英国漫游权制度及其在国家公园中的适用

张振威

赵智聪

杨 锐*

英国乡村漫游问题源于私有土地制度和绝对所有权法律传统所形成的排他性与公众进入优美乡村游憩之间的利益冲突。乡村漫游政策不仅是英国乡村政策的重中之重[1]，更重要的，它通过赋予公民自由漫游祖国大美河山的权利，实现了“国家”“国土”和“国民”的社会建构。对于国家公园和其他自然保护地，可进入性既是公民游憩的先决条件和国家公园公益性的重要载体，也是与国家公园同等重要的乡村治理手段——从创立国家公园的《1949年国家公园与乡村进入法》(以下简称“1949年法”)名称和内容可知。

近些年，由于英国的立法，使这一传统议题再次成为全球法学界、自然资源保护、公共治理等领域的研究热点[2-5]。相比而言，国内关注英国漫游权议题的成果较少[6]，漫游权或进入权议题也未引起国内关注，仅有学者论述森林进入权[7-8]。英国漫游权通过公权力对私有财产极大削弱来保障国民游憩权益，其价值观念、利益机制与制度设计均富含善治的智慧，值得我国国家公园体制建设借鉴。

1 英国乡村漫游问题的源起

英国漫游权(right to roam/access right，也称进入权或乡村进入权)是指公民有以游憩和休闲为目的进入非其所拥有的公共土地、共用土地或私有土地的权利[6]。英国土地绝大部分为私有土地，并奉行绝对所有权(absolute ownership)原则，强调排他权(right to exclude)的行使。加上历史上形成了以主张封闭乡村的地主阶级为主的社会-城乡格局，因此，围绕开放乡村与封闭乡村的阶级斗争和利益博弈异常剧烈。

英国漫游权的发展大体经历了从习惯权利(de facto)向法定权利(de jure)的转变过程[9]。盎格鲁-撒克逊(anglo-saxon)时期保持了敞田的农业传统，诺曼征服后施行封建领主制，土地权利关系变得复杂。漫游权源于圈地运动造成的公地(commons)利益格局的改变——公地在名义上是领主保有的土地，但在习惯上却是由公薄保有权人(copyhold)集体使用的，有放牧、养猪、捕鱼、采薪、挖泥煤和取土等权利[10]。圈地运动剥夺了包括漫游权利在内的公地传统权利。公众开始通过法庭寻求司法救济，并通过普通法(common law)的习惯(custom)和时效取得(prescription)等原则获得了有限的漫游权[9]。18世纪，曾经被迫进入城市的工人阶级开始有组织地进入乡村，主张对那些曾经被圈围的、属于公用地上的权利。漫游活动家视漫游的自由为某种程度上的基本公民权，是盎格鲁-撒克逊习惯权利的再确认——即再现“通行无阻地”进入敞田的传统[11]。因城市环境的不断恶化，19世纪下半叶，英国的乡村游憩被视为社会生活中非常重要的一种平衡要素，是一种社会福祉和公众利益，理应由国家进行保障[12]。强有力的组织和个人开始寻求议会立法来保护优美乡村并促进公众进入[9]。“二战”的爆发使奉行凯恩斯主义的英国政府极大强化了国家干预，并将乡村漫游权益作为战后“福利国家”的重要组成部分，积极推动漫游权立法。

2 英国漫游权的法制化

漫游权立法因涉及公地利用、私有财产征用、中央-地方治理结构、环境与自然资源保护等复杂利益格局而进程缓慢——从第一部漫游权提案，到2000年立法正式确立英格兰漫游权，经历了100多年20余次提案的失败[6]。

早在1868年，某法庭判例开始支持公众进入乡村，并声明公众有进入废弃公地进行健身与游憩的权利。1884年，著名历史学家、政治家、外交家、驻美国大使James Bryce提出进入乡村提案，宣称80年前每个人都可以自由地游走在苏格兰的山川和沼泽中。虽未成功，但引起社会关注。1899年《公地法》开始承认无主地的公众漫游权。20世纪30年代政府开始考虑进入权立法，此时的进入运动带有显著的阶级斗争特征。1932年在峰区的最高点发生了著名的Kinder Scout漫步者入侵权案，被认为是“消除不公正和压迫的法律的重要事件”[9]。1939年，英国试图通过《山区进入法》促进山区向民众开放，但该法最终却更多地保护土地主利益[6]。“二战”为政府干预提供了契机，20世纪40年代的《斯考特报告》《道尔报告》《霍布豪斯报告》为国家公园及乡村进入立法奠定了基础。

1949年法虽未直接创设漫游权，但该法建立了国家公园系统以及按地貌类型划分的、向公众免费开放的法定“开放乡村”(open country)区域，但由于仍主要依靠经济而非强制手段，公众进入的空间范围依然有限。1968年《乡村法》(以下简称“1968年法”)扩大了“开放乡村”的定义及范围，强化自愿管理协议来为公众提供进入权。1981年《野生动物及乡村法》(以下简称“1981年法”)通过激励手段强化了漫游权协议。

20世纪90年代，漫游者运动已经转变为中产阶级的社会权利运动。1998年工党政府开始为乡村进入提供更多的支持，并最终在英国女王的号召下快速推动了进入权立法。2000年《乡村与路权法》(以下简称“2000年法”)直接创设了公民漫游权(right to roam/jus spatiendi)，界定了比开放乡村范围更广的“可进入土地”(access land)，规定“任何人有权以善意的户外空间游憩为目的进入可进入土地”。2003年《(苏格兰)土地改革法》也确立了苏格兰的公众漫游权，权利内容更为多样。2009年《(英格兰)海洋与海岸进入法》确立了达滨权/海岸进入权(access to coast)，将英格兰原本基本隔绝、封闭的海岸线贯通，连接为英格兰最长的公共步道[13]。北爱尔兰在1983年颁布了《进入乡村令》，但并没有实体性的漫游权。漫游权法定被英国社会视为公民游憩领域的又一里程碑事件[14]。

值得注意的是，英国不同区域的漫游权制度有一定差别，英格兰和威尔士较一致，苏格兰人口密度低、以山地为主，在历史上就有较为广泛的进入权益[4](表1)。

3 英国漫游权主要机制和制度

3.1 基于公共利益优位的利益机制

经历了数百年斗争，英国从保护绝对所有权走向了公权力对财产权的极大削弱以保障公众游憩权益，通过资源可得、可达与经济可承受来践行公共游憩利益优先理念。

漫游权保障公益的机制如下。第一，强制开放。政府强制相关土地权利人向公众开放土地，除非有公共安全、防火、环境保护、突发事件等例外事由[15]。第二，有限特权。公众享有普遍但受限的权利内容，如在英格兰允许散步、观光、观鸟、攀爬、跑步等，但不允许游泳、野营、点火、烧烤、骑自行车、骑马、驾机动车等环境影响相对剧烈的行为，不得破坏财物、侵扰居民和动物、遵循谨慎义务。第三，免费进入。土地权利人不得收取门票，且对于轻微的损坏还要承担忍受义务(obligation of tolerance)，但对于服务或商业设施使用可以收取一定费用，如食品、讲解、停车等。

3.2 以地貌为主要标准划分可进入土地

英国可进入土地以地貌类型为主要划分标准，并综合了产权、功能等维度。1949年法定义的“开放乡村”区域包括山川、沼泽、开阔的高地、断崖、海滩等区域。1968年法将“开放乡村”的范围扩大到内陆河、渠和林地。2000年法定义了强制开放的“可进入土地”，包括注册公地、捐赠土地和重新界定的“开放乡村”，最后者主要涵盖山川、高沼地、石南地、丘陵地、白垩等地貌，以及海拔600m以上土地。但生长的草原、犁过的地和公园、花园、矿坑、高尔夫球场、田径场等地，以及任何有建筑的土地及其庭院和篱墙被排除在外[14]。

3.3 从自愿向强制转型的漫游权取得方式

公众进入私有土地本质上是一种用益物权的让渡，可以仅获得此用益物权，也可以获得土地所有权。所有权的取得，主要有保有和信托2种方式：前者通过政府部门保有，如林业委员会已经将多数的自由保有(freehold)森林用于永久进入，占英格兰“可进入地”的1/6；后者如国民信托通过购置、接受大众捐献，或以签订契约等方式获得。用益物权的取得，主要有强制征用、自愿许可、捐赠、协议(公共地役)等方式。强制征用即强制开放且不提供补偿，但会提供进入设施的改造成本。自愿许可即土地主主动允许进入。2000年法规定了一类捐赠进入土地，永久向公众开放，不随所有权人改变而改变。公共地役由政府提供资金，购买一定期限内的开放性以便公众使用。

2000年法标志着漫游权取得方式的根本性变革，之前主要通过购买和签订自愿性的进入权协议，之后以强制征用和捐赠为主要手段。

3.4 可进入土地的勘定与官方地图

地方政府是管理进入权事务的主体，事权与管辖范围相统一。在国家公园内是其管理机构，其他地区是地方当局(local authority)。地方政府有权制定进入规章，但要国务大臣审核。地方政府还负责每个地块的可进入性勘察与评价，编制改进计划用于完成大门、围栏等设施。在地方层面还依2000年法设立 “进入圆桌议会”——由土地权利人代表，游憩公众代表以及资源保护代表组成的小规模法定咨询团体，负责在综合考量美景保护、土地管理需求基础上改进公众进入，评估长期关闭申请，虽然没有决策权，但作为地方政府进入权管理决策的重要依据[15]。

表1 英国不同区域的漫游权内容

中央机构负责汇总并发布官方地图。2000年法要求英格兰乡村部(2006年后改组为自然英格兰)和威尔士议会准备所有注册公地和开放乡村的地图，并在2004年于测绘局(Ordnance Survey)网站上颁布了正式的法定图则，每10年全面审查一次。土地权利人无法以自然保护的名义申请将土地排除在外，是否应然最终由中央机构决定。自然英格兰和威尔士议会有权剔除5hm2以下的地块，并受理紧急关闭的申请[16]。申请关闭的土地权利人如不服可以上诉至国务大臣。

4 国家公园漫游权适用——协调特殊区域公众游憩与资源保护冲突

国家公园与漫游权有着天然的历史联系，英国国家公园的建立即源起于漫游权斗争[17]。漫游权问题已经成为国家公园争议的焦点之一[11]。

进入权一方面保障了公众游憩利益，但一方面又可能因公众游憩对生态环境产生影响，特别是在一些环境敏感区域。如何协调游憩行为与资源保护之间的冲突是进入权制度设计的关键。相比土地权利人的资源开发利用，公众游憩行为带来的生态影响较小。因此，国家公园政策给予漫游权较高的地位。主要特征表现为地方主管机构遵循若干基本原则进行谨慎、精妙的自由裁量，从而在满足生态保护基本要求之上最大限度地满足公众游憩需求。

4.1 确立生态保护优先的“桑福德”原则

生态保护与公众游憩一直是国家公园的核心矛盾，各国早期立法将“二元目标”的法定化使其价值导向更为模糊，1949年法即如此。至20世纪70年代，英国国家公园过度利用的问题引起全社会高度关注。英国政府在1974年成立了桑福德爵士主持的调查，提出了生态保护优位原则，即桑福德原则(Sandford Principle)[18-19]。1995年《环境法》和2000年《(苏格兰)国家公园法》都将这一原则作为附属原则法定化。作为自然保护地管理的基本方针，桑福德原则也同样适用于漫游权制度。最核心机制为可进入土地的豁免——法律授权国家公园管理机构根据资源保护需要来决定“可进入土地”是否开放，但这一权力的行使须非常谨慎并科学论证。桑福德原则也用于具体事件的利益衡量，例如合法的钓鱼权与作为保护物种的鱼鹰捕食相冲突时，钓鱼者应避让。

4.2 全面开放政策与 “最小约束选择” 原则

在满足桑福德原则基础上，近年英国国家公园政策致力于从宏观到微观最大限度地开放公众游憩[15]。在宏观资源供给方面，促进传统上不对公众开放游憩的区域，主要包括农林生产区域和以生物多样性为主要目标的保护区。在农林生产区，或通过公共团体如林业委员会和国家信托直接提供可进入土地，或将与农场主的进入权协议纳入国际、欧盟、国家各类激励政策，如欧盟“农业-环境计划”(Agri-Environment Scheme)和英格兰的“乡村管理计划”(Countryside Stewardship Scheme)。

英国国家公园内嵌套了多类重要的生物多样性保护区，且关系复杂——包括国家自然保护区(NNRs)、地方自然保护区(LNRs)、拉姆萨尔公约湿地(RSs)、欧盟特别保护区(SPA)和特别保育区(SAC)等，但绝大多数又都纳入作为英国生物多样性保护基石的“特殊科学价值保护区”(SSSIs)，后者由多部法律规制，统一管理政策。被纳入SSSIs，并不改变可进入土地的开放性[15]，换言之，最新的漫游权制度同样适用于各类高敏感度的保护地，总体上表现出公共游憩优先性。但如上所述，国家公园适用的特殊性在于管理机构有排除和关闭“可进入土地”的特权。事实上，能豁免的区域比较有限，以峰区国家公园为例，约35%土地纳入SSSIs，33%土地为可进入土地，且基本重合[20](图1)。主要原因为英国大型哺乳动物较少，SSSIs以地质、植被和鸟类栖息地占多数。

图1 峰区国家公园可进入土地(1-1)与SSSIs(1-2)高度重合(引自英国环境农业食品部网站https∶//magic.defra.gov.uk/MagicMap.aspx)

在微观操作层面，采用“最小约束选择”(least restrictive option)原则[13]——即使基于资源保护限制整块土地的开放，但也要在可行的时间段里要至少提供线性路径。土地主可以在满足开放要求和障碍物设置规章的前提下，通过边界围栏、入口、进入点、道路设施的布置实现通行线路的巧妙设计。

4.3 对游憩者行为的法律规制

对于公众漫游权权利内容的限制，本身即意味着某种程度的资源保护。漫游行为受普通法和成文法规制，自然英格兰、国家公园管理机构、林业委员会等管理主体可以对管辖区颁布规章。直接破坏自然资源或生态环境的游憩行为被禁止，尤其不得破坏当地的景观特征要素。当公众超出法定权利内容并对生态环境造成损害时，将会受到处罚。

5 英国漫游权制度对中国国家公园体制建设启示

长久以来，英国政府一直致力于通过公共路权、公地、绿带建设、乡村公园(country park)、村镇绿地(village green)、远足步道、国家公园和杰出美景地(AOBN)等领域建设向公众开放乡村，但漫游权制度因颠覆了传统权利格局而带来开放乡村的一场革命，被英国社会视为公民游憩领域的又一里程碑事件[9]。目前，“可进入土地”占约占英格兰和威尔士国土面积的12%(苏格兰全域可漫游，北爱尔兰无漫游权)[15]。英国漫游权制度可为我国国家公园体制建设提供可借鉴的思路与经验。

1)多元共赢的利益格局。国家通过法律强制私有土地提供游憩资源，同时通过漫游权内容限制来约束公众游憩行为；土地权利人免费开放土地，同时又不必自己负担漫游设施的成本；游憩者可以免费、自由地漫游于广袤的优美乡村，同时以负责任的态度开展游憩行为。

2)“低开发-低影响-低投入-低成本”的发展模式。因为严格控制开发和不能收门票，土地权利人既不被允许又没有动力“打造”景区，这就摒除了“开发性保护”或“风景圈地”的动力之源。这一模式既满足了公众游憩，实现了国家公园的公益性，又保护了自然生态的完整性、原真性，还有利于游憩者形成理性、谦卑的游憩伦理和静心体悟的自然审美。

3)科学安排进入制度。在处理公众进入与保护冲突问题上，不宜一味排斥进入以及游憩，应在对景观特征、关键生态要素、生态过程及其游客影响进行科学分析的基础上，通过法规、规划、设施设计、管理等手段精细调控公众进入区域与行为方式，即谨慎考量每寸土地。

6 结语

21世纪的英国漫游权立法深刻反映了英国乡村游憩权益治理目标的变革——从保护绝对所有权的一个极端，转向政府基于公共利益加强对所有权规制，甚至采用命令-控制手段强制削弱私权的另一个极端。这对于近年来我国形成的风景资源地方私益化倾向，有很强的警示及启示作用——以“门票经济”和地方经济利益为导向而大搞景区、圈围各类保护地的做法则是逆历史潮流而动。庆幸的是，将公益性作为我国国家公园基本属性已经达成广泛的共识[21-24]，体制改革权威文件也已经明确。应把握国家公园体制建设的机遇，进一步深化自然保护地体系的整体变革，通过保障可得性、可达性、可承受性三方面将公益性内化为我国自然保护地的基本属性之一，在生态保护优先前提下最大限度地保障人民群众户外游憩和接受环境教育的权益。