面，地方政府也因地制宜、不断出台了相应的政策，加以规避和引导，力求从根源上解决生态环境问题。

在取得这些成就的同时，我们还应清晰认识到，在生态环境治理中仍存在很多问题与不足。目前所取得的成就主要还集中在重点领域和突出环境问题方面，覆盖范围较小，许多影响力小的环境问题仍未得到解决，而这些问题可能正是我们所亟须解决的环境治理难题所在；根本性制度与体制性问题尚未解决，生态环境治理的政策实施缺乏相应的实施细则和制度的支持，生态职能履行效率低下；缺乏明确的阶段性目标，地方政府以经济效益为发展导向的思想未完全消除，新的环境问题层出不穷；监督管理机制不完善对地方政府生态环境治理的约束力度不够；企业和个人的治理积极性不高，环境意识不强等问题还有待解决。生态危机的影响还在扩大，生态环境治理道路任重而道远。

二、地方政府生态环境治理存在的问题

（一）地方政府职能转变不到位

政府生态职能的确立，一方面是顺应科学发展观的理论要求，另一方面也是治理日益严峻的生态危机的现实需要。政府作为生态环境治理的第一责任人，亟须转变政府职能，承担起履行生态职能的重任。然而，源于观念和体制上的弊端，使得我国地方政府生态环境治理成效甚微。

首先，在意识形态上，思想观念转变不到位。政府职能的转变，意味着以新的价值观为核心的思想意识的转变。政府生态职能的确立要求地方政府把生态环境与经济发展等同起来，改变传统的生态环境服务于经济发展的思想观念，把生态环境放在突出位置来看待。但由于传统政绩观念和现行行政体制的影响，地方政府未能从对经济GDP的盲目追求中脱离出来，地方政府生态责任意识相对匮乏和缺失，使国家环境保护政策和治理方案难以在地方上得到有效实施，严重制约着我国环境状况的改善和生态问题的解决。政府部门缺乏足够的生态责任感和环境保护动力，由于生态环境治理被视作环保部门的事，而环保部门又缺乏有力的制度保障，生态职能往往被形式化和边缘化。在经济GDP不断翻番的同时，地方政府也陷入了“生态赤字”的发展困境，“管末控制”的生态治理理念难以满足生态治理的现实需求。

其次，在职能履行上，管理职能过于分散。现行的按生态与环境资源要素区分，政府的生态职能被分散于环保、发改、建设、水利、农林、国土等若干机构中，职能部门条块分割严重，生态职能被严格分裂开来，各部门之间各自为政，难以形成部门之间的生态治理合力。在现行的组织体制下，环保部门行政权力的弱势地位难以统领和协调其他职能部门，造成环保部门的统一监管职能被架空。再加上环保部门的资金依附于同级政府，信息资源共享，权力运行相对封闭。地方环保部门权力与责任难以协调，生态环境治理效率不高。

（二）地方政府间生态环境合作治理机制尚未建立

生态问题的全局性、复杂性、长期性决定了地方政府生态职能的履行必须具有高度的协调性和整合性，然而，这恰好是我国地方政府在生态环境治理过程中的“软肋”[2]。在局部利益驱动下，各地区、各流域发展相互脱节，生态环境治理责任被相互割裂。

在生态环境治理中，地方政府之间缺乏规范的合作治理机制，相邻地区政府在生态环境治理中首先考虑的是本地利益，往往把那些污染大的项目安置在与其他地域相接壤的地方，使该地企业为本地政府创造财富的同时让外地承担环境成本和污染危害，对其他地区形成负的外部效应。在跨行政区和跨流域的环境保护和生态治理问题上，缺少明确的权责划分和制度依据，流域内和区域间生态环境治理没有稳定的制度保障。各地方政府出于经济人利益的考虑，倾向于将政策调控范围模糊、难以界定的区域环境问题转嫁给他方政府，使区域生态环境治理难以达成一致意见。事实上，生态环境问题的特殊性决定了各地方政府均很难通过排他性政策或者说技术性手段完全杜绝自身生态治理所产生的正外部收益的“外溢”，也相应地无法杜绝其他行政区生态治理不作为所引发的负外部效应的“流入”。因此，建立有效的地方政府生态环境合作治理机制，成为解决跨区域环境问题的重要途径。

（三）地方政府生态环境治理的投入力度不足

随着政府职能的逐渐转变，地方政府加大了对生态环境保护、治理方面的投入力度。但现有的投资状况仍不能满足生态环境治理的需求。

首先，资金投入不足且资金来源单一，资金的短缺是制约生态环境治理的重要阻碍因素。分税制限制了地方政府的收入来源，在相对有限的财政收入中使地方政府承担许多的超额的财政开支，导致了地方政府巨大的财政压力，使得地方政府对生态治理的投资过小[3]。从投资领域来看，我国对生态环境治理的投资也主要集中在环境污染治理等重大事件领域，对生态公共产品与服务投入甚微。至今为止，大多数省份没有为生态治理设立独立的财政专项预算，主要依靠于环保部门的行政费用，这远远不能满足生态环境治理的需求。

其次，在人员安排上，仅仅依靠以政府环保部门人员投入为主的现状很难完成好生态环境治理这一重大工程。生态环境问题涉及范围广、复杂性高，在生态环境危机严重的时期，需要大量的人力投入。在一些涉及专业性领域的环境治理问题上，还需要加强对技术性人员的吸收和培养。只有在人力上得到保证，生态环境的危机才有解决的可能。

最后，在技术方面，科技基础仍然薄弱。经济发展方式的有效转变，关键在于科学技术的进步和发展模式的创新。长期以来，我国经济的发展主要依赖资源的消耗，科技发展落后、资源利用率低，导致了物质资源消耗大、环境成本高、生态损坏严重等一系列问题。生态环境的治理，必须从科技创新入手，加强产业转型升级的同时，改进环境监管方式。

（四）地方政府生态环境治理的监督机制不完善

监管不力是我国地方政府生态环境治理中存在的重大隐患。有效的行政监督不仅可以对行政决策的贯彻执行起保证作用，还可以督促行政机关正确地行使权利，维护公民的合法权益。在生态环境治理过程中，外部监督和内部监督应联合起来共同发挥作用。但是，由于科层逐级管理和条块分割的行政体制，政策监管者和政策实施者没有很好地分割开来，监督机构或为了维护自身利益、或屈从于上级的约束，对行政领导人和职能部门的监察力不从心、趋炎附势。尽管新一轮的环境保护法强调了政府监督管理的责任，也突出了主管单位和相关部门的责任。但生态职能集权过度与监管不力并存仍是我国现阶段生态环境治理监督所面对的矛盾。一方面，横向上没有形成环境执法协调机制。环境治理涉及的部门众多，海洋、海事、民航、渔政等部门均有参与，但是没有形成环境执法部门间的协调机制，执行过程中存在困难。另一方面，纵向上环境执法主体受地方政府制约，难有作为。由于环境监察机构的事权和财权都来源于政府，其监管作用的发挥自然地受到地方政府利益等各种力量的牵制，地方环境执法主体难以克服“地方保护主义思想”为政府的经济利益服务。而外部监督上，由于公众生态环境意识淡薄、地方政府办事规程和信息公开度不高，使得当地公众无法对地方政府行为难以发挥社会监督的作用；大众传媒作为环境信息公开的载体，本应承担着发布国家、政府政策的重要功能，但媒体趋利附势的不良现状，使得大众传媒的政策宣传作用难以发挥。

三、地方政府生态环境治理的具体路径

（一）加强地方政府生态职能履行

承担生态责任、加强环境保护、实现生态公正是政府生态职能的主要内容。面对地方政府在生态环境治理中经常陷入生态职能虚位的困境，应根据生态环境治理的需求对政府职能进行重组与优化，实现政府工作中心从“经济至上”向“生态优先”的职能转移，并通过转变政府生态责任意识、加强部门职能整合、完善制度设计等途径来落实生态职能的履行[4]。

1.加快地方政府生态意识的转变。

政府在生态环境治理中起着顶层设计的宏观统筹作用，地方政府更是生态环境治理政策执行的主要责任主体。地方政府生态职能的履行，主要体现在政府生态意识的转变上。首先，在政府内部广泛开展生态价值观教育，定期对行政人员进行培训，增强执行人员的法律意识和生态环境意识，使政府工作者在政策执行的过程中具备依法行政和生态行政的思想观念，着力解决影响群众利益的突出环境问题，切实维护群众生态权益。同时，充分利用网络媒介这一宣传平台，在行政单位内部长期有效地开展生态文明建设的理念宣传。引导行政人员充分认识到生态文明治理的重要性，使生态治理、生态文明成为工作共识，进而将生态环境治理理念渗透到政府工作的各个层面。

2.强化环保部门的履职权威。

强化环保部门的履职权威。首先要从制度上着手，赋予环保部门独立的重大环境问题处理权限和监督管理权限。我国的环境执法体制采取环保部门统一监管与其他部门分工负责的原则，是多部门、多层次的环境行政执法体制。环保部门的权威弱化势必导致政出多门、群龙无首，好的政策和制度难以落实。加强环保部门的履职权威，重点在于赋予环保部门独立的行政执法权力。其次，环保部门内部必须具备勇于执法的勇气、精于执法的毅力、善于执法的技能，树立敢于执法的信心、永不言败的恒心和除污必净的决心。严格执法必然会威胁某些个人和集团的利益，因而，环境执法人员必须有过硬的政治素质和职业道德修养，积极抵制执法过程中的不良诱惑和威胁；面对环境违法行为，要一治到底，绝不能姑息纵容，确保环境治理政策有效贯彻实施。

3.改革地方政府绩效考评体系。

地方政府生态环境治理缺乏成效的主要原因之一是，当前政府考核指标体系仍过度向经济指标倾斜。为了在政府绩效考评中获得上级部门及社会公众的认可，为自身发展赢得更好的发展空间，生态职能被地方政府不断地边缘化。确保地方政府生态治理职能在实践层面的全面落实，必须将生态环境治理执行情况纳入地方政府绩效考核指标体系之中，督促地方政府生态职能履行的同时，肯定地方政府生态环境治理工作所取得的成就[5]。从官员职位晋升、工作奖励等多方面加大生态效益指标的考核权重，使政府绩效考评体系更加科学、合理，从而从制度上推进生态环境治理实现新跨越。

（二）构建地方政府间生态环境治理合作机制

在生态环境治理过程中，地方政府间缺乏必要的协调机制和合作意识，这是跨区域、跨流域问题得不到很好解决的重要原因。因此，通过制度创新，协调好地方政府间的利益矛盾成为促进地方政府合作的必然选择。

1.建立信息沟通机制。

生态环境合作治理机制是建立在相互信赖的基础之上的，生态环境治理信息的流通不畅，使得区域内地方政府间彼此缺乏足够的了解和信任。在此情况下，即使各地方政府都能够意识到合作治理可以为区域环境整体改善带来正的生态效益，但由于政府之间对彼此能否切实履行生态环境治理职责缺乏足够的信心，政府之间倾向于选择不合作来规避风险，致使生态环境治理过程中“囚徒困境”的产生。要打破“囚徒困境”的尴尬局面，重建区域内地方政府间的信任来实现合作，就要对政府间生态环境治理信息进行充分公开和有效交流，打破信息流通的阻碍，使一方政府在对另一方政府行为进行实时监督的同时增强对区域环境合作治理的信心[6]。

2.理顺生态环境治理中各级政府、政府各部门之间的关系。

生态环境治理工作涉及面广、情况复杂，离不开各地政府之间、政府各部门之间的通力合作。首先，中央政府与地方政府在生态环境治理体系中应明确各自的责任定位、完善权限划分。我国生态环境治理实行国务院统一领导、地方政府分级负责的制度安排，明确各级政府之间分工与权限就显得十分重要，否则很容易产生权责不一致的行政扭曲现象。其次，建立各地方政府之间的利益协调机制。共同的利益追求是地方政府之间寻求合作的基础，在解决区域环境问题的过程中使单个地区作出牺牲，他方获益，这显然是有失公平的。通过利益协调机制的建立，保证各地方政府责任共担、利益共享，才能使生态环境的合作治理模式顺利实施。最后，地方政府各部门之间既应明确分工也应高效合作。在我国，与环境治理相关的投资、气象公布、发展规划方案制定等职能由多个部门分头掌管，各部门之间只有在履行好各自职能的基础上加强沟通协调，才能在有效协作的基础上实现生态环境治理目标。

3.法律层面上加强对府际合作治理的规制。

碎片化的行政模式导致了政府之间狭窄的行政视野，限制了生态环境治理的合作通道。克服这种狭窄的行政视野关键在于打破以往的单中心政府治理模式，构建一个区域协调、政府合作的一体化生态行政体制。这有赖于完备的法制依据做保障，才能减少合作中的阻碍因素，形成强有力的合作治理机制。另一方面，生态环境合作治理的有效性不足很大程度上源于相应行政法律责任、行政组织法的关联性不足。以法律形式对地方政府之间的权限和责任进行明确划分，有效降低政策执行过程中的随意性，实现府际关系的法治化；在司法上案件审查中，针对地方政府合作过程中的纠纷处理机制进行创新，使合作中的民事、经济纠纷得到及时有效的处理，促进合作的规范化，构建良好的制度环境。通过法律制度的支撑，保证区域生态环境治理政策的持续性输出。

（三）强化生态环境治理的保障制度

生态环境的治理是一项长期而复杂的工程，政府在实施过程中需要消耗大量的人力、物力和财力。为提高生态环境治理的专业性、长效性，技术上的支持更是必不可少。生态环境治理取得显著的成效，离不开资金、人力和技术上的保障。

1.资金保障制度。

为了确保生态环境治理体制的正常运行，资金的保障机制是必不可少的内在要求。一方面，应加大地方政府对生态环境治理的投资力度。如图所示：在生态环境治理方面，我国在2011年投入7114.03亿元、2012年投入8250.46亿元、2013年投入9037.20亿元、2014年投入 9575.50亿元、2015年投入8806.30亿元、2016年投入9219.80亿元，分别占国内生产总值的 1.23%、1.28%、1.48%、1.51%、1.52%、1.45%；可以看出，我国近年来在环境治理方面虽总量上呈增加趋势，但与国内生产总值的占比却在不断下降；而美国早在1970年到1980年，环境保护和资源开发的总额就从1.5%增加到2.4%[7]。另一方面，广泛吸收其他社会资本的注入，减轻政府财政压力。主要依靠本国的经济发展和动员社会的各种资源来解决生态环境问题，鼓励私人资本的流入。首先，应该积极拓宽治理资金专项融资渠道，调动社会公益组织、社会公众参与投资，这样能更好地增加地方环境治理资金投资力度。同时，加大对环保产业和生态环保技术的政策倾斜；通过设立银行低息贷款、环境治理专项资金、税收减免等措施，加大对环境治理科技成果的资金投入，提供良好的发展空间给环境治理科技产业和技术改造。

2011-2016年国内生产总值及环境污染治理投资总额

2.人员保障制度。

随着环境治理事务的不断增多，各国环境主管部门都在不断地加大人员投入，进行人员扩编。以美国最为突出，美国环保局成立以来，职员人数已经从成立之初的5000多名发展到了18000多名。面对日益严重的环境治理难题，除了考虑环保部门人员数量的扩充，同时还必须考虑环境治理人员工作水平的提升。一方面，通过扩大环保部门人员编制，满足地方政府在生态环境治理中的人力要求，避免人员紧缺产生的顾此失彼的现象，保证生态环境问题得到及时、有效的关注和解决；另一方面，通过高端技术人才引进，提升生态环境治理队伍的技术水平，培养一批专业化干部队伍和技术性人才，通过对行政人员法律法规和业务知识的培训，提高他们的综合决策能力和环境保护意识。

3.技术支持制度。

攻克生态环境治理难题，实现生态环境可持续发展，迫切需要依靠科学创新来突破生态环境治理面临的技术瓶颈。通过科技进步，逐步淘汰那些资源消耗多、环境污染大的传统落后产业，集中力量开展生态环境治理重点领域研发技术，开展大气污染治理、水资源净化与防控、废物综合利用技术等对生态环境治理具有重大推广意义的科研创新项目，努力突破环境治理面临的技术障碍。加快力度开发绿色低碳技术、清洁能源产业，构建节约资源、保护环境的科技支撑体系；重视示范工程和试验基地项目建设，为大面积推广应用重大科技成果提供条件；努力推广环保产业，为生态环境治理提供先进的基础设备和高新应用技术。结合各地区生态环境现状，因地制宜，推广先进实用技术，依靠科技进步，提高地方政府生态环境治理的效率和质量。

（四）健全地方政府生态环境治理的监督管理体系

地方政府生态环境治理的监督离不开完善的制度做保障，在厘清政府各机构、部门责任的基础上，合理划定监督管理权限，建立健全生态环境治理监督工作，强化制度约束，是生态环境治理取得成效的保证。

1.明确责任划分，加大问责处罚。

明确划分好各地政府之间、环境保护主管部门及其他负有生态环境保护监管职能部门的工作职责，是加强生态环境治理监管的首要前提。各级人民政府对生态环境治理工作按照行政区域划分，坚持谁主管谁负责的原则，落实专人负责生态环境治理监督管理的具体工作，对辖区内环境质量负全面责任；对各级政府、部门和相关负责人在环境治理过程中不履职、不作为、乱作为导致严重影响和后果的，调查分析原因，依法追究主管部门和主管负责人的行政责任[8]；落实生态环境治理目标责任制和考核评价制度。制定严格的生态环境保护目标管理考核办法，并对落实情况进行跟踪调查，进行年终考核，将生态环境治理指标纳入部门考核、官员晋升制度体系中。以严肃的问责制倒逼责任落实、工作落实。

2.加强制度安排，强化监管力度。

我国幅员辽阔，仅仅依靠中央的督查难以形成地方政府生态环境治理的主要约束。在强化政府内部监督的同时，还需通过制度安排，发挥外部监督对政府生态环境治理的监控作用，特别是通过更加透明的环境信息公开制度、环境监督制度，发挥公民对政府的监督作用，建立全民参与生态环境治理的监督机制。公众参与治理监督不仅是对政府监管的一种有效措施，也是强化企业承担环境与社会责任的有效手段。一方面，公民参与监督可以强化政府行为约束，防止行政权力的滥用，促进环境治理各项政策的贯彻落实，保障公民的环境知情权，提高政府生态环境治理治理和效率。另一方面，通过赋予公民一定的监督权力，可以激发政府部门和行政人员的生态责任意识，克服行政过程中推诿扯皮、办事拖拉等不良行政行为，提高行政人员的工作效率，使各项环境治理政策顺利实施，推动政府生态环境治理稳步前进。

3.完善生态环境补偿机制。

尽管我国的生态补偿制度在诸如退耕还林、南水北调等项目上取得了一些成绩，但生态补偿的全面实施还面临着补偿项目难确定、新的管理和补偿模式没有相关法律法规的支持等一系列问题。健全生态补偿制度，既要细化，也要硬化。细化，就是要在合理划分生态补偿主体和客体的基础上，进一步明确补偿范围和补偿标准。通过完善分类及测算方法，根据主体功能区规划要求，因地制宜地制定与当地经济发展水平相适应的生态补偿标准，完善生态补偿标准体系，逐步形成更加完整的、更具法规功能的生态补偿条例和实施细则[9]。硬化，就是要健全自然资源产权登记制度，建立统一的产权登记系统和权责明确的产权体系，完善社会发展考核评估体系；研究建立生态环境治理统计指标体系，进一步提高生态环境补偿监管的透明度，建设生态环境补偿制度全覆盖监督责任体系，明确生态环境补偿监管责任。要让建立起来的生态补偿制度没有漏洞可钻，保证生态补偿制度在政策范围内全面有效的落实。