新形势下我国农村土地产权改革研究

杨青娅

（镇平县农业农村局，河南 镇平 474250）

相关研究显示，我国土地具有绝对数量庞大、人均占有量甚少的特点。改革开放初期，我国推行承包到户制度激发了农民的生产积极性，推动了农村生产力的迅速发展，同时在极大程度上推动了我国社会经济的发展。然而，在发展的过程中，人多地少的矛盾不断凸显，在一定程度上使得土地分散化，影响了农民的生产力。同时，大型农业机械的使用受到了限制，形成了产值小、规模小的农业生产局面。

显然，当下的土地制度已然无法满足发展需求，社会的发展与进步促使土地制度发生变化。传统的土地制度无法满足人们利益需求的时候，便会促使人们进行有效的制度改革。我国土地制度改革的目的在于构建行之有效的土地产权制度。该制度必须是完善的，符合可转让性、排他性、全面性的标准。中共十七届三中全之后我国便开始了土地改革，在政策上支持农村经济的发展，以保障农民的权益。此后，我国相继推出了促进土地改革的制度与意见，促使农民能自行互换、出租、承包、股份合作和转让自己的土地，实现多种模式的经营，保证用地公平的同时保证生产效率。土地制度的合理实施是不断改善“三农”问题的基础，由此可见，在新形势下探讨农村土地产权改革问题十分必要，能促使土地制度不断趋于完善。

1 土地产权改革的含义与意义

土地产权是土地政策和土地制度的核心所在，明确土地产权是促进土地流转的前提，而土地归属问题也是保证土地制度具有社会性质的根本所在。《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规对于农村土地的使用与管理都做出了明确的规范，在土地规划清晰明了的基础上，针对农业用地的转变进行严格的管控，如变成商业用地、绿化用地、林业用地等，核心在于维持耕地面积的动态平衡，保证农业经济稳定发展［1］。为了推动土地由粗放式的经营方式转变为集约化，需要大力推广与应用先进的科学技术，有效使用大型农业机械。只有这样，才能推动农村经济规模化、持续化发展，同时能保证土地得到充分的利用。

20世纪80年代，联产承包责任制推行之后，我国各地农村开始创新土地发展模式，夯实了土地产权改革的基础。此后，我国农村改革的主要内容便是推进产权改革，同时不断完善产权制度［2］，只有这样才能保护农民的土地权益不被侵犯，才能促使农民的经营权益得到合理合法的保障，才能促使农村地区的土地财产保障制度更加完善，才能全面保障农民的财产。也只有这样，才能使得农民的生产积极性得到提升，才能提高农村生产力，加速土地有效流转，才能推动农村经济的发展，进而为我国社会经济发展助力。

2 当前我国农村土地产权改革存在的问题

2.1 土地产权关系尚未明确

界限清晰的产权关系能明确土地财产与行为主体之间的关系，其中的界限表现在法律法规中，同时也需要在实际运用中有所体现。当前，我国土地产权的主体存在归属混乱、尚未明确的情况。在相关管理法中明确阐述了土地归属问题，但是对于归属的集体了解尚浅。其中明确规定，村内的集体所有土地属于农村中2个及以上的农民组织所拥有，同时也属于该集体组织中的农民。有的法律条例表明，集体所有土地，根据法律规定属于集体农民，由农村委员会或者集体经济组织管理与经营，归属于乡镇农民集体。虽然在相关法律法规、政策中指出了“农民集体”，但是并没有明确其中的界限，没有明确指出农民作为主体所需执行的运行原则与构成要素，没有指出执行主体与产权代表所处的地位与界限，同时没有妥善解决个人利益与集体利益之间的关系［3］。由此，农村集体仅仅是一个群体，没有明确的法律意义，在土地产权制度的实施中无法发挥真正的效用。法规界限的混乱必然影响实践运行，主体意识的模糊必然影响土地流转过程中农民的利益分配。

2.2 政府行为使农民权益受损

当下的法律法规，并没有明确规定公共用地范畴，这使得无法明晰哪些工程建设项目是公共需要、哪些是非公共需要，导致非法行为屡见不鲜。相关征地规定表明，在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，能源、交通、水利、矿山以及军事设施等建设项目确需使用土地，利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。但是实际上，为了满足城市规划需求完成征地之后，土地的使用情况随意，常常出现谁征用谁使用的情况，由相关市级、县级政府部门进行审核划拨使用；在具体操作过程中，无论是公益项目的建设，还是房地产项目建设，或者是经营项目的建设，从国家使用到企业使用再到个人使用，不管使用土地的主体是谁，只要关系到集体土地，均采用国家征地权，并未真正做到满足公共用地需求，而是为了满足其他多方面的需求，使得农民土地权益受损［4］。

2.3 土地流转法规尚未完善，难以保障农民权益

在农村土地使用权流转上，我国基本上形成了以《中华人民共和国宪法》为指导、《中华人民共和国农村土地承包法》为核心、其他法律法规为辅助补充的法律框架，在立法层面上为土地承包经营权的流转提供了法律支持。但是在实际运用层面，由于相关法律过于广泛化，具体的程序不明确而导致缺乏可操作性。土地流转立法的滞后性和现有法律的相关缺陷，导致许多地方制定了一些不符合农民利益的土地流转政策，使得土地流转的内容不完整，土地流转价格不确定。而农村经济的发展使农民对于土地重要性的认识愈发强烈，对于土地的保护意识也在逐渐增强。在市场需求和经济利益的驱使下，农村土地流转形成了隐形市场，表现形式多样化，甚至出现了私下转让的情形。上述种种情况在一定程度上积攒了产权纠纷问题，同时影响了土地管理的、有效性、科学性。

2.4 缺乏中介组织，影响信息流通

当下，土地流转并没有形成统一的、完整的流转中介组织。农村土地流转过程中缺乏多元化、多功能、网络化的中介服务组织。受到流转信息不通畅的影响，农民意向转让却一直无法遇见适合的受让人，使得土地流转空间一直处于范围狭小的状态，有的仅仅局限于周边村民之间的转换，在一定程度上增加了土地流转成本。有的村民虽然能完成土地流转，但是由于转换区域过于局限，会使得流转规模、程度、效益受到影响。有的地区虽然已经成立了相应的中介组织，但是大多数并未遵照市场法则执行。缺乏秩序性的中介组织无法全面满足土地流转的需求，无法从根本上保证土地的有效集中与流转，导致土地的整合优化、流动运用受到影响。

3 新形势下我国农村土地产权改革的对策

3.1 整合土地配置，促进土地增值

从全面发展的角度来说，不管是资本，还是农民，或者是技术、土地，都会在一定程度上影响工业生产和农业生产。在土地资源匮乏的当下，土地的有效运用会对农业发展产生积极作用，同时会影响工业生产。土地作为发展的重要载体，为了实现土地增值，确定增值方式至关重要。土地增值主要从以下方面进行：一是改变土地使用途径，在产值高的行业获得充分利用，全面发挥土地的效能；二是不改变土地使用途径，利用技术和资本投入改变传统的土地运作方式，按照当代经济的发展需求及生产需求，提升单位面积的生产产值，从而达到土地增值的目的。

而第2种增值方式在当下的实施过程中存在一定的困难。因为受到我国农业经济（小农经济）发展的影响，当前运行的联产承包责任制会在极大程度上使得农业深加工、高效工业的发展受到影响。换言之，要想全面实施该增值方式，需要进一步推进土地产权改革，完善产权关系中存在的问题，利用现代化先进的理念、经营模式进行农业管理，实现农村现代化发展。

3.2 用日趋完善的法律制度促进土地产权改革落到实处

我国现行关于农村土地流转的法律规定散见于多个法律规范中，使得不同法律对同一事件可能有不同的规定，也使得司法部门或当事人寻找法律帮助时存在困难。因此，制定具体的、可操作性强的《农村土地流转法》势在必行，从而对农村土地使用权流转进行法律上的确认和保护。同时，完善土地流转登记制度，制定相应的规范，如土地流转合同备案机制，详细登记土地流转期限、方式和用益物权人信用和能力，并建立公示版或公示信息库使土地流转信息透明化。此外，应建立土地流转评估机制，由独立的资产评估师依照市场价格对流转的土地补偿价格进行评估。

4 结语

土地产权制定并不是一成不变的，需要根据社会的发展、环境的变化进行完善。土地经营受到经济、社会、自然等多方面因素的影响，在制度的构建中必须考虑客观因素，而不是只注重规模化经营与土地集中管理。在未来的发展中，产权改革仍然是我国农村改革的重点内容之一。因此，需不断完善制度，确定集体土地的主体，阐明土地使用中的物权性质，才能保证土地流转顺利进行；强化产权改革因地制宜，不断完善产权改革的内容与实施要点，保障农民的权益，才能促进农村经济发展。