美国《亚洲再保证倡议法案》勾勒“印太战略”框架

刘琳

2018年12月31日，美国总统特朗普签署了《亚洲再保证倡议法案》（Asia Reassurance Initiative Act， ARIA）。法案名称中的“再保证”字眼略显拗口，但其实并不陌生。2009年9月，美国时任常务副国务卿斯坦伯格在华盛顿演讲时首倡“战略再保证”概念，试图以此替代“负责任的利益攸关方”，作为美国对华政策的新座标，其含义简言之就是：美国欢迎中国崛起，但中国也应设法让其它国家放心。在《亚洲再保证倡议法案》中，“再保证”的主体由中国换成了美国，即美国要向亚洲盟友提供再保证，让它们放心，相信美国将继续留在亚太。法案实际上寻求提供美国印太政策架构，以强化美国在印太地区的领导地位，并展现对于所谓“自由开放”的印太地区及“基于规则的国际秩序”的承诺。该法案的签署将会对美国在印太地区的政策及行动产生重要影响，值得关注。

法案的产生背景

《亚洲再保证倡议法案》是2018年4月由美国国会参议院外交委员会东亚、太平洋和国际网络安全分委会主席、参议员科里·加德纳（共和党人）联合参议员马尔科·卢比奥（共和党人）、爱德华·马基（民主党人）等人共同发起并提交国会的。

在提交该法案前，加德纳等人经过了较长时间的准备和酝酿，仅2017年就召开了三次听证会，以收集信息、听取意见。3月第一次听证会聚焦朝鲜半岛、南海、东南亚恐怖主义等安全问题，5月第二次听证会审视了美国在亚洲的“经济领导力”，7月第三次听证会讨论了促进民主、人权及法治等问题，而安全、经济和价值观恰恰构成该法案的三个主要部分。

2017年7月18日，加德纳在美国战略与国际问题研究中心（CSIS）举行的第7次南海问题国际研讨会上发表主旨演讲，提出了“亚洲再保证倡议”设想，并认为美国需要向亚洲提供“再保证”，这不仅是因为奥巴马政府“亚洲再平衡”政策存在瑕疵（主要是在应对中国南海“造岛”方面“不力”），也是因为特朗普處理外交事务时的“做交易”风格以及他对盟友的批评和从《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）退出，将引发盟友对美国的疑虑。

2018年4月24日，ARIA被正式提交参议院外交委员会。10月3日，参议员科克根据外委会要求就修改后的法案条文进行了说明，同日该法案被列入立法议程。12月4日，参议院一致通过该法案。12月12日众议院通过，但要求做出进一步修改。12月19日，参议院再度审议修改后的法案并无异议通过。12月27日，法案提交总统。法案在下半年进入参议院立法程序后，在较短时间内就获得通过并很快由总统签署，既与该法案前期经过充分酝酿和讨论有关，也有中美关系日趋复杂的背景。

推进美在印太的安全、经济、价值观利益

从ARIA法案的具体内容可以一窥正逐渐成形的美国“印太战略”的基本面貌，在体系结构上与冷战结束后美国历届政府的亚太政策架构有相似之处，但也体现了特朗普政府“印太战略”的一些构想，比如重视美日印澳四边安全合作，强化美台关系的动向等，因而是继承和变化相结合的产物。

该法案提及，印太地区占全球人口的近50%，聚集着一些最具活力的经济体，但美国支持的国际体系核心原则正受到多方威胁，包括：中国在南海“人工地貌”上的“非法”建设和“军事化”以及“胁迫性”经济活动;朝鲜核导能力的快速提升;“伊斯兰国”及其它国际恐怖组织在东南亚地区的渗透。与此同时，印太地区的经济秩序继续演变，给美国带来机遇和挑战。美国在保护本地区人权和促进法治方面也有根本利益。基于此，法案称美国应当制定长期战略构想及对印太地区的全面、多元和有原则的政策，并从安全、经济、价值观三个方面具体阐明了如何促进美国的利益。

法案第一部分是美国在印太地区的政策和外交战略。法案提到，美国的印太外交战略寻求十方面的具体目标：与盟友合作，应对共同的挑战，加强信息共享，增加国防投入和国防贸易，确保作战互通性以及强化共享能力;加强与伙伴国关系;支持通过东盟、亚太经合组织、东亚峰会等，构建功能性的、能解决问题的地区架构;强调美致力于国际法之下的航行自由;促进海上和领土争端的和平解决;扩大与盟友伙伴的安全与防务合作;以外交方式实现朝鲜全面、可核查、不可逆的无核化;加强公民社会、法治和透明治理;通过与印太伙伴的私营部门伙伴关系促进经济发展;寻求以自由、公正、互惠方式，达成双边和多边贸易协定;鼓励印太国家追求透明的高质量基础设施建设;维持不受阻碍的贸易、开放的海上和空中交通线以及和平解决争端;在印太地区保持强大的军事存在并加强与盟友伙伴的安全关系。

第二部分是促进美国在印太地区的安全利益。具体包括：授权今后五年每年拨款15亿美元，用于加强美国在印太地区的存在;重申对日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国等地区盟友的安全承诺;通过“极限施压”和接触政策，以和平方式实现朝鲜的无核化;加强与印度的外交、经济和安全关系;提升与地区盟国的网络安全合作;寻求有效的军控与核不扩散政策。该部分还谈到了中美关系、美台关系及南海问题等。在中美关系问题上，称 “对中国削弱印太地区基于规则的秩序表示担忧”，欢迎中国改变方向，与美国建立负责任的、以结果为导向的关系;在与台湾关系方面，称美国应重申对台承诺，反对任何改变现状之举措，并要求总统定期向台湾出售旨在应对中国大陆既有和潜在威胁的防御性武器，支持台湾发展并整合适度的不对称能力，鼓励美高官依据《台湾旅行法》赴台访问;强调维护航行自由是美国的政策，称美将根据适用的国际法，在印太地区开展经常性的航行和飞越自由活动。

第三部分是促进美国在印太地区的经济利益。包括：授权与印太国家展开双边、多边和地区贸易谈判;通过增加美出口及额外的贸易便利化措施，保持美国在整个印太地区强大的经济存在;授权对窃取美国知识产权的实体和政府施加惩罚性措施;制定促进美国能源出口的新政策;继续推进“下湄公河倡议”，促进与湄公河流域国家在环保、卫生、教育、基础设施建设等方面的合作;支持亚洲发展中国家维护和促进妇女儿童在财产、教育、创业等方面的权利。

第四部分是在印太地区促进美国的价值观。法案称，在印太地区促进人权及对民主价值观的尊重是美国的国家安全利益，美国将继续倡导新闻自由、民主、人权、良治等价值观。建议国务卿在适当时候与印太国家建立高层级人权对话机制;支持与印太国家的人文交流计划，尤其是青年领导人项目;制定强调公民社会发展的教育交流和能力建设计划;要求国务卿在本法案生效后90天内向国会提交一份战略报告，加强与东盟在民主、人权等方面的合作;授权自2019年至2023年每年拨款2.1亿美元，促进印太地区的民主、公民社会、人权、法治、透明度等;今后五年每年拨款2500万美元，用于支持“东南亚青年领导人倡议”“东盟青年志愿者项目”等印太地区青年领导人倡议。

2018年12月10日至14日，美国、印度两国空军在印度卡莱昆达空军基地举行联合军事演习。

对台海、南海局势产生不利影响

提案人加德纳在参议院通过法案后说，“《亚洲再保证倡议法案》得到美国政府、政策专家及企业界支持，它将确保美国未来在太平洋的强权领导地位”，一语点出了该法案的根本目的。法案中的主要内容，如维护美国在该地区的国家利益，向盟友提供再保证，威慑美国的对手，推进人权、民主、自由价值观等，无不是为此目的服务。因此，法案延续了自冷战结束以来美亚太战略的核心原则，即维护美在欧亚大陆的主导权，防止欧亚大陆两端出现可能威胁美霸权的国家或国家集团。

法案将使美国的“印太战略”获得实质性推动。该法案在内容上与一年前公布的《美国国家安全战略报告》和《美国国防战略报告》相呼应，如强调加强美国在印太地区的军事和经济参与、维护以规则为基础的地区秩序等，实际上勾勒出一个更为详细的政策框架。法案通过的各领域今后五年授权拨款计划也使“印太战略”不只停留在政策规划层面，而是能够真正落地。有美学者表示，ARIA将是近年美国国会通过的与亚洲有关的拨款法案中最具影响力的一个。

法案中包括了大量与中国有关的内容，有些还直接针对中国，如第203、209和213条款，认为中国削弱了印太地区基于规则的秩序;要求美国信守“对台湾的承诺”，继续定期对台军售并鼓励美高官访台;强调将继续在印太地区开展航行和飞越自由活动，甚至将为此与盟友展开联合行动。法案中关于强化美印战略伙伴关系、重视美日印澳四边合作机制，加强与东南亚安全关系等内容，显然也有应对中国崛起的考虑。

尽管法案宣称鼓励中国在印太地区和全球发挥建设性作用，主张与中国合作处理区域和全球挑战，但总体来看对华认知负面成分较多，这与当前美国内对华态度大环境及中美博弈加剧的大背景有关。过去一年中，中美经贸摩擦持续延烧，美国还利用台湾、南海和所谓“新疆人权”等问题对华施压，指责中国干涉美选举，炒作“债务陷阱”抹黑“一带一路”等，中美关系下行趋势明显。2018年12月中美元首在二十国集团峰会期间达成暂停进一步加征关税的共识之后，美国国会和政府一些部门仍在继续出台对华不友好的措施，美国会通过《亚洲再保证倡议法案》正是其中一个新发展，总体不利于中美关系的稳定发展，对台海、南海形势也会产生负面影响。法案在国会完成立法程序后，台当局对美国会重申“对台湾的安全承诺”表示感谢。台驻美代表处在一份声明中表示，法案中包括许多“对台友善”的条文，展现美国国会长期以来对台美关系及台海安全的关注与坚定支持，“台湾与美国在印太区域共享价值与利益，是印太战略的重要伙伴”。部分美国学者认为，美国会两党一致通过《亚洲再保证倡议法案》，支持以更强硬的态势同中国竞争，是中期选举后美国对外政策一个值得关注的变化。

向地区盟友伙伴提供再保证

法案在各部分多处提到了加强与日、韩、澳、菲、泰等印太盟国及新加坡、印度等国的伙伴关系，重申了与它们签署的宣言、条约，其中东盟占据较大篇幅。例如，在第二部分，除第205条款提及美国—东盟战略伙伴关系，第208条款又提到与东南亚加强安全伙伴关系，第213、214条款是关于航行和飞越自由及东南亚反恐，也与东南亚国家直接相关。第三部分第303、307条款则分别提及美国—东盟经济伙伴关系及“下湄公河倡议”。

对盟国及伙伴的关注切中了该法案标题中的“再保证”字样，是为了打消印太地区盟友因特朗普强调“美国优先”并要求盟友承担更多安保责任而产生的疑虑。与奥巴马政府高度关注东南亚相反，特朗普本人对东南亚缺乏兴趣，2018年还缺席东亚峰会及亚太经合组织领导人非正式会议，引起一些亚洲国家担忧。美国立法者希望借此向亚洲发出明确信号，即美国仍是值得信赖的盟友和伙伴，将继续留在本地区。

《亚洲再保证倡议法案》的实施将面临一些问题。首先，ARIA是一项广泛的倡议，涉及美国与诸多国家关系，每年15亿美元的拨款虽可为“印太战略”的实施提供一些资金，但面对庞大复杂的议程仍非常有限。有美国学者说，这个法案“延伸一英里宽却只有一英尺深”。其次，法案仅提出授权拨款要求，并不能向有关项目或计划直接划拨资金，有待2019年之后的联邦预算案加以落实才能发挥效力。第三，法案部分条款涉及立法与行政部门的关系，不会被后者全盘接受。例如，法案一些条款旨在授权某些行政部门向国会提交受行政特权保护的信息，但如果披露这些信息可能损害国家安全、外交关系或总统依宪履职，政府仍可拒绝公开信息。特朗普在签署法案后表示，虽然同意国会關于维持美国在印太地区实力和安全的目标，但政府将按照宪法赋予的最高统帅权力来对待这些条款。

（作者为军事科学院战争研究院外军所副研究员）