杭州市城乡规划供给侧改革策略体系与建议

2019-02-22沈颖溢刘晓忱

浙江建筑 2019年1期

王宁，沈颖溢，刘晓忱

(1.杭州市城市规划设计研究院，浙江杭州 310012;2.浙江省城乡规划设计研究院，浙江杭州 310011; 3.杭州城市规划设计咨询有限公司，浙江杭州 310012)

新型城镇化背景下,“十三五”规划提出必须以提高供给体系的质量和效率为目标,实施宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策支柱,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,加快培育新的发展动能,改造提升传统比较优势,夯实实体经济根基,推动社会生产力水平整体改善。

在城市建设发展实践中,政府的空间资源调控手段,也即城乡规划,有时是失效的[1]。因此,我们需要反思“城乡规划”这一手段中的各项管治(管理)措施的必要性。从规划理念、规划编制到规划实施的各个方面都需要进行有益探索。本文以杭州为例,提出杭州市城乡规划供给侧改革的策略体系以及内容建议。

1 我国城市发展存在问题及供给侧结构性改革的要求

1.1 城市发展存在的普遍问题

主要有两方面。其一,农业转移人口市民化进程滞后。目前,农民工已经成为我国产业工人的主体,但被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务[2]。其二,土地城镇化快于人口城镇化,建设用地粗放低效。经统计,我国城市建设用地面积年均增长5.89%，大于城镇人口增长2.84%。“摊大饼”扩张,过量的开发区和新城区的表象下是建设用地使用粗放低效的本质。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,进一步加剧了土地的粗放利用。此外,雾霾、垃圾围城、交通拥堵、城市看海等城市问题日益突出。

1.2 供给侧结构性改革的要求

当前,国家制定了供给侧结构性改革“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的主要工作任务,对城乡规划提出了新的要求。“去产能”要求在规划中加强识别用地及对低效用地的处置,优化供地,及因“去产能”形成的产业调整导致的劳动力流动；“去库存”要求规划优化住宅用地引导,为住房政策提供建议；“降成本”在规划层面主要考虑降低规划的制度成本；“补短板”则提出了规划短板补充要求,如空间创新等。同时,城乡规划还必须体现为空间内容和政策内容的协同[3]。

2 杭州市城乡规划供给侧改革策略体系

结合前述城市发展普遍问题,以及杭州自身外来人口占比高、交通拥堵频繁、房价高企等问题,电商发展迅速、创新组织与独角兽企业集聚等时代特征,后峰会前亚运发展阶段特征,提出杭州市城乡规划供给侧改革策略体系,含目标策略、要素策略、内容策略、制度策略。

2.1 目标策略

提出五方面目标策略。

1)独具韵味别样精彩世界名城。2017年2月杭州市第十二次党代会提出,以改善民生为根本目的,以率先发展为第一要务,以改革创新为第一动力,以城市国际化为主抓手,以筹办重大赛事活动为牵引,不断厚植创新活力之城、历史文化名城、生态文明之都和东方品质之城特色,率先高水平全面建成小康社会,当好全省干在实处走在前列勇立潮头的排头兵,为加快城市国际化，建设独特韵味别样精彩世界名城而不懈奋斗[4]。

2)城市国际化。抓住“后峰会、前亚运”窗口期,不失时机推进新一轮城市国际化,结合补短板工作,根据《关于全面提升杭州城市国际化水平的若干意见》,“三步走”建设世界名城的奋斗目标,打造“四大个性特色”“四大基础支撑”的重点任务,以此推进城市国际化新进展[5]。

3)国家自主创新城市。实施创新驱动发展战略,以科技创新为核心推动全面创新,努力把杭州建设成为具有全球影响力的“互联网+”创新创业中心。包括打造全要素配置的最优创新生态,构建全链条融合的现代产业体系,建设全区域协同的一流创新平台,激发全方位保障的创新创业活力等措施,要求深入开展省级全面创新改革试验,积极争创国家全面创新改革试验区[5]。

4)国际重要商贸中心。杭州市第十二次党代会提出,以更加开放的姿态和更加广阔的胸怀赢得发展的主动、国际竞争的主动,努力把杭州建设成为融合线上线下、联通世界、服务全球的国际重要商贸中心。包括主动对接国家“一带一路”战略,全面融入长江经济带和长三角城市群发展,加快杭州都市区建设,争创国家中心城市,提升在全球城市体系中的能级,及打造“网上丝绸之路”重要战略枢纽城市,打造国际会展之都赛事之城,加快国际重要的旅游休闲中心建设等措施[5]。

5)率先高水平全面建成小康社会。杭州市第十二次党代会提出,今后五年的主要目标是：全面完成“十三五”规划任务,确保亚运会筹备工作基本就绪,率先高水平全面建成小康社会,努力成为具有较高全球知名度的国际城市。具体做到“五个显著提升”,即国际化水平显著提升,综合实力显著提升,治理现代化水平显著提升,人民生活品质显著提升,党建科学化水平显著提升。这其中包括人居环境、包容性发展等丰富内容[5]。

其他还包括长三角四个中心,即国际重要的旅游休闲中心、全国文化创意中心、电子商务中心、区域性金融服务中心等目标。

2.2 要素策略

杭州城乡规划供给侧改革的要素策略,包含人力资本供给、土地供给、资本供给、创新供给、治理供给五个方面,见图1。

图1 杭州市城乡规划供给侧改革要素策略

1)人力资本供给

包括市域与城乡总人口、户籍人口、常住人口及性别、年龄、教育程度、时空分布等众多特征。从供给侧经济看,人口流动的自由度越大,经济发展的总体资源配置效率就越高,但从单一城市来看,常常有着引进高层次人才的需要,以及对低层次劳动力的排斥冲动。由于人口虽然对城乡规划有着极为重要的影响,但人口管理很大程度上并不是规划行政权的组成部分,城乡规划通常是被动影响。

从杭州来看,“杭改十条”及其他人口政策是人力资本供给的重要政策,从城乡规划的供给来看,可以对人口规模、城乡分布、各类构成、与交通、基础设施和服务设施的对应关系,乃至对户籍制度、人口政策等在加深研究基础上提供建议,尤其是大数据等技术手段应用更提高了人口分析的精细程度。

2)土地供给

包括建设用地总量、结构、布局、效益、年度指标等众多特征。从供给侧经济看,土地市场(包括农用和建设用地之间、各类建设用地之间)的自由度越大,经济发展的总体资源配置效率就越高,但由于中国的土地制度、城乡二元结构、土地财政模式、严格的用途管制等措施,一方面促进了城市基础设施、公共设施及产业用地的快速发展；但同时，也带来了房价过高、大马路、大广场以及低效率用地等问题。由于土地虽然对城乡规划有着极为重要的影响,但土地管理很大程度上并不是规划行政权的组成部分(主要是空间布局),城乡规划通常是被动影响的居多。

从杭州来看,“杭改十条”及其他土地政策是土地供给的重要政策,从城乡规划的供给来看,可以对建设用地规模、城乡分布、产出和效率、与房地产价格、公益设施满意度、城市和空间特色,乃至对土地制度、土地政策等在加深研究基础上提供建议。

3)资本供给

包括政府、市场、社会等投入。从供给侧经济看,资本市场的自由度越大,经济发展的总体资源配置效率就越高,同时政府的财政投入也有民生、公平等考虑。由于资本虽然对城乡建设有着极为重要乃至决定性的影响,但与城乡规划的关系通常是间接的(通过项目、用地等空间特征与城乡规划取得联系)。资本市场与规划行政权并无关系,但政府公共财政对基础设施、社会服务设施的分配和投入,却通常与城乡规划有着互动的关系(基于带动产业发展,或者是基于公共服务)。

从杭州来看,“杭改十条”及其他资本政策是资本供给的重要政策,从城乡规划的供给来看,可以对民生项目和投入、政府投入带动产业、园区、空间发展的关系,乃至对公共财政导向政策等在加深研究基础上提供建议。

4)创新供给

包括产业、人才、资本、空间等众多要素。从供给侧经济看,创新要素的自由度越大,其配置效率越高,经济发展的创新程度就越高,但从单一城市来看,与国内外、区域、城市间均存在着竞争关系。由于普遍意义上的创新(科技、产品、商业模式等)与城乡规划存在着交叉关系(较大部分创新与规划意义上的空间并无关系),城乡规划主要在创新空间供给、组织、配套上具有较大的作用,另外规划自身也存在相当大的创新可能性。

从杭州来看,“杭改十条”及其他创新政策是创新供给的重要政策,从城乡规划的供给来看,可以对创新空间的概念、类型、分布、空间植入(如特色小镇、园区、综合体、孵化器、众创空间等)、与城市配套关系,乃至对人才、土地、财政政策等在加深研究基础上提供建议,尤其是对政府主导的创新空间外的创新活动,需要予以一并考虑。

5)治理供给

包括政府的体制机制,杭州市第十二次党代会提出：以共治共管共建共享为理念,统筹各项民生社会事业,推进城市治理体系和治理能力现代化。包括深化公共服务体系建设,加快构建公平持续、优质均衡的社会事业新格局,深化法治杭州建设,加快构建公平正义、充满活力的社会治理新格局,深化平安杭州建设,加快构建科学高效、安定有序的城市安全新格局等措施。

从供给侧经济看,总体上需要减少阻碍发展的制度性成本,包括市委十一届八次全会上通过的“杭法十条”等措施。从城乡规划供给来看,城乡规划制度也是政府体制机制的一部分,一方面可以探讨减少制度成本的可能性；另一方面也应确保必要的管控制度。

2.3 内容策略

从城乡规划内容来看,应该从传统性供给向创新性供给转变,即在传统供给基础上,根据政府、市场等外部环境,增加引领、特色和有效性供给。这是一般而言的城乡规划的主体内容,具有普适性,同时结合杭州地域特点和以上发展目标,其供给侧的空间策略主要体现在以下三方面。

2.3.1结合杭州新目标,创新城市布局供给

结合独具韵味别样精彩世界名城、城市国际化、国际重要商贸中心、率先高水平全面建成小康社会等城市发展新目标,及不同层级政府、发展主体的发展目标和要求,在不同层级规划编制、法定和非法定规划及具体规划编制内容中,不断创新城市布局供给,以适应新的发展环境和要求。

2.3.2结合杭州特色,创新城市特定空间供给

结合杭州自然环境、文化遗产、产业发展及具体不同地域特点等,在不同地域、环境、功能、尺度及规划类型中,通过规划创新,不断创新城市特定空间供给,以适应城市总体和各功能单元发展,同时发挥规划的引领作用。

2.3.3结合杭州新机遇,创新城市建设行动供给

结合放大后峰会效应,释放前亚运红利等城市建设新机遇时期,探讨城市规划与城市建设、旧城更新、环境整治、城市病治理、生态优化、城市大事件等众多领域的结合点和引领作用,在不同领域、系统、建设点,通过规划引领和融合,不断创新城市建设行动供给,以适应城市发展的具体行动。

2.4 制度策略

如上,从城乡规划制度来看,也应该从传统性供给(自上而下、法定性、刚性、程序化、制度交易成本较高、民众满意度较低)向创新型供给(突出公众参与、法定性与非法定性结合、程序化和个案化结合、制度成本较低、民众满意度较高)转变,其核心是减少制度交易成本、提高民众满意度。当然，由于规划制度具有国家行政的一致性,其改革难度较大,本课题仅是建议。

2.4.1优化规划体系供给

规划体系是规划制度的重要一环,从供给侧看,其目的是尽量满足政府、市场和社会对规划的需求,减少城市发展的制度成本,这一满足应该是在规划合理性的前提下实现的。另外,作为规划制度的规划体系和规划内容是直接相关的,一般而言,非传统规划内容的完善均可作为制度因素提出。

2.4.2灵活用地管控供给

用地管控是城乡规划的核心,也是规划制度行政权的核心体现,但它常常处于法定规划与政府、市场或社会多方需要的矛盾之中,尤其是一刀切与平均化的规范、规定、规划等存在不少影响实践质量的情况,从供给侧看,需要在满足规划合理性的前提下减少规划制度的交易成本,或者是不减少制度成本,但能提升城市或开发质量。

2.4.3完善规划程序供给

规划程序是规划制度的重要组成部分,也是影响规划质量和效率的重要环节,从供给侧看,需要在满足规划合理性的前提下减少规划制度的交易成本,或者是不减少制度成本,但能提升参与各方的满意度。

3 杭州城乡规划内容供给策略建议

在内容供给方面着重体现具有引领作用、特色和有效性的创新性内容,包括创新城市布局供给、创新城市特定空间供给、创新城市建设行动供给,见图2。

3.1 创新城市布局供给

按照横向分类、纵向分内容相结合,建议如下。

在总体规划层面,修订城市总体规划,优化提升“多中心、网络化、生态型、组团式”的市域空间格局,推进“多规合一”,持续深化美丽杭州建设[5]；在分区规划层面,全面推广分区规划编制,与区级政府事权相结合,按照城市总体发展目标和规划布局,开展分区规划理论和实践；在控制性详细规划层面,深化新区、旧城、景区及各类特定功能区(如CBD、高教、文创、特色小镇等)等调整完善,分类型探索控制体系和特色管控指标；城市设计层面需要重点加强,建立与各阶段城市规划相衔接的城市设计体系,探索各阶段城市设计管控体系与指标,深化总体城市设计,开展分区、控规单元及特色地区城市设计编制；专项规划层面需要重点加强,开展与亚运会有关的场馆和配套、交通、旅游、文创、人口流动、事件策划、城市影响等专项规划,突出民生类、交通类、环境类、特色产业类等专项规划。

此外,还需强化空间平台策划,包括特色产业开发区、特色小镇、城市综合体、创新创业空间组织体等,以空间平台与其他产业、功能相结合,推动城市融合、特色、共享式发展；强化管控体系研究,包括自上而下的空间管制(如三区四线、城市发展边界、耕地和生态控制红线等)及开发强度等内容,探索“多规合一”基础上的许可或调整条件；重点加强鼓励技术创新,主要包括大数据在城市规划、交通规划等中的应用,及智慧城市等引导。

图2 杭州市城市规划供给侧改革内容策略及建议

3.2 创新城市特定空间供给

根据杭州发展特色和目标,建议如下。

1)遗产和特色空间坚持保护第一、应保尽保。实施城市记忆工程,充分挖掘良渚文化、吴越文化、南宋文化等传统文化资源,加大对物质和非物质历史文化遗存的保护利用力度[5],打响东方文化特色品牌,建设独具韵味别样精彩世界名城。

2)创新空间主要包括创新产业空间和创新平台空间。围绕打造全要素配置的最优创新生态,统筹空间布局、产业发展、重大项目和用地保障,完善建设机制,加快整合提升,大力发展平台经济,建设全区域协同的一流创新平台,形成国际领先、国内一流的创新生态[5]。

3)国际商贸空间包括跨境电商产业(跨境电商产业集聚、跨境电商金融和物流服务)空间、国际会展空间。策划本土会展品牌,积极引进高端国际会展项目和体育赛事,培育加快城市国际化的新空间,提升杭州在全球城市体系中的能级,打造“网上丝绸之路”重要战略枢纽城市,成为全球跨境电商发展的引领者,打造国际会展之都。

4)体育空间包括赛事空间和大众体育空间。制定实施城乡规划“亚运前”行动方案,积极引进国际体育赛事,利用亚运契机大力发展大众体育和休闲体育,打造赛事之城。

其他还包括生态、旅游、交通及各类民生空间等,尽可能体现国际品质、杭州特色。

3.3 创新城市建设行动供给

围绕城市病治理,治水、治堵、治气和提高垃圾处置能力,及“亚运前”时机,结合当前杭州发展和建设重点,建议如下。

交通方面,在治堵工程、“公交都市”、公共停车、住区停车、快速路和地下交通建设、轨道交通和TOD开发、城市快速路和组团环线建设等方面,提供行动性规划创新供给；城乡环境综合整治方面,在小城镇综合整治、五水共治、四边三化、城市双修(生态修复、城市修补)、特色街打造、危旧房改造和传统村落保护和发展、村庄整治,及治水、治气、提高垃圾处置能力等方面,提供行动性规划创新供给；城市更新方面,在特色小镇、海绵城市、综合管廊、城市遗产保护和活化、城中村改造、城市再开发(工业等用地退二进三)、绿道网、遗产廊道、养老设施和社区、社区生活圈打造等方面,提供行动性规划创新供给；智慧城市建设方面,在智慧街道[6]、智慧景区、智慧社区、智慧学校、智慧交通、智慧服务等方面充分发挥杭州电商特点,提供行动性规划创新供给。