治理学视域下的乡村“厕所革命”

刘 宝 林

(西安交通大学 法学院，西安 710049)

在我国，“厕所问题”被多方关注始于改革开放后。20世纪90年代初,我国厕所问题被国内外众多新闻媒体批评过,相关报道数以万计[1]。这些批评在让国人汗颜的同时,也推动了厕改的进程。到2016年我国农村卫生厕所普及率为80.3%,较1993年上升了72.9个百分点，农村环境卫生明显改善[2]。虽然农村“厕所革命”取得了巨大成绩,但仍存在各地治理不均衡、“上热中温下冷”、实施主体单一、力量不足等现实问题。在新时代背景下,如何以治理理论指导乡村“厕所革命”，是我们必须面对和解决的重大现实课题。

一、治理历程

民国时期“厕所革命”呈现为“运动式”治理形态。1928—1937年上海市的卫生运动大会[3]及同期兴起的乡村建设运动构成了此类治理模式的初期代表性做法。1949年中华人民共和国成立后,开展了“爱国卫生运动”,特别是20世纪60年代，在农村地区开展了管水、管粪、改水井、改厕所、改畜圈、改炉灶、改进环境的 “两管五改”[4],对治理农村环境卫生起到了积极的推动作用,但仍未摆脱“运动式”治理的“影子”。然而,“运动式”治理具有时空的限定性，其在“政府全能主义”盛行的“大政府、小社会”特殊历史时期，具备通过自上而下的公权力发动民间社会治理的合理性。但是,随着国家的治理能力的提升,以及治理体系现代化的加快推进,治理路径由“运动式”治理向常态化、规范化治理的转变是必然趋势。

进入21世纪之后农村逐渐成为我国民生发展的重点领域,乡村也成为我国厕所问题的主要治理场域。2002年,中共中央、国务院联合印发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,将改水和改厕列为整治农村环境卫生、预防疾病和促进文明村镇建设的重点。2009年,作为重大公共卫生服务项目,农村改厕被纳入“医改”项目。2010年,全国范围的城乡环境卫生整洁行动启动,农村厕改被列为重点。2004-2013年，为推进农村厕改国家财政投入82.7亿元资金,累计改造2 103万户[2]。习近平总书记一直以来对农村“厕所问题”高度重视：2014年12月在江苏调研时就强调解决厕所问题在新农村建设中有标志性意义;2015年7月,在吉林调研时进一步指出,要来场“厕所革命”,让农村群众用上卫生厕所。2017年11月,习总书记再次指示要求补齐这块影响群众生活品质的短板,并将其作为一项具体工作纳入乡村振兴战略来推进和落实。2015-2017年，全国新建、改扩建旅游厕所5.7万座，其中新建3.3万座，改扩建2.4万座。自此，“厕所革命”——这一中国社会公共服务领域的重大变革在全国范围内展开[5]。

二、实施困境

近年来，我国“厕所革命”虽然取得了很大成效，但仍存在诸多问题。

1.地域性差异明显,各地区治理能力不均衡。我国不同地区的地形、气候、经济、文化等条件差异较大，厕改进程也存在很大差距。例如，位于我国东部沿海地区的江苏省农村地区以推进“改厕普及村”建设为典型，以点带面、逐步推进，厕改能力及质量在全国也处于先进水平。而我国西部，气候干旱，缺雨少水，依然存在大量传统露天旱厕，厕改进程大幅度地落后于全国平均水平。

2.“上热”“中温”“下冷”问题突出。由于农村居民居住分散,这使得改厕工作难以形成连片效应,“没人、没钱、没观念”是推进农村厕改需要解决的三个难点问题[4]。 “过疏化”“空心村”现象和薄弱的乡村公共基础设施都对农村“厕所革命”构成客观制约。因此，农村厕改“上热”“中温”“下冷”问题突出。

3. 乡村基层组织治理能力薄弱。“厕所革命”是乡村振兴战略中的一项重要工作，该项工作在推进中普遍存在着基层治理能力不足、水平不高以及基层党组织作用难以发挥的问题。一些农村基层党组织机构不健全,且软弱涣散，村集体的经济基础薄弱,阻滞了乡村治理的步伐。

4. 乡村社会治理主体单一。厕所问题的解决需要社会各方的共同努力。通过取消税费和加强政府间转移支付将国家对农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系[5]。 乡镇一级政府在税费改革以后与乡村社会的联系沟通减弱。村庄内由于乡镇政权的“退出”以及村级组织的“退场”,推动了“村庄自治”向“能人治村”的转变,在相当程度上,普通村民实际上已丧失了对村庄事务的话语权,演变成为“失语者”。一些村庄“能人”往往利用自身掌控的权力、权威及关系网等资源,损公肥私,阻滞了近年来的乡村现代化建设进程。此外,城镇化的迅猛发展催生了乡村的“打工经济”,大批农村青壮劳动力外出打工，常年不在家,优秀人力资源匮乏,有生力量短缺，难以实现乡村社会治理主体的多元化，从而阻碍农村“厕所革命”的步伐。

三、域外经验借鉴

梁实秋先生曾说：“察人观耳后,看国家则看厕所。”厕所也事关国家的形象，世界各国都非常重视厕所问题。其中,一些国家的治理模式与实践探索值得我国参考和借鉴。

1.日本。被冠以拥有世界上最干净厕所国度的美誉的日本,其厕所洁净却并非自始就有。基于旅游景区没有公厕以及虽有公厕但因卫生条件差而无法正常使用的现实窘境,“日本公厕协会”于1985年成立,“厕所革命”在全国范围内开展,通过综合施策,形成了闻名于世的“厕所文化”。

2.新加坡。当下的新加坡以清洁、文明著称,但是早年也曾被如厕问题所困扰。新加坡政府对公共卫生高度重视,政府机构配有专人严格管理。强化立法,严格执法。新加坡的法律规定,对于在使用厕所后不主动进行抽水冲洗的,其行为将被视为违法,证据确凿、充分的处以罚款。经过多年的不懈努力,文明如厕已经被新加坡人视为一种最为基本的行为规范。

3.韩国。韩国于1999年10月成立了厕所协会,其受政府委托实施等级制度,对全国公厕品质实施认证,强化对公厕管理人员的教育,促进了韩国公厕品牌开发事业的健康发展。韩国国会于2006年4月通过了《公共卫生间法》,为厕所协会管理工作提供了法律依据和支撑。公厕协会于2009年2月设立了卫生间品质认证委员会,公厕评价认证制度于2010年5月正式实施，他们用了20年时间完成“厕所革命”,但当下韩国绝大多数的城市公共厕所窗明几净,为公众提供了优质的如厕体验。

4.美国。美国大多数公厕里,轮椅专用扶手、给婴儿换尿布的专用台、厕纸、消毒水、湿纸巾、洗手液及一次性马桶垫等都属“标配”。即使是位于郊外或乡村的公厕内,也都备有厕纸、洗手液、冷热水等,厕内十分干净。对于城市公共厕所的设计,美国除了男、女卫生间外,还有家庭卫生间以及中性卫生间等。独立设置的公厕在美国较为少见,大多数公厕设置依附于某公共设施或者商业机构。这样既可以使得厕所得到有效管理,又极大地提高了使用效率,避免了不必要的重复投资和建设。

5.加拿大。加拿大自称是无警察、无防盗门、无公共厕所的“三无”国家。加拿大从保护人的自然生理需求出发,马路两侧的任何一个单位、部门的厕所均可供行人使用,而且不收取任何费用。加拿大对公共厕所管理采取“公共财政+出租资源”的模式,公共厕所的广告收入用以支付人员工资和购买部分厕所用品。公厕内有冲洗设施,并配有洗手池、洗手液、卫生纸等,大都可以达到星级酒店厕所标准。

6.印度。大约一半的印度人口没有室内厕所,露天大小便的现象在印度的农村地区尤为突出。圣雄甘地早在1927年就提出,厕所是印度文明和健康的一项主要指标。莫迪在就任印度总理后,于2014年发起了“清洁印度”计划,将打造一个卫生、清洁的印度作为5年内奋斗的目标。

前5个国家的厕所改革实践,都经历了从“脏、乱、差”到“洁、净、美”的转变。各国厕所革命的实施及其成效一方面受本土文化及国民基本素质的影响,另一方面与执政者,特别是政府的推动力度有着直接的关系。日本重视厕所的文化治理,将文化引入厕改实践,借助文化的功能破解厕所改革实践中的困难和问题。新加坡和韩国深入推进厕所的法律治理,通过立法、执法、司法使得厕所改革的实践有规可守、有章可循、有法可依。美国和加拿大在厕所的建设、管理和使用方面,重视协调社会各方力量的参与和厕所这一公共卫生资源的共享。而印度坚持目标导向和问题导向,直面问题不回避,强力推进“清洁印度”计划,虽然这种“运动式”治理的成效与预想有一定的差距,但其自上而下的推动在一定程度上起到了发动群众的目的。

四、四维治理进路

新时代下我国通过启动“厕所革命”以期实现实质性突破,“厕所革命”的提出是治理态度和立场的话语表达更迭,具体推动“厕所革命”实施的路径是话语表达向行动表达的深化,应以乡村社会治理的时空场域考察乡村厕所问题,从而形成科学有效的治理进路。我国的乡村社会治理主要经历了三个阶段，形成了三种进路:(1)1949年之前的“县政绅治”进路。旧中国从中央到地方的社会治理依托 “皇权代理人”，但 “皇权不下县”。在传统的中国乡村社会治理体系中，官治体制及宗族组织分别是皇权与族权的代表和象征。这两者与掌握权力的乡绅一起共同构建起了较为稳定的乡村政治体系，可谓“国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、自治靠伦理、伦理出乡绅”[6]。因此，在传统的中国社会，国家政权通过乡绅实现控制乡村社会的目的，这种治理模式的主要短板在于治理资源投入的不平衡，在治理场域方面则是对于县以下行政区域缺乏重视。(2)1949年至1978年的“政社合一”进路。新中国成立后,我国乡村社会逐渐以“全能政府”的权威角色强力构建起了“强政府-弱社会”的社会治理格局,“政治权威延续的权力观念介入整个社会各个领域和个体生活诸多方面,难以受到现有法律、道德和规则的有效限制”[7]。因为缺乏民间力量的有效参与,这种一元治理模式容易对政府形成过度的依赖,群众的自主性不能得到充分发挥。(3)1978年之后的“乡政村治”进路。费孝通认为,“在乡村社会中村民更重视的并非有法律保障的契约,而是相互交往过程中逐渐形成的村民之间的信任感”[8]。“乡政村治”进路“既坚持国家统一领导,又重视农民群众参与,体现了国家与社会分权原则”[9]。然而“乡政村治”通过压力型体制并运用数字化考核机制实现调动基层政府积极性和监督地方政府双重目的,对当下基层组织力量不足的现实考量不足,容易导致农民负担的加重,引发干群关系的紧张。因此,回顾我国乡村社会治理史,三种形态各异、重点有别的治理进路皆存在短板，治理乡村厕所问题无法完全依托既往的治理进路以达成乡村环境治理的“善治”状态,而需要结合既有的治理经验在治理主体、场域、文化及规范等4个维度实现治理进路的有效嬗变。

(一)“一主多元”治理:多元主体协同合力,共建共治

乡村社会诉求呈现出多样化态势,这一现实呼唤着乡村治理在党委领导和政府主导下走向多元共治,实现“善治”。“善治”的过程,不只是还政于民的过程,还是实现公共利益最大化的社会管理过程。“善治”既离不开政府,更离不开村民[10]。在社会治理层面,党在十九大报告中就明确提出,要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。“三治”的融合,既落实了法治与德治相结合的法治建设原则,还有利于乡村社会“善治”目标的实现。构建“一主”背景下的“多元”治理格局既是国情的需要,更是现实的需要。“一主”是指党委和政府。“多元”,既包括基层自治组织,还包括人民团体、企事业单位及其他社会组织等主体。

1.坚持党的领导,发挥政府的主导作用。党委政府必须实现从管理向治理的转变,具体讲,要实现三个转变：(1)实现行动理念上的转变，即由管理型向服务型转变。(2)实现行动主体上的转变，即由“绝对一元”向“相对一主”的转变。在社会治理创新中,政府既要充分发挥其主导作用,又要依托其职能,充分动员和调动各方社会力量积极参与。(3)实现行动取向上的转变。即，实现从“管控—专断”到“协商—合作”的转变。进行乡村“厕所革命”，“一主”与“多元”之间要进行平行式沟通,强化协作与协商，“厕所革命”才能稳步推进。

2.各主体分工协作,相互补强,发挥好“多元”功能。(1)调适多元主体之间的角色定位。各主体既有明确定位分工,又相互协作联系,充分发挥各主体的自身作用,做到占位不越位、补台不拆台,各主体之间实现良性互动。(2)充分尊重农民的主体地位。农民既是乡村的真正主人,也是乡村振兴的主体,是推进乡村“厕所革命”的主力军。习总书记多次强调,乡村振兴要坚持农民主体地位,发挥农民主体作用。只有把广大农民对美好生活的向往化为动力,充分坚持农民在乡村振兴中的建设主体、治理主体、受益主体地位,乡村“厕所革命”才能行稳致远。

总之,“一主多元”治理模式将传统的单主体、单向管制转变成了多主体、双向互动,将党委政府、乡村社会及市场这三驾马车有机结合,在乡村治理中均发挥各自的积极作用。具体而言,党委政府积极发挥其对乡村公共资源的调控权,乡村社会组织及个人充分发挥各自主观能动性,社会各界积极响应,以实际行动支持乡村厕改工作,这样既可以大幅降低行政管理成本及政府行为的失范概率,又可以极大地激发乡村社会的内生治理动力。

(二)基层治理:抓基层、重基础

1. 将农村作为“厕所革命”的重点地区,坚持治理场域的重心下移。厕所问题看似小问题,但其关乎大民生和大文明。2018年3月30日,以“推进厕所革命，共创美好生活”为主题的世界厕所工作大会在西安召开,大会发布了《2018西安世界厕所工作大会倡议书》,将“厕所革命”再次推向深入。我国第三次农业普查表明,全国2.3亿的农户仅36.2% 的农户使用卫生厕所。农村厕所改造既要安全卫生，还要立足实际，切忌“一刀切”,不顾地方实际将所有旱厕改为水厕。在厕改中,要着力避免厕所污水对水和土壤造成不必要的污染。研究表明,农村环境已成为影响人们是否愿意居住在乡村及资源向乡村流动的重要制约因素之一[11]。因此，要进行综合治理。农村的“厕所革命”是一项系统性工程,既要确保生态环保、卫生健康,又要与新型城镇化进程和城乡融合发展相融合。要不断健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系,通过推进“厕所革命”,促进农村移风易俗、环境卫生改善、扩大招商引资引智。

2. 加大投入,夯实基层治理的物质基础。(1)坚持标准和底线。当前,农村厕所普遍存在重厕所建设轻配套设施、重建设轻管理等问题。推进农村“厕所革命”关键在于严守污染防控底线,坚持卫生标准。习总书记指出，“厕所革命”要从小处着眼，从实处着手。因此我们要立足地方实际,在厕所设计的完善、坑厕的清洁以及粪污的收集处置等方面下功夫。对于已经厕改的,要因地制宜抓好配套收集系统、粪污处置系统及管理维护系统建设和完善。对即将进行改建的,要合理规划和科学运营。对于卫生保障和环境污染控制目标,要一次性投入,一次性实现,避免重复投资和建设。没条件的地区要创造条件,有条件的地区更要积极主动作为,精心谋划,用心设计,将厕所系统融入农村污水收集管网及处理系统。(2)注重经验总结和推广。农村厕改既要注重顶层设计,自上而下推动,又要汇聚基层智慧,在试点成功的基础上,循序渐进加以推广。全国爱卫会在总结多年实践经验的基础上,积极推荐六种农村厕所整治技术模式。截至2015年,三格化粪池式、双瓮漏斗式以及三联沼气池式这三种技术模式的应用比例分别为47.9%、20.9%和19.5%[12],完整下水道式、粪尿分集式以及双坑交替式另三种技术模式也极具推广使用价值。(3)加大科技投入。坚持问题导向和市场导向,紧盯全面建成小康社会目标,立足乡村实际,在充分总结既有改厕经验的基础上,梳理出存在的突出问题,着力解决好特殊气候地区的旱厕、冰厕等技术难题,为“如厕难”“排污难”“处理难”问题的解决提供技术支持;紧盯生态宜居的美丽乡村建设目标,大力推进新的厕所系统研发,使其能够达到节能、节水、舒适、安全、廉价和卫生标准。在完善水冲厕所系统(或者抽水马桶)的基础上,全力推进能够满足人性化需求的智能厕所系统(或者智能马桶)的研发和推广应用,使其兼具休闲娱乐、健康服务、公共服务等功能。通过不断深化新材料、新能源、生物等先进技术在厕所生态设计中的运用,进一步增强厕所的服务功能,降低其运行的经济成本。(4)注重统筹各方协调推进。厕所虽小,却承载着民生、经济、社会、环境等多重功能要求。解决农村厕改中的系统性、普遍性问题,必须要统筹好规划、环保、市政、卫生、制造、建设等多重目标要求,制定更加完备统一的农村厕所规范标准。首先,要高度重视并协同推进厕所相关产业的协同发展。《全国旅游厕所建设管理新三年行动计划(2018—2020)》提出,全国拟新、改、扩建旅游厕所64 000座。如果附带环保、旅游、高新技术等周边产业,将催生出千亿元产业规模群。其次,立足地方实际,因地制宜,厘清并明确农村厕所管护及粪污处置的相关责任主体,探索“以商养厕、以商管厕”的厕所商业化运作新模式。有条件地区,应积极鼓励将厕所系统建设与农业沼气化系统、农业有机肥生产系统和农村污水处理系统统一规划。

3. 强化基层党组织建设,提升基层治理能力和治理水平。基层是党的执政之基石和力量之源。只有选好一个支书、配强一个班子,才能实现带好一个集体、致富一个村子的目标。严格执行《农村基层组织工作条例》《村民委员会组织法》等相关规定,对村“两委”的地位及职能进行准确定位，充分发挥其在农村厕改工作中的作用

(三)文化治理:注重教育,强化引导,营造良好厕所文化氛围

对于厕所文化,民间认为是“如厕者在厕所墙壁、门板等载体上留下的各种图文等物质痕迹资料的总和”[13]。也有学者认为“厕所文化是厕所建筑与管理的综合文化呈现”[14]，“厕所文化是与人类排泄行为及其场所相关的人造物(包括精神和物质)的总和”[15]。物质文明看厨房,精神文明看茅房。作为衡量一个国家和地方文明程度的重要标志,厕所文明的推进必须以厕所文化的优化为依托。

1.转变旧思想,树立新观念。“厕所革命”看似改善厕所卫生,其实质是革除旧思想、改变落后习惯。要通过多种宣传方式让广大老百姓充分认识到各种不文明行为的危害性;各级党委、政府要充分认识这个问题的长期性、复杂性。厕所文化建设非一朝一夕之功,以日本为例,其花费了30年的时间,方才构建起了赋以清洁、人性、文明等核心内涵的厕所文化。我国的厕所文化建设尚处于起步阶段,任重而道远。

2.探索多元化的文化治理形式。加强舆论宣传教育,将宣传教育活动在农村、社区、学校、企业、单位常态化。诸如在每年11月19日“世界厕所日”等重要时间节点,采取举办科普讲座等方式,全方位、多形式宣传卫生知识,引导人们养成文明如厕习惯;在厕所内显眼位置安装或张贴厕所文明宣传牌或文明提示语,引导群众从小事做起,从自身抓起。

3.引入政府绩效考核机制。各地要结合实际,建立美丽乡村建设考核指标体系,将公厕建设数量和质量达标情况及厕所文明作为重要考核内容,不断改善农村厕所卫生基础设施,坚决克服公厕运营中表面上“多头管理”与实质上“无人管理”的问题。对厕所的软硬件建设及厕所的建设者、使用者和维护者等要提出不同要求,充分发挥考核指标的指挥棒和导向作用,进一步加大对农村厕所的改造力度,改善农村的卫生环境和农民的卫生习惯。

(四)法律治理:科学立法，严格执法，公正司法

作为新时代“三农”工作的总抓手,乡村振兴战略在党的十九大报告中被明确提出,并作为七大战略之一被写入党章。作为乡村振兴战略的重要内容之一,乡村“厕所革命”不仅引领着乡村文明,更关系着广大农民对幸福的获得感。为了保障和推动“厕所革命”的顺利推进,深入推进法律治理是必然的选择。

1.高度重视乡村法治建设。推进乡村“厕所革命”,一是靠深化改革,二是靠健全法治。乡村作为我国最基本的治理单元,在经济社会发展中发挥着基础性作用,但乡村法治建设与城市法治建设之间存在着严重不平衡问题。从法制建构的角度来看,乡村治理体系与治理能力现代化的当务之急就是要以法律规范实现高效民主的乡村治理体系,为实现新时代的乡村振兴伟大战略提供重要的政治基础保障[16]。

2.健全完善乡村振兴法律体系。我国涉农立法总量不足、质量不高,主要依靠政策进行指导、管理“三农”工作。(1)我们要以推进乡村振兴战略为契机,借鉴国外先进的理念和成功的经验做法,加快健全完善厕所文明法律法规体系。在立法过程中,既要做好国家硬法与民间软法之间的衔接,又要做好国内法与国际法之间的融合。特别要重视对乡规民约的制定、修订,充分发挥其规范、引导及评价作用,规范如厕行为,引导乡村文明建设。(2)立法机关要充分学习借鉴新加坡、韩国、美国等乡村建设起步较早的国家的乡村振兴法治经验,重视乡村的建设管理,并将涉及“三农”的相关政策法规的制定摆在优先位置。就厕改而言,联合国将“实现人人享有适当和公平的环境卫生和清洁水,消除露天排便习惯”作为2030年可持续发展议程确定的奋斗目标[17]，我国的《全国城乡环境卫生整洁行动方案(2015—2020 年)》将85%的全国农村卫生厕所普及率作为奋斗目标[18]，《关于实施乡村振兴战略的意见》[19]《农村人居环境整治三年行动方案》[20]也均明确要求坚持不懈推进厕所革命，因此，健全法律体系尤为重要和必要。

3.全面贯彻落实乡村振兴相关法律法规。(1)通过传统媒体和现代媒体、自媒体等平台,以群众喜闻乐见的形式和方式,宣传落实公众文明如厕规范。(2)健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系,积极引导农民有序参与乡村治理,提升农民自我管理和自我服务的水平。(3)通过严格执法、公正司法,为乡村“厕所革命”的顺利推进提供强有力的法治保障。

五、结 语

乡村兴则国家兴,乡村衰则国家衰。作为补齐民生短板、改善农村人居环境和落实“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴战略总要求的重要举措,乡村“厕所革命”的推进,既要基于发展不平衡、不充分的现实国情,又要学习借鉴国外先进的理念和做法。在治理模式上,实现由“绝对一元”向“一主多元”的转变,全方位调动社会各方治理资源,自治、法治与德治相结合,协同共建,合力攻坚。在治理重点上,强化基层治理,着力解决对乡村治理关注不够、投入不足、治理不力等问题。在治理方法上,从“内”打破观念瓶颈,重塑厕所文化,从“外”强化法律治理,确保治理有效。