全域土地综合整治助力乡村振兴战略研究——以温州市为例

叶珊瑚 林友若

（温州市土地整治中心，浙江 温州 325000）

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化[1]。浙江省委、省政府按照习近平对“千村示范、万村整治”工程的重要指示精神，提出了“站得高一点、看得远一些、谋得深一层来谋划推进乡村振兴”的总体要求，部署开展全域土地综合整治与生态修复工作[2]。温州市在中央和浙江省委的领导下，开展土地利用现状和潜力调查工作，编制村庄规划方案，作为乡村全域土地综合整治与生态修复工程的规划依据[3]。温州市实施城乡建设用地增减挂钩，优化城乡土地利用格局，促进美丽宜居乡村和农村美好生活建设。确保温州市到2021年，启动乡村全域土地综合整治和生态修复50个，建设用地复垦533.333 hm2，垦造耕地面积306.667 hm2。通过全域化整治优化土地要素，为乡村振兴夯实基础。

1 温州市全域土地综合整治存在的问题

全域土地综合整治是实施乡村振兴的有力抓手，是落实耕地保护的有效手段，是实现农村强、农业美、农民富的有效途径。但在温州市全域土地综合整治工作推进过程中存在一定的问题。

1.1 政策限制

温州市人均建设用地不足，农村建设相对散乱，在永久基本农田划定时沿建设用地边界划定，造成农用地不连片。要想达到耕地连片度高、农民宅基地集聚，就必须腾挪村庄内建设用地，优化空间，调整永久基本农田范围。但目前只有国家重大项目才可报国务院审批，申请调整永久基本农田。

1.2 地类不符

通过前期调查发现，个别整治项目范围内存在二调地类与现状不符的情况。例如，现状为宅基地但地块较为分散，由于二调精度问题，造成二调地类是林地或耕地；对山坡上的耕地，二调为耕地实地调查为林地。这就难以做到耕地和基本农田数不减少。

1.3 资源不多

“十二五”以来，温州市已实施垦造耕地0.828万hm2，旱地改水田0.173万hm2，耕地质量提升项目0.283万hm2，建设高标准农田10.009万hm2，土地整治后备资源在急剧减少。如果执行“十二五”以来已经实施土地整治的项目不可以再立项实施土地整治政策，实施全域土地综合整治项目内的耕地无法实施提质改造，在一定程度上影响该项政策的实施效果。

2 探索“土地整治+”路径

传统意义上的土地整治更多局限于扩大农田规模。新常态背景下，全域土地综合整治不仅表现为居住环境和公共服务等物质层面的提升，更体现于充满活力的产业、独特的文化、有序的治理体系等深层次复兴。

2.1 加深谋划，突出一个“全”字

温州市将在政策宣传、项目整合等方面不断深化，集中相关乡村振兴项目的政策、资金实施全域土地综合整治，力求实现“全域”。科学编制村土地利用规划，引导农村建设用地减量化和集约化、农用地规模经营化和成片化。对人均村庄建设用地少于80 m2的，建议适当增加村庄建设用地规模；人均村庄建设用地大于90 m2的，则逐步减少规模，为促进土地利用精细化管理和实施农村全域整治打下基础。

2.2 加强督考，落实一个“责”字

根据温州市委、市政府的考核安排，2019年温州市启动实施11个以上全域土地综合整治项目，并将该项工作列入2019年市政府重点工作，对县（市、区）功能区实施考核、考绩。要求各地党委、政府主要领导高度重视，确保落实考核责任。

2.3 资金补助，做好一个“扶”字

温州市正在开展产业政策清理，包括农口资金的补助政策的清理、整合、再安排。温州市土地整治中心已建议市政府在农业口专项资金中为区域整治项目专门安排一部分资金。对纳入省市任务的全域土地综合整治项目，取得村土地利用规划批复并通过验收的，给予适当的资金奖励。

3 温州市全域土地综合整治工作建议

3.1 加大政策扶持力度

对实施全域土地综合整治的项目，允许优化、调整项目区内永久基本农田，同时明确调整路径，建议在实施方案评审后报县级人民政府审批，在省国土资源厅备案。

3.2 放宽地类认定标准

对实施范围内的实地调查与二调不符的区块，由县级政府组织相关部门，组成联合调查组，对现状地类进行调查认定，出具认定意见。确实属于历史形成的建设用地或其他非耕地地类的，允许实施土地整治，产生复垦指标、耕地占补平衡指标专项用于乡村振兴项目。

3.3 强化资金补助

省级设立全域土地综合整治专项补助资金，对实施全域整治项目的村进行专项补助。同时，建议出台全域整治项目成效评估导则，专项补助资金不仅仅针对列入省实施计划的项目，每年对各市上报的完成验收的项目开展成效评估，择优补助形成竞争机制。

3.4 明确流程和标准

出台全域整治项目规划编制、成效评估导则，确定立项、审批、验收权限和流程，明确相关必要的量化指标，更好地指导地方开展全域土地综合整治工作。