西巴尔干地区：在建立秩序与陷入失序之间徘徊

徐刚

2018年9月30日，马其顿民众抗议更改国名。

过去一年多以来，西巴尔干地区（以下简称“西巴”）内外联动，大事频发，形势日趋复杂。从内部看，塞尔维亚与科索沃关系一波三折，走向扑朔迷离;马其顿国名问题取得历史性进展，但仍存不确定性;波黑大选顺利进行，但政府组成危机持续发酵……从与外部关系讲，欧盟以出台新的西巴扩大战略和举办第二次欧盟—西巴峰会等举措进一步拉住、稳住西巴;北约积极强化与地区国家关系，美国加紧干预西巴事务;俄罗斯在关键问题上频繁发声，积极介入地区博弈。然而，在融入欧洲一体化的规范和跨大西洋结构的影响下，地区形势没有失控，处于失序与有序之间。

内部：问题混杂，没谁能“独善其身”

在西巴地区，没有一个国家能“独善其身”，与他国不存在领土和边界争端、民族分歧及相关历史遗留问题。其中，塞尔维亚和科索沃就关系正常化协定的落实、马其顿国名更改以及波黑国家机器运转正常化被视为三大关键问题。过去一年多以来，西巴地区的重要事件主要围绕这三大问题展开。

首先，塞科关系一波三折，前景扑朔迷离。

2018年是科索沃单方面宣布独立十周年，也是塞科关系正常化协定签署五周年。原本拟于本年度就落实该协定迈出实质性步伐的希望落空，同时，一系列事件的发生加剧了塞科关系和地区形势的紧张。

一是2018年7?8月塞尔维亚总统武契奇提出领土互换方案（亦有科索沃“总统”塔奇提出一说。他在个人社交网站附和：主张互换领土，但反对民族分割）。提议的内容是塞尔维亚将由阿尔巴尼亚族占主体的南部普雷舍沃山谷给科索沃，而科索沃将塞尔维亚族为主的米特罗维察北部地区包括加齐沃达给塞尔维亚。9月上旬武契奇訪问科索沃引发加齐沃达湖“两军对峙”等事件，导致原本定于同月进行的双方领导人会见未能实现，提议没能摆上谈判桌。然而，提议在塞尔维亚、科索沃引发政坛震荡，在国际社会产生广泛影响，有关纷争持续发生。

二是科索沃单方面对塞尔维亚与波黑加征报复性关税。11月6日，科索沃以塞尔维亚和波黑对其不友好为由对两国商品加征10%的关税。11月21日，科索沃再次将关税加征至100%，以报复塞尔维亚在前一天阻挠其第四次申请成为国际刑警组织成员。欧盟和有关国家多次敦促科索沃尽快撤回决定，而科索沃反复表示撤回决定的前提是塞尔维亚承认科索沃独立。不少评论认为，科索沃此举乃是以经济上的关税问题为名，寻求政治上的承认进而实现最终独立地位之实。

三是科索沃推动“建军”。12月14日，科索沃“议会”二读通过“建军”提案，其内容是组建“国防部”，并在未来十年内将现安全部队转型为5000人的正规军队和3000人的预备役。提案通过后，塞尔维亚内部紧急商讨是否武力介入，地区局势骤然紧张。俄罗斯表示反对，北约认为这是错误时间做出的错误举动。联合国秘书长古特雷斯表示严重关切，敦促有关方面保持克制。在12月17日举行的安理会科索沃问题公开会上，中国常驻联合国代表呼吁各方努力为科索沃问题寻求持久解决方案，避免出现紧张局势升级。然而，与科索沃2008年单方面宣布独立后一样，美、德、法、英和土耳其等国家的支持或将不可避免使科索沃“建军”变为既成事实。

其次，马其顿国名问题取得历史性突破，但与希腊关系仍存在不确定性。

经过两国多年努力以及联合国、美国等助推，2018年6月17日马其顿与希腊签署关于马其顿国名更改的协议。根据协议，“马其顿共和国”将更名为“北马其顿共和国”。协议生效需要经过两国的内部程序。9月30日，马其顿就协议举行公投，但投票率仅为36.9%，未达到宪法规定的超过50%的有效投票率。10月8日，马其顿政府举行特别会议，通过启动修宪提案，并提交议会批准。12月3日，马其顿议会通过修宪提案。提案随后进入公众讨论和意见形成阶段。2019年1月9～11日，提案进入议会最后投票程序，最终以81票赞成票“侥幸”通过（共120个议席）。这样，马其顿国名更改协议生效的最后一步交给了希腊。

然而，协议遭遇的阻力不小，在两国政坛引发“阵痛”。在马其顿，抗议游行频频发生，总统伊万诺夫多次拒绝签署协议。在希腊，反对声音也从未停止。2018年10月，希腊外长柯齐阿斯因政府内部就协议出现争执而辞职。2019年1月，希腊防长坎梅诺斯宣布由于对协议持反对意见而辞职。同时，希腊数个组织计划举行大型反协议集会。马其顿完成程序使希腊面临“两难”，若希腊方面出现变数，其形象无疑遭损，而联合政府自身也面临解体危险。从长远看，由于希腊是欧盟成员国，存在给马其顿入盟设置阻碍的可能，双方关系仍存不确定性。

最后，大选进一步凸显波黑正常国家建构任重道远。

波黑大选选战提前一年开启。其间，围绕波黑克族民主共同体提出的《选举法》修正案等相关议题的博弈不断加剧。修正案最主要的主张是在波黑联邦内建立独立的克罗地亚族选区，改变此前与波什尼亚克族一起推选主席团克族成员的做法。虽然最终《选举法》修正案未能通过，大选于2018年10月7日顺利进行，但大选后波黑联邦的政府组成不可避免成为一个难题。在大选中获得不错选票的克族民主共同体表示，政府有序组成的提前是通过《选举法》修正案。有关各方的博弈仍在进行中。

与此同时，2018年2月底，波黑终于在一年两个月后（规定期限为半年）提交入盟答卷，而6月欧委会下发的500个入盟答卷补充问题仍在作答中，比其规定的三个月提交期限又延迟了三个月。这些现象充分表明，波黑国家内部协调机制有名无实，国家机器运转不畅。鉴此，在11月29日欧洲议会批准通过欧委会4月作出的西巴国家国别报告中，波黑未在其列。值得提及的是，2019年1月10～11日访问波黑期间，欧洲议会波黑问题报告员普雷达试图与主席团塞族成员多迪克以及塞族共和国领导人会见的打算落空，而他此访的意图是敦促波黑内部加强协调、尽快提交补充问题答卷，以实现获得候选国的前提。

外部：欧美主导，多国角逐

长期以来，西巴地区的发展深受外部环境的影响。冷战结束特别是进入21世纪后，得益于欧盟的持续投入与“条件”刺激以及跨大西洋安全体系的规范或影响，西巴地区局势总体稳定，受到外部的安全威胁日益降低。

第一，融入欧洲一体化是西巴地区的优先发展方向。2018年无疑是2003年“萨洛尼卡进程”首次赋予西巴国家入盟前景后双方关系的又一个历史性年份。除欧委会主席容克、欧洲理事会主席图斯克先后对西巴地区进行访问外，欧盟出台新的西巴扩大战略并在时隔15年后举办欧盟—西巴峰会。新战略文件由欧委会于2018年2月6日出台，强调所有西巴国家明确的入盟前景以及塞尔维亚和黑山可能的2025年入盟时间，是欧盟在新的形势变化下继续实施扩大并吸纳西巴地区政策的“再承诺”。峰会于5月17日在保加利亚索非亚举行。虽然峰会通过的《索非亚宣言》未进行任何实质承诺，特别是没有提出具体的入盟时间表，但由欧盟最高决策机构——欧洲理事会组织召开，表明欧盟对西巴与欧盟成员国共同发声并寻求最大“共识”的愿望。此外，作为欧盟扩大政策的补充和辅助，五年期（2014?2018年）的“柏林进程”在2018年7月伦敦峰会后落下帷幕，并确定2019年将开启新的周期。“柏林进程”是2003年欧盟确定西巴国家入盟前景后最重要的一项地区合作倡议和工具，在帮助西巴发展社会经济、强化互联互通以及增进地区合作方面具有重要作用。

第二，跨大西洋安全体系深刻影响西巴地区的安全局势。2018年以来，北约在西巴地区活动频繁。在马其顿国名更改协议签署后不久举行的布鲁塞尔峰会上，北约向马其顿发出加入邀请;10月北约与马其顿举行会谈，表示一旦国名问题最终解决，马其顿将很快加入。8月，北约计划翻修阿尔巴尼亚地拉那以南80公里处的一座空军基地，作为北约在巴尔干半岛的后勤基地和北约在西巴地区的第一个空军基地，为北约空军提供空中补给、物流、训练和演习。塞尔维亚与北約继续加强合作，双方在塞尔维亚多次开展救灾、应急联合演习，塞尔维亚还应邀参与北约在其他国家和地区举行的演习。对于科索沃推动“建军”，北约表示遗憾。由于塞族在入约问题上奉行追随塞尔维亚的立场，波黑内部一直未达成一致意见。近年来，因军产登记进展缓慢，波黑北约成员国行动计划的激活（2010年即被邀请）一再延迟。12月，北约赞赏波黑关于安全改革的首个国家年度计划，并表示一旦通过北约将开绿灯。2019年1月9日，美国国务卿蓬佩奥致信波黑主席团成员，敦促波黑尽快通过年度计划。但与波族和克族成员立场不一样，主席团塞族成员回应道：塞族共和国奉行军事中立，反对加入北约等任何军事同盟。这些事态再次引发人们对波黑与北约关系的讨论。需要提及的是，克罗地亚、阿尔巴尼亚、马其顿、黑山和波黑是美国于2003年倡导启动的亚得里亚宪章成员，塞尔维亚是观察员，科索沃则在2012年提出加入申请。

第三，在欧盟看来，外部行为体特别是俄罗斯对西巴地区的影响和渗入越来越明显。近年来，欧盟发布多份报告文件，明确提到俄罗斯、土耳其以及海湾国家加紧介入西巴，而俄罗斯首当其冲。俄罗斯影响西巴地区的手段丰富，如果说能源外交、宗教和文化联系是战术工具，那么牢牢抓住与塞尔维亚（族）的关系则是高明的战略布局。尽管经济等方面的影响逐渐弱于西方，但俄罗斯善于并不惮于利用地区危机进而介入。例如，1995年波黑内战结束后，俄罗斯成为和平执行理事会指导委员会成员;1999年科索沃战争期间，俄罗斯维和部队抢占科索沃普里什蒂纳机场;2016年黑山发生政变，俄罗斯被疑“参与策划”;等等。需要强调的是，塞尔维亚同俄罗斯建立战略伙伴关系，双方共享集体安全条约组织热线，随时就科索沃等问题进行沟通。2018年9月塞科“两军对峙”事件发生后，塞总统武契奇第一时间访问俄罗斯。2019年1月17日，普京实现对塞尔维亚的回访。西方一直存有评论：塞尔维亚在俄罗斯西巴政策中扮演“桥头堡”和“代理人”角色。

2018年5月17日，欧盟—西巴尔干峰会在保加利亚首都索非亚召开，多国领导人出席。

会“重返以前的困难时期”吗

进入2019年后，不少媒体担忧西巴地区或将再次失序，“重返以前的困难时期”，甚至出现新的对抗。然而，无论就西巴地区内部的意愿还是从当前影响西巴地区的权力结构来说，这种可能性不太大。

一方面，西巴各国均以加快内部改革、融入欧洲一体化为目标，所有倡议都服务于这个宗旨，任何事件都不至于发展到以牺牲入盟前景为代价。换言之，西巴地区内部的任何举动都是有底线的。当然，由于西巴地区问题的长期性、复杂性和脆弱性，高开低走、反反复复、停滞不前也是常态。

另一方面，虽然塞尔维亚奉行军事中立、波黑内部在加入北约问题上立场不一，但西巴地区整体受跨大西洋结构规范或影响的现实继续维持。很大程度上说，在传统安全领域，西巴地区已然是欧洲地区安全结构的组成部分，即使俄罗斯不为乌克兰局势所累，其军事上全面介入西巴并对抗北约的可能性也不大。对于俄罗斯来说，西巴地区更多是一个施展影响的舞台，而不再是“势力范围”。

总的来说，在欧盟面临一系列危机和不确定性的背景下，西巴地区将在建立秩序与陷入失序之间徘徊，但不至于失控。值得注意的是，近期美国在马其顿国名更改、塞科关系以及波黑与北约关系上“全面介入”，特别是特朗普总统亲自向塞科领导人致信就科索沃局势发表看法，并或将指派专员介入新一轮谈判，这些仅仅是彰显美国对西巴的关切，还是进一步实现对俄罗斯的围堵，抑或是美欧跨大西洋关系博弈的加剧，都值得跟踪观察。

（作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员。本文系国家社科基金青年项目“欧洲‘难民危机与民粹主义问题研究”<16CMZ027>的阶段性成果）