东北地区城镇职工基本养老保险基金收支缺口与地方财政补助压力研究

金 刚 刘钰彤 李永涛

内容提要：东北地区城镇职工基本养老保险基金存在较大规模的收支缺口，2016年黑龙江省是全国唯一一个养老保险基金累计结余规模为负的省份，辽宁省和吉林省养老金累计结余规模也已出现下降。目前地方财政事实上承担了城镇职工基本养老保险基金最终兜底责任，这超出了地方财政能力。明确财政补助目标、建立央地财政补助分担机制、推进养老保险制度改革等是解决东北地区城镇职工基本养老保险基金收支缺口、缓解地方财政补助压力、确保养老保险充足支付能力的有效途径。

一、引 言

随着人口老龄化程度的不断加深，城镇职工基本养老保险基金收支压力问题凸显。2016年城镇职工基本养老保险征缴收入为26768亿元，基金支出为31854亿元，这是从2014年开始连续第3年征缴收入规模低于基金支出规模①数据来源：《人力资源与社会保障事业发展统计公报2010-2016》《中国养老金发展报告2011-2016》。。与此同时，不同省份城镇职工基本养老保险基金运行状况分化明显，部分地区由于人口结构较为年轻化、历史负担相对较小等原因，养老保险基金可实现制度内平衡②征缴收入规模大于基金支出规模。，基金结余规模较大并且增长趋势明显，而也有部分省份由于制度赡养率较高、历史负担较重等原因，城镇职工基本养老保险基金收支存在较大规模基金缺口。

在全国有所省份中，东北地区的辽宁、黑龙江、吉林三个省份城镇职工基本养老保险基金收支压力最为突出，2016年黑龙江省基本养老保险基金累积结余为-196亿元，是全国唯一一个养老保险基金累计结余为负的省份，吉林省与辽宁省的养老金累计结余规模也已经连续两年出现下降。与此同时，由于东北地区近年来经济增速出现下滑，一般财政预算收入增长较慢，黑龙江省和辽宁省一般财政预算收入几年来还出现过负增长。目前城镇职工基本养老保险基金实行省级统筹，尽管每年中央有一定规模的财政专项资金用于补助地方养老保险基金缺口，但是城镇职工养老保险进行财政补助事权实际上由地方政府负责，地方政府也需要承担一定的养老保险基金财政补助责任，而中央财政补助尚未制度化且补助规模缺乏明确标准。在东北地区养老保险基金缺口逐渐扩大、地方财政规模增速减缓的背景下，补助城镇职工基本养老保险基金给东北地区地方财政支出造成较大压力，也增加了未来东北地区基本养老保险基金出现支付危机的可能性。

面对东北地区经济增速减缓、人口老龄化程度提高、城镇职工基本养老保险基金收支缺口不断扩大以及地方财政能力有限的现实问题，如何有效应对城镇职工基本养老保险基金对地方财政造成的压力，提高地方财政补助养老保险基金的能力，确保基本养老保险制度充足的支付能力，对于保障与促进东北老工业基地振兴过程中的经济安全与社会稳定，具有重要的理论与现实意义。一些已有成果对地方财政补助城镇职工基本养老保险基金进行了研究。毛景（2017）提出养老保险补贴责任在中央与地方之间的划分，因历史债务存在、养老保险体系急剧演变等原因造成含混复杂，在明确历史债务的基础上划分中央与地方财政负担比例是解决地区经济发展不平衡以及养老保险基金省级统筹条件下养老保险基金支付压力的有效途径；林治芬（2015）从事权划分与财力匹配的角度提出，应由中央负责基础养老金，替代率为30%，由省级负责过渡性养老金、市级负责个人账户养老金，地方合计负担的替代率为30%；郑功成（2015）提出将政府财政兜底责任固化为养老保险基金总支出的20%，在全国统筹之前中央政府与省级政府各分担50%，在全国统筹之后则按照7∶3或6∶4的比例分担；杨斌和谢永才（2015）提出，中央政府要综合考虑全国各地区城镇职工基本养老保险制度运行状况、老龄化、经济增长和个人账户空账规模等因素，分等级给予地方财政支持，同时要减少专项转移支付对地方政府的配套要求，以提高地方政府的自主性。

现有研究主要从全国层面关注城镇职工基本养老保险财政补助的中央与地方责任分担，专门针对东北地区的研究较少。本文以东北地区城镇职工基本养老保险基金收支缺口以及地方政府财政补助压力为研究对象，在分析东北地区城镇职工基本养老保险基金运行现状、问题及成因的基础上，研究养老保险基金运行状况欠佳对地方财政支出可能造成的压力，以及提高地方财政补助城镇职工基本养老保险基金能力的有效途径。

二、东北地区城镇职工基本养老保险基金缺口规模与地方财政补助压力

（一）全国城镇职工基本养老保险基金总体运行状况

从全国范围来看，城镇职工基本养老保险基金累计结余规模不断增长，从2007年7391.4亿元增加至2016年38580亿元，但是基金结余的增速近年来基本呈现下降趋势，累计结余的可支付月数以及当期结余率在2011年左右出现高位拐点，基本养老保险基金运行状况不容乐观①数据来源：《中国养老金发展报告2016》。。具体来看，累计结余增速在2002年出现大幅上升之后，出现总体下降的趋势，2016年累计结余下降至9.15%；累计结余率在2011年达到峰值24.44%之后连年降低，2016年为9.15%；可支付月数在2012年达到峰值18.46个月之后连年下降至2016年的14.53个月②数据来源：《中国养老金发展报告2016》。。上述三个指标都是近十年来的最低水平。并且，从2014年开始至2016年，基本养老保险基金征缴收入连续低于当年基金支出规模①根据《人力资源与社会保障事业发展公报（2012-2016）》。，这意味着从全国总体来看，基本养老保险基金通过制度内缴费筹资规模已经不能确保养老保险基金的支出需求，需要财政补助资金等其他资金来源渠道的补充，才可以实现足额发放养老金。这个情况的出现可以视为城镇企业职工基本养老保险基金运行状况的一个转折点，在2014年之前，通过全国统筹的制度安排，基本养老保险可以实现制度内基金收支平衡，从2014年至今，即使实行全国统筹，基本养老保险基金也需要制度外资金补充才可以确保充足的支付能力。

（二）东北地区城镇职工基本养老保险基金收支缺口规模及与全国和发达省份的比较

全国31个省份的基本养老保险基金运行状况具有明显差异。以城镇职工基本养老保险基金累计结余规模一项指标为例，2016年广东省城镇职工基本养老保险基金累计结余规模达到7653亿元，增速为17.14%，黑龙江省的累计结余规模为-196亿元，增速为-249.48%，

而黑龙江省的企业政策缴费率不低于20%。总体来看，广东省、北京市等部分地区由于制度赡养率较低、历史负担较轻等原因，基本养老保险基金结余、可支付月数等指标快速增长，但是一些制度赡养率较高、历史负担较重的地区养老保险基金出现较大缺口。我们将东北地区的养老保险基金结余状况与北京市、广东省和全国总体情况进行对比，见表1。

表1 东北地区城镇职工基本养老保险征缴收入与基金支出情况及比较 单位：亿元

从表1中数据来看，东北地区三个省份征缴收入持续低于基金支出规模，全国征缴收入从2014年开始低于基金支出规模，而这种状况在北京市和广东省并未出现。我们进一步列出2001年以来东北地区、北京市和广东省城镇职工基本养老保险基金累计结余规模增长率，见图1。图1数据显示，从2011年开始黑龙江省养老金累计结余规模增长率即已开始出现负值，辽宁省与吉林省从2015年开始养老金累计结余负增长，特别是黑龙江省2016年养老金累计结余增长率为-249.78%，其累计结余规模已经为-196亿元，截至2016年是全国唯一一个累计结余规模为负的省份；同期，北京市和广东省的养老金累计结余增长率一直为正，累计结余规模不断增长，2016年广东省养老金累计结余规模已达7652亿元，北京市养老金累积结余规模为3566亿元。

图1 城镇职工基本养老保险基金累计结余规模增长率

我们进一步将城镇职工基本养老保险基金当年结余状况划分为两个层次，第一个层次的当年结余是指征缴收入减基金支出之后的所余规模，可以度量统筹地区基本养老保险的制度内平衡能力，第二个层次的当年结余是指基金总收入（包括财政补助在内的基本养老保险基金总收入）减基金支出之后所余规模，可以度量统筹地区基本养老保险制度的总体平衡能力。如果某层次当年结余的计算结果为负，则说明该层次出现基金收支缺口。

表2 东北三省城镇职工基本养老保险基金两个层次当期结余情况及地区比较 单位：亿元

我们测算了全国31个省份的城镇职工基本养老保险基金两个层次的当年结余情况，东北三个省份城镇职工基本养老保险基金运行状况整体欠佳，养老保险基金缺口规模较大，在全国31个省份中问题最为突出。表2分别列出辽宁省、吉林省、黑龙江省和北京市、广东省及全国平均水平的两个层次的基金当年结余情况。从表2中第一层次养老保险基金当年结余规模的结果来看，东北三省城镇职工基本养老保险基金第一层次结余规模全部为负，说明三个省份均有第一层次的养老保险基金缺口，东北三个省份的城镇职工养老保险基金均无法实现制度内平衡，需要征缴收入之外的财政补助以及其他资金的补充，才能够实现当年基金收支平衡；其中，辽宁省和黑龙江省是2015年全国养老保险基金第一层次缺口规模最大的两个省份，吉林省的养老保险基金第一层次缺口规模为全国第六位，东北三省养老金缺口第一层次规模之和占所有出现养老保险基金第一层次缺口的25个省份总规模的33.55%。从养老保险基金第二层次当年结余规模的结果来看，辽宁省和黑龙江省全部出现养老保险基金第二层次缺口，并且是2016年全国唯一两个出现养老保险基金第二层次缺口的省份，同时，吉林省的养老保险基金第二层次当年结余规模在全国为倒数第三位。与广东省、北京市等地区相比，东北地区城镇职工基本养老保险基金收支压力较大，基金缺口规模较高。并且，广东省城镇职工基本养老保险的企业政策缴费仅为14%左右，北京市2016年的企业政策缴费率也下调至19%，而东北地区的企业政策缴费率一直不低于20%，高政策缴费率条件下出现较大规模的养老保险基金缺口，更反映出东北地区城镇职工基本养老保险基金平衡能力存在深层次的问题。

（三）东北地区城镇职工基本养老保险基金缺口的地方财政补助压力

地方财政支出中“社会保障和就业支出”项目中包含地方财政补助城镇职工基本养老保险基金的资金支出规模，社会保障和就业支出占地方财政一般性支出的比重可以在一定程度上反映出地方财政补助城镇职工基本养老保险的状况。图2列出了东北地区地方财政支出中社会保障和就业支出占地方财政一般预算支出的比重及与北京市和广东省的比较。从图2中数据来看，辽宁省、吉林省和黑龙江省社会保障和就业支出占地方财政一般性支出的比重明显高于北京市和广东省，2016年辽宁省、黑龙江省该项指标在全国31个省份总排名第1和第2，吉林省排名第10。

图2 东北地区社会保障与就业支出占地方财政一般预算支出的比重及比较

从基金缺口的相对规模来看，2015年辽宁省、吉林省和黑龙江省养老保险基金第一层次缺口占地方财政一般性预算收入的比例分别是31.49%、18.94%和48.86%，如果养老金缺口全部由地方财政补助弥补，将对地方财政支出产生较大的影响。虽然现实情况是养老金缺口同时还有中央财政补助进行弥补，同时可能还会动用之前的养老金结余，但是东北地区养老保险基金第一层次缺口占地方财政一般性预算收入比例过高的事实，依然可以在一定程度上反映出地方财政补助的压力。

各个地区城镇职工基本养老保险基金的中央与地方分别财政补助规模至今未有发布，从全国总体数据来看，中央财政补助占总财政补助的比例较高，历史数据显示中央财政补助占财政补助总额的比例基本在75%-80%①郑秉文主编：《中国养老金发展报告2011》，经济管理出版社。，但是由于我们并不清楚中央财政在各地区的分配，因此无法准确获知东北地区中央与地方财政补助各自的规模。但是，从实际情况来看，黑龙江省与辽宁省已经开始出现养老保险基金第二层次的基金缺口，即在包括中央财政与地方财政补助之后，这两个省份的养老保险基金依然需要动用之前的结余才能够满足养老保险基金支出需求，这说明在有中央财政补助的情况下，地方财政依然没能完全弥补城镇职工基本养老保险基金缺口，而不得已选择动用结余，这可以在相当程度上反映出地方财政补助城镇职工基本养老保险基金的压力。因为东北地区曾经是全国第一批做实个人账户改革的试点省份，如果地方财政有能力足额补助养老保险基金缺口，动用养老金历史结余用于当期养老金发放应该不会成为地方政府的选择。

辽宁省和黑龙江省出现养老保险基金第二层次缺口造成基金累计结余规模下降的事实同时说明，目前中央财政对城镇职工基本养老保险基金的补助规模并未完全承担兜底责任，中央财政补助规模可能是按照一定的标准确定，其余的养老保险基金缺口需要由地方政府承担。在这种情况下，随着东北地区城镇职工基本养老保险基金缺口规模的扩大，地方财政补助养老保险基金的压力可能会进一步加剧。黑龙江省养老保险基金结余规模已经为负，这意味着是通过负债的形式确保黑龙江省城镇职工基本养老保险的支付能力，即使在动用全部历史结余规模的条件下，黑龙江省地方财政也无力承担兜底责任，随着基金缺口规模的扩大，黑龙江省养老保险基金的负债规模可能会继续增加，而且辽宁省和吉林省的养老保险基金结余规模出现降低的情况显示出这两个省份城镇职工基本养老保险制度的支付能力并不乐观，随着基金缺口的扩大，也可能出现养老保险制度的负债，这在一定程度上也反映出东北地区城镇职工基本养老保险基金缺口对地方财政造成的压力。

（四）可能产生的不利后果

东北地区养老保险基金缺口规模较大，按照目前的中央财政补助与地方财政补助的分担模式，地方政府要在中央财政补助的基础上实际承担城镇职工基本养老保险基金的最终兜底责任，这可能会产生两个不利后果。第一，地方财政承担兜底责任可能“捆绑”甚至“裹挟”地方财政。人口老龄化程度的不断加深造成东北地区城镇职工基本养老保险基金收支压力加大，随着人口老龄化程度的不断加深和隐性转轨成本的逐步显性化，养老保险基金收支缺口在未来一段时间内会一直存在，且缺口规模有逐步扩大的趋势。东北地区地方财政能力有限，如果中央财政补助力度不能有效加大并且无其他资金对东北地区城镇职工养老保险基金进行补充，基本养老保险与地方财政之间缺乏明确的制度边界，地方财政补助规模可能会不断增加，对财政运行甚至经济安全产生不利后果。希腊等国曾经发生的债务危机其主要原因之一就是养老金过高引发的公共债务，这应该是东北地区地方财政补助基本养老保险基金非制度化的重要警示。第二，空账继续产生并动用已做实的个人账户，进一步扩大空账规模。从全国情况来看，目前31个省份中共有7个省份2016年城镇职工基本养老保险基金累计结余的增长率为负，分别是河北省、内蒙古、辽宁省、黑龙江省、吉林省、湖北省和青海省，同时，天津市和广西养老保险基金累计结余的增长率小于1%，这说明由于部分省份地方政府财政能力有限，需要使用当期的个人账户缴费甚至是之前已做实的个人账户资金以确保养老保险制度充足的支付能力，这会进一步造成空账规模的扩大。东北地区曾经是全国第一批做实个人账户的试点地区，从现实情况来看，近年来东北地区个人账户没有做实，并且已有部分前期积累的个人账户资金被使用，做实个人账户的改革并未取得明显效果。更为重要的是，空账规模的扩大意味着未来基础养老金要实现更高的替代率来弥补个人账户的理论替代率，这会进一步加大东北地区城镇职工基本养老保险基金的支付压力以及地方财政补助的压力。第三，黑龙江省城镇职工基本养老保险负的基金累计结余规模显示出该省份养老保险基金已有负债，辽宁省和黑龙江省等地区养老保险基金累计结余为负的情况说明养老保险基金负债的问题有扩大的可能，如果城镇职工基本养老保险制度的负债最后由地方政府承担，这将会进一步扩大地方债务规模，增加地方财政压力，可能引发进一步的不利后果。

三、东北地区城镇职工基本养老保险基金缺口与地方财政补助压力的成因

（一）东北地区城镇职工基本养老保险制度赡养率偏高

制度赡养率是指领取养老金人数占在职职工参保人数的比例，是现收现付制养老保险制度基金平衡的直接影响因素。相同替代率条件下，制度赡养率越高，实现基金平衡需要的缴费率越高。由于城镇职工基本养老保险采取了统账结合制模式，并且现收现付基础养老金实现的替代率水平相对较高，因此制度赡养率提高对城镇职工基本养老保险基金收支平衡具有重要影响。东北地区三个省份城镇职工基本养老保险制度赡养率明显偏高且上升趋势明显，2007-2016年十年间，辽宁省制度赡养率从45.77%提高至60.66%，吉林省制度赡养率从41.75%提高至68.24%，黑龙江省制度赡养率从44.10%提高至74.52%，2016年东北三省的制度赡养率在全国31个省份中最高，也是仅有的制度赡养率超过60%的三个省份。图3为东北地区制度赡养率与广东省、北京市和全国平均水平的比较。2016年北京市的制度赡养率仅为21.66%，广东省的制度赡养率仅为10.78%，全国平均制度赡养率为36.30%，偏高的制度赡养率是东北地区城镇职工基本养老保险基金缺口较大的直接原因。

同时，东北地区城镇职工基本养老保险制度赡养率还显示出制度赡养率明显高于老年人口抚养比的特征。表3数据显示，尽管北京市、广东省以及全国平均的制度赡养率也高于老年人口抚养比，但是东北地区制度赡养率与老年人口抚养比之间的差距更为明显，北京市与黑龙江省的老年抚养比接近，但制度赡养率仅为黑龙江省的29%。我们推测，这可能是由于东北地区国有经济比重较大，城镇职工基本养老保险建立时老年人参保比例较高，同时国有企业转轨过程中存在一定的提前退休问题所致。

（二）东北地区城镇职工基本养老保险转轨成本规模较高且参保人数增长速度较慢

城镇职工基本养老保险的转轨成本是指从企业保障过渡到社会保障所需要的成本，可以用在制度建立时为“老人”和“中人”按照新制度模式完全做实个人账户所需的资金规模来度量，由于转轨成本未一次性解决，转轨成本转变为现实中的“老人”全部养老金与“中人”过渡性养老金，并由现收现付的基础养老金进行支付。转轨成本越高，城镇职工基本养老保险的支付压力越大。由于东北地区国有单位众多，国有单位从业人员比例较高，城镇职工基本养老保险建立时，国有单位中的“老人”和“中人”参保比例较高，从而造成东北地区城镇职工养老保险制度转轨成本相对于其他地区来说偏高，并进一步加大养老保险基金的支付压力。城镇职工基本养老保险在20世纪90年代后期开始逐步正式建立，我们可以用2001年的参保人员以及2001-2016年的参保人数增长情况大致判断东北地区城镇职工基本养老保险的转轨成本与其他地区的比较情况。

图3 东北地区制度赡养率情况以及与广东省、北京市以及全国平均水平的比较

表3 2016年东北地区、北京市、广东省及全国平均制度赡养率与老年抚养比 单位：%

表4中数据显示，2001年辽宁省、吉林省和黑龙江省的离退休人数全国排名都明显高于总人数的排名，辽宁省离退休人员数全国第1，总人口排名仅为第13，吉林省离退休人数全国排名第14，总人口排名第21，黑龙江省离退休人数全国排名第6，总人口排名为第15，

这说明东北地区在城镇职工基本养老保险制度建立之初承担了更高比例的离退休人员养老金发放任务，一定程度上可以反映出东北地区养老保险制度转轨成本偏高。并且，2001年至2016年，东北地区在职职工参保人数的增长速度偏低，辽宁省在职职工参保人数的增长速度为52.69%、吉林省为45.10%、黑龙江省为27.54%，而同期北京市与广东省在职职工参保人数增长率超过300%，这意味着北京市和广东省有更多的新参保者共同分担制度转轨成本。我们认为这一状况的主要原因可能是东北地区城镇化率较高，乡城迁移人口较少，同时，对外省人口的吸纳能力有限，进而引起新加入养老保险制度的人数相对较少。

表4 2001年和2016年在职职工参保人数、离退休人数及变动情况

（三）近年来经济增速下滑造成地方政府财政收入规模增长缓慢

从全国各个地区的情况来看，2015年城镇职工基本养老保险基金出现第一层次缺口的省份共有25个，但这些省份却未像黑龙江省和辽宁省一样出现养老保险基金第二层次的缺口，财政补助可以完全弥补养老保险基金第一层次缺口，城镇职工基本养老保险基金在包括财政补助的条件下可以实现总体收支平衡。除了东北地区养老保险基金第一层次缺口规模较大的原因之外，近年来东北地区经济增速下降影响地方财政能力很有可能也是主要原因。表5中数据显示，东北地区养老保险基金支出占财政收入的比例明显高于广东、北京以及全国平均水平，特别是黑龙江省养老保险基金支出规模已经超过地方财政收入规模，这反映出东北地区地方财政支持城镇职工基本养老保险制度的难度要更大；同时，东北地区经济增速较低，特别是辽宁省2016年经济增速为负，财政收入增速也明显低于全国平均水平以及北京市与广东省。地方财政能力有限且地方财政收入增速较慢，一定程度上造成东北地区地方财政补助城镇职工基本养老保险基金的压力加大。

表5 2016年东北地区经济增速、财政收入增速情况及对比 单位：%

（四）中央与地方财政补助缺乏明确的责任分担机制

一直以来，中央财政与地方财政共同对城镇职工基本养老保险进行补助，但中央财政与地方财政之间尚未建立明确的责任分担机制，一定程度上加大了地方财政补助城镇职工基本养老保险基金的压力。责任分担机制的缺失体现在以下三个方面。第一，财政补助的责任不确定。财政补助究竟对城镇职工基本养老保险承担何种责任，目前尚未有确定的规定。从OECD国家的情况来看，财政补助对缴费型社会养老保险的责任比较清晰，有的国家财政补助明确承担部分人群的缴费或部分项目的给付，例如澳大利亚、德国、韩国等，有的国家明确财政补助规模的计算方式，例如土耳其规定财政补助为总缴费收入的25%，有的国家确定财政补助承担全部兜底责任，例如克罗地亚、匈牙利和意大利等，也有的国家明确对缴费型社会养老保险不承担任何财政责任，例如加拿大和冰岛。城镇职工基本养老保险的财政补助总体责任尚不明确，使中央与地方责任进一步划分缺少相应基础。第二，城镇职工基本养老保险基金财政责任的事权归属尚未完全明确。尽管《关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发［2017］9号）将基本社会保险列为基本内容，但《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发［2018］6号）中纳入中央与地方共同财政事权范围的八大类18项的基本公共服务事项，并未包含城镇职工基本养老保险，因此，目前社会保险的主要财政事权基本属于地方，但是中央财政对基本养老保险却一直进行一般转移支付，基本养老保险财政补助事权尚不明确。随着东北地区养老保险基金缺口规模的扩大，地方财政无力完全承担基金缺口的全部补助责任，事权归属不明确使地方政府必须承担中央财政补助之外的所有财政补助责任，相当于由地方政府实际承担城镇职工基本养老保险基金的最终兜底责任，从而加剧了地方政府的补助压力。第三，中央财政补助规模计算标准不确定。中央财政向地方财政进行城镇职工基本养老保险转移支付，地方财政在中央转移支付的基础上承担城镇职工基本养老保险基金的最终兜底责任，因此，中央财政补助的规模直接决定地方财政补助规模，对于地方财政补助压力具有直接的影响。但是，目前中央财政补助规模的确定缺乏明确的标准，与地方养老金缺口并无直接关联，中央财政对地方养老保险基金转移支付的规模有限，在养老保险基金缺口扩大的情况下，地方财政不得不动用前期结余用于当期养老保险发放，这是目前辽宁省和黑龙江省养老保险基金累计结余规模出现下降的直接原因之一。

四、完善城镇职工基本养老保险政府财政责任的对策建议

（一）明确城镇职工基本养老保险财政补助目标

城镇职工基本养老保险制度建立以来，中央与地方财政持续进行补助，补助规模从1998年的24亿元扩大至2016年的6511亿元，但是财政补助目标一直未明确，这是目前财政补助非制度化的主要原因。只有在明确的财政补助目标的条件下，财政补助的规模、财政补助的触发条件、财政补助的界限、中央与地方的分担机制等具体政策细节才可能有效确定。从现实情况来看，财政补助应该尽快在对城镇职工基本养老保险制度承担全部赤字兜底、征缴收入补助或仅承担转轨成本之间做出目标选择。如果财政补助以全部赤字兜底为目标，中央与地方财政应进一步明确责任分担比例，以养老保险基金当期收支缺口为基数确定财政补助规模，对包括东北地区在内的出现养老金收支缺口的省份进行足额的财政补助，但是对未有养老保险基金收支缺口的地区则无需进行补助；如果以征缴收入补助为目标，中央与地方财政应明确各自补助比例，以不同地区城镇职工基本养老保险征缴收入为基数，确定并固化财政补助责任；如果财政补助以仅承担转轨成本为目标，中央与地方财政补助应以地方养老保险基金支出中转轨成本为基数，按照一定的责任分担比例，承担各年养老金支出中的“老人”养老金与“中人”过渡性养老金。

城镇职工基本养老保险是我国覆盖人群最广的社会保障项目，对于保障老年人生活、维护社会稳定具有重要的意义，从确保城镇职工基本养老保险充足的支付能力角度，财政补助的目标确定为全面赤字兜底更为适合。养老保险相关政策性文件中，应对财政赤字补助兜底责任进行明确，财政补助的触发条件、规模的计算方式、央地分担的比例等也应一并确定，从而全面推动城镇职工基本养老保险财政补助责任的制度化。特别是，如果以赤字兜底作为财政补助责任目标，应对养老金赤字的涵义进行明确，是严格按照统账结合制度模式做实个人账户之后将统筹养老金当年收支缺口作为养老金赤字，或者放弃做实个人账户改革以当期收支缺口作为养老金赤字。

（二）明确城镇职工基本养老保险财政补助的中央与地方分担机制

东北地区养老保险基金缺口规模较大，从现实数据来看，在中央财政补助基础之上，地方财政补助能力有限，因此出现辽宁省与黑龙江省城镇职工基本养老保险结余出现下降的情况，特别是黑龙江省基本养老保险基金结余已为负值，这可以直接反映出地方政府无力承担兜底责任的现实。在这种情况下，财政补助已经成为养老保险基金支付能力的必要补充，以养老保险基金支出状况为财政补助规模的计算标准，建立确定中央与地方财政补助机制，满足养老保险基金支出需求，对于东北地区城镇职工基本养老保险制度的持续健康稳定运行，具有基础性的意义。

中央与地方财政补助分担机制需要明确以下三个方面的内容。第一，财政补助的触发条件与总规模计算。东北地区城镇职工基本养老保险基金收支缺口已经出现并对地方财政补助造成较大压力，财政补助可以将养老保险基金第一层次基金缺口出现作为触发条件，即以当年征缴收入小于当年基金支出规模作为财政补助的条件，同时将财政补助总规模确定为养老保险基金第一层次缺口规模，这种做法相当于不做实新的个人账户，可以一定程度上降低财政补助压力，同时也可以避免辽宁省与吉林省动用养老保险基金累计结余从而出现黑龙江省养老保险基金累计结余全部被使用的问题。第二，财政补助的中央与地方分担比例。目前东北地区养老保险基金缺口造成的养老金累计结余下降与地方财政补助压力的直接原因就是中央与地方财政分担比例不合理，中央财政补助规模与养老保险基金收支缺口关联度较低，而地方财政无力承担最终兜底责任。建议明确中央与地方城镇养老保险财政事权共同负责机制，并同时划定央地财政分担比例与地方财政补助警戒线，即同时规定财政补助规模中央财政与地方财政各自负担的比例与地方财政补助占地方财政收入的最高比例，在达到地方财政补助警戒线之前，按照分担比例确定中央与地方财政补助规模，在地方财政补助达到补助警戒线时，由中央财政进行最终兜底或者利用中央调剂金、全国统筹基金、全国社会保障基金等其他资金补充渠道进行补助。在具体分担比例的确定上，建议根据不同地区养老保险基金支出结构（例如转轨成本的比例）、地方国有企业的历史贡献、人口结构等因素，因地制宜、动态调整，分别对不同地区确定合理的分担比例。第三，明确财政兜底城镇职工基本养老保险基金责任的最终归属。现实情况是，在地区经济发展水平、地方政府财政能力、人口结构以及养老保险基金运行状况等差距较大的条件下，地方政府无力承担城镇职工基本养老保险的最终兜底责任，城镇职工基本养老保险的最终兜底责任应该在充分发挥地方政府功能的前提下由中央财政承担，原因是中央财政规模比某一地方政府财政规模更大，同时中央财政调动各类全国资源的能力较强，可以在中央财政补助的同时通过各种其他资金来源渠道补助养老保险基金，例如调动中央调剂金、协调使用全国社会保障基金等，以更有效地提高对城镇职工基本养老保险的补助能力。

（三）完善城镇职工养老保险制度，提高精算平衡能力

第一，尽快实施养老保险基金地区调剂制度，适时进行全国统筹改革。党的十八届三中全会《决定》和国家“十三五”规划纲要都明确要求实现基础养老金全国统筹，《社会保险法》也规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，但是，该项改革一直未有明显进展。2018年3月，李克强总理在十三届全国人大一次会议上表示2018年将实施养老保险基金调剂制度，中央收取3%统筹调剂，以后还会有所提高，以弥补有些省份的养老金可能发生的不足。党的十九大明确提出“尽快实现养老保险全国统筹”，这为养老保险全国统筹改革指明了方向。全国统筹制度为解决省域间养老保险基金不平衡问题提供了一个有效手段，但是，由于改革进程相对较慢，目前还无法有效在全国统筹使用养老保险基金，2018年养老保险基金调剂制度可能成为全国统筹改革的开端。应以养老保险调剂金为改革契机，尽快明确调剂金缴纳比例、管理体制以及使用方式等，有效发挥调剂金制度对城镇企业职工基本养老保险基金收支压力的缓解效应；同时，积极协调各方利益，加快推进中央调剂金制度向全国统筹的过渡。第二，实施名义账户制改革，东北地区可作为改革试点省份。名义账户制改革的讨论由来已久，但一直未有确定结果。东北地区做实个人账户改革并未取得明显进展，从现实数据来看，新的个人账户并未做实，并且之前积累的个人账户基金可能也被用作发放当期养老金，事实上已经是隐性个人账户制的运行状态。在这种情况下，可以考虑全面推行名义账户制改革，之后各年的个人账户征缴收入也可以直接用于发放当期养老金，辽宁省与吉林省的养老保险基金累计结余可以用来直接支付当期养老金，黑龙江省负的养老金累计结余可以直接转变为名义账户制养老金权益积累，以缓解养老保险基金支付压力和财政补助压力。并且，名义账户制的另一功能是强化缴费与给付之间的联系机制，通过增强个人参保激励程度进一步提高东北地区实际缴费比率，进而增加养老保险基金征缴收入规模。第三，适时推进延迟退休政策的实施。应以实现男女同龄退休为目标，在平衡劳动力供求和养老金收支的基础上审慎选择延迟退休起始年份，在实施方式上应采取渐进式延迟退休和弹性退休相结合的方式减小改革阻力，并设计延迟退休养老金奖励机制等相应配套措施，以保障弹性退休制度的顺利实施。第四，建立养老金指数化调整机制，提高城镇职工基本养老保险基金自动平衡的能力。明确养老金调整机制的功能定位，既强调老年人生活保障，同时强化养老金水平与城镇职工基本养老保险可持续性的联动，综合考虑物价、工资增长率、养老保险基金收支状况及未来趋势等各类因素，设计科学合理的养老金调整指数，实现养老金调整的科学化，从而促进养老保险制度财务状况的改善。

（四）完善养老保险基金其他资金来源渠道，缓解财政补助压力

国有资本划转与全国社会保障基金是目前最具可行性和可操作性的缓解城镇职工基本养老保险财政补助压力的有效途径。第一，加快国有股权划转社会保障基金的改革进程。养老保险社会化改革之前企业职工以低工资形式积累的养老金权益转移至国有资产，利用国有资产解决养老保险转轨成本的讨论由来已久，2017年11月国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》进一步明确国有资本充实养老保险基金的目标、规模、承接主体等具体实施细节。作为承接主体，全国社保基金会和地方国资部门应从具体政策制定与管理手段健全等各个方面做好国有资本划转的相关工作，同时相关部门应尽快出台国有资本充实社保基金的具体方式和规划，例如，是采取变现的形式还是持有资产获取分红的形式、在养老保险基金运行处于何种状况下可以处置国有资产等相关问题目前还未有明确规定。第二，明确全国社会保障基金充实城镇职工基本养老保险基金的具体规划。全国社会保障基金于2000年8月设立，是国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，由全国社会保障基金理事会（简称社保基金会）负责管理运营，2016年全国社会保障基金总资产已达2万多亿元人民币。但是，目前还未有利用全国社会保障基金对城镇职工基本养老保险基金进行补充的具体办法与方案。在东北地区养老保险基金缺口规模较高且缺口扩大趋势明显的情况以及全国社会保障基金资产规模明显提高的背景下，可以适时合理有效利用全国社会保障基金对城镇职工基本养老保险基金进行补充，可以采取直接划拨资产的方式，也可以采取长期贷款的方式，或者根据养老保险基金收支预测结果制定资金划转规划，以有效发挥全国社会保障基金的职能，缓解养老保险基金收支缺口对东北地区地方财政造成的负担。