探索公益诉讼标准之诉、制度之诉

施坚轩

本市虹口区有一幢上海市优秀历史保护建筑德邻公寓，因业主违规装修导致重点保护部位遭到破坏。前不久，所在地虹口区检察院向相关的行政主管单位公开宣告了检察建议书，这幢优秀历史保护建筑终于开始恢复原貌，周围群众拍手叫好。这是该区检察院的检察官从一则历史保护建筑违规改造引起的租赁纠纷新闻中了解的线索，经调查发现，相关行政主管单位在2015年8月就出具《责令改正通知书》，但未能采取有效措施督促相关责任人开展修复工作，致使优秀历史保护建筑损害状态持续长达3年之久。该案成为全市检察机关首例成功办理的历史保护建筑受损行政公益诉讼典型案件。

公益诉讼是检察机关2017年以来开展的一项全新的检察工作。党的十八届四中全会明确提出建立检察机关提起公益诉讼制度，经过为期两年的试点，2017年6月27日，全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。

着眼国际化大都市城市精细化管理，探索标准之诉、制度之诉，助力法治政府建设，是本市检察机关开展公益诉讼的一大特点。本市检察机关立足“公共利益代表”的角色定位，结合国际化大都市的特點，在高度关注环境资源保护、食品药品安全的同时，加大个人信息安全、网络游戏、历史风貌建筑等方面公益保护力度，关注人民群众物质和精神双重需求，通过包括诉前公告、制发检察建议、支持起诉等方式，努力成为标准制定、制度供给的推动者。自2017年7月在全市检察机关全面启动以来，全市共立案调查公益诉讼案件295件，制发诉前检察建议或公告139件，提起公益诉讼15件（其中，民事公益诉讼5件，刑事附带民事公益诉讼10件）。

崇明区检察院首创检察官派驻河长办制度

2018年8月，崇明区检察院发现某镇面积约31亩的国有土地上堆放了大量垃圾，存在土地受损、环境污染的隐患，即向镇政府制发了检察建议，镇政府及时回函落实整改，采取防扬散、防渗漏、及时清理有毒有害物等措施对现有垃圾进行分类处理，严格按照标准对进场垃圾进行管理。该院在参与崇明国际生态岛建设的相关黑臭水体、土地环境生态、鸟类野生动物保护等专项整治行动中，发挥检察公益诉讼职能，首创生态检察官派驻河长办制度，实现水环境治理信息共享、线索移送、定期研判，促进河长制落实。

全市检察机关开展公益诉讼以来，共立案调查生态环境和资源保护领域公益诉讼案件148件，占全部案件的50.1%，发出民事诉前公告3件、行政诉前检察建议53件，提起公益诉讼8件，向污染企业和个人索赔环境损害赔偿金、治理恢复费用共计约为860余万元。

假冒“阳澄湖”大闸蟹集中公开宣告

大闸蟹是本市市民喜爱的美食，在江南一年一度的吃蟹季节，市铁路运输检察院的检察官们集中向6家管理单位制发了相关规范经营大闸蟹的检察建议并集中公开宣告。原来该院在前不久开展的“阳澄湖”大闸蟹检察公益诉讼专项工作中，发现辖区内上海火车站、上海虹桥站、昆山南站、苏州火车站等地相关商铺存在销售假冒“阳澄湖”大闸蟹问题。

聚焦食药品领域，守护舌尖上的安全，是全市检察机关公益诉讼工作的重点。据市检察院民事行政检察部门负责人介绍，全市检察机关通过专项行动守护餐桌安全，根据最高检统一部署，开展“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动，以农贸市场、网络餐饮、校园周边为监督重点，与行政机关联合开展监督检查，约谈相关企业，制发检察建议。对社会热点及时跟进，回应百姓关切。积极办理瘦肉精牛肉、注水肉、有害减肥食品、美容针、假阿胶等公益诉讼案件66件，督促行政机关查处销售假药和走私药品12种，对261家存在食品安全问题的商户依法处置。

针对社会关注度高、影响力大的事件，检察机关快速反应，迅速启动公益诉讼办案机制，与主管部门密切协调配合，通过问询监督、联合检查等方式推动问题解决。已立案调查食药品安全领域案件53件，发出民事诉前公告3件，行政诉前检察建议书34件，提起公益诉讼7件。宝山区检察院针对黄某某销售有毒、有害食品犯罪案件中，相关行政机关没有将其纳入食品药品安全重点监管名单，采取相关限制措施，损害社会公共利益，启动行政公益诉讼程序，向有关行政机关制发了诉前检察建议，并建议建立长效管理机制，做好政府信息公开，截至目前已将49名有犯罪记录的食药品生产经营者纳入“黑名单”。

专项检察监督消隐患保安全

网约车作为市民出行的重要选择，市场规模扩张很快，但在激烈的竞争中，部分网约车平台存在未取得驾驶员和车辆运营资质情况下非法客运的问题，去年，静安区检察院经过核查及时向行政机关提出检察建议并约谈相关企业，保障市民出行安全。

虹口区检察院针对自贸区航运仓储存放烟花爆竹的问题开展监督，推动有关部门和企业强化安全管理。市检察三分院结合跨行政检察特点，组织所属基层铁路检察院开展推进高铁沿线违章搭建等问题检察监督，消除铁路安全重大隐患。全市检察机关结合服务保障“进博会”，开展消防安全、液化气运输等专项监督。青浦检察机关办理全市首例危害防汛安全的公益诉讼案件。

自公益诉讼开展以来，本市检察机关加强与生态环境、市场监管等职能部门沟通协作，合作签署公益诉讼工作协议30份，涉及单位59家。推行特邀检察官助理制度，聘请行政执法专业人员担任检察官助理。开发“随手拍公益”、微信举报平台，研发公益诉讼办案智能辅助系统，建立公益诉讼举报中心、公益诉讼观察员、派驻消保委检察室等创新机制，努力拓展线索来源，提升工作影响力。与华东政法大学合作成立全国首家公益诉讼研究中心，加强理论支撑和前沿问题研究。

主动接受监督 完善制度建设

“检察机关开展公益诉讼契合了新时代人民群众对美好生活的新期待，希望能大有作为。”检察机关开展公益诉讼也牵动着人大代表的心，市人大常委会主任殷一璀在视察检察工作调研座谈时指出，市检察机关要对标上海建设全球卓越城市的要求，对标新时代人民群众对美好生活的更高追求，加强法律监督，履行好提起公益诉讼职能，努力提出具有创新引领作用的标准之诉、制度之诉，体现上海公益诉讼的水平。

一年多来，本市检察机关的公益诉讼活动，无论是旁听开庭、还是检察建议公开宣告、现场调研等，都是代表参与监督最多的活动，据统计，全市各级检察院邀请各级人大代表参与的公益诉讼活动达到近百人次。2018年10月25日，受市检察院邀请，28名全国和市人大代表到崇明区长兴岛青草沙水源地、崇明生态岛，实地考察调研检察机关公益诉讼和生态检察工作。

全国人大代表柴闪闪说，检察机关默默无闻做了不少工作和创新，建议要利用社区、企业的平台加大宣传力度，让更多的群众监督和支持这项工作；市人大代表王征说，希望检察机关能超前一步思考，切实成为公共利益的代表。一些代表对发挥社会专业人士智囊作用、注重人才队伍建设、提升专业化水平、关注社会热点、积极回应人民群众对公共利益的关切等提出意见建议。

市检察院检察长张本才在回应代表意见建议时表示，市检察机关要主动接受人大代表、社会各界对检察机关开展公益诉讼工作的监督，进一步提高法律监督意识，结合上海实际，完善公益诉讼各项制度化、规范化建设，增强诉前检察建议的针对性和操作性，进一步提升公益诉讼的质效。