陕南产业扶贫发展中存在的问题与对策——以汉中市略阳县白雀寺镇为例

张 震

(陕西理工大学 经济与法学学院， 陕西 汉中 723000)

脱贫攻坚是目前我国全面建成小康社会最艰巨的任务，是“十三五”期间的重要大事和第一民生工程，当前脱贫攻坚已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，对于能否完成全面建成小康社会战略目标至关重要。产业扶贫是解决农村贫困人口的根本性途径，是促进贫困人口持续增收的关键举措。在脱贫攻坚的决胜阶段，要始终坚持把产业扶贫作为精准扶贫的重中之重，辐射带动更多贫困群众增收致富[1]。

近年来，众多学者也密切关注产业扶贫的发展与研究，取得了一些研究成果。目前，理论界和国家有关政府部门的研究主要集中在政策理论思考、主要模式、存在问题及对策措施等方面，关于政策理论思考的研究侧重于可行性与执行的有效性方面，关于产业扶贫模式的研究主要围绕地方政府、合作组织、工商企业、贫困农户等的相互关系和组织形态进行深入分析，关于产业扶贫现存问题与对策建议的文献最多，主要有产业发展比较优势问题、市场和自然风险问题、产业技术问题、资金支撑问题和管理问题等[2]。在陕南产业扶贫理论研究方面的文献并不多。邓淑红、周方舟(2017)认为在精准识别陕南贫困人口的基础上，分析各类，尤其是重要致贫因素，精准识别农业产业扶贫中存在的问题，提出产业精准扶贫措施[3]。马艳利、杨建科等(2018)认为陕南产业扶贫主要模式有政府主导下的绿色种植业、生态养殖业、观光农业等，具有以特色优势产业为依托，以农户生产为主体,多种经营方式为路径等特征，存在资金缺乏，公共基础设施薄弱，产业链不完善，生产规模较小，农产品销售收益不稳定，农村劳动力不足等问题，并提出相应对策措施[4]。李彩霞、杨卫鹏(2018)分析了陕南地区产业发展中电商扶贫的现状与问题，提出以培育优势特色产业和营造电商生态为核心的精准电商扶贫策略[5]。彭晓飞、李勇(2018)具体分析了陕南茶叶产业发展现状，提出成立产业联盟、签订产业帮扶协议、入股分红、土地流转和劳务用工等方式，实现陕南茶业企业带动贫困户脱贫致富[6]。

陕南指陕西南部地区，从西往东依次包括汉中、安康、商洛三个地市，是全国14个集中连片特困地区之一，地形地貌上以山地深沟为主，截至2015年底，陕南地区占全省贫困人口的42.45%左右，快接近一半。现有贫困人口大多数分布在边远山区，自然生存环境恶劣，基础设施薄弱，公共服务不足，产业发展滞后，多数贫困家庭原始积累少，自我发展能力低，是多年扶贫开发剩下的贫中之贫、困中之困。陕南地区贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深，是陕西省脱贫攻坚工作的重点和难点，也是脱贫攻坚工作的关键[7]。陕南三地各级政府机构也都积极投入到扶贫攻坚的各项工作中。陕南汉中市略阳县的白雀寺、乐素河两个镇，集中了略阳县24%的贫困人口，是略阳县脱贫攻坚工作的重点和难点，尤其是白雀寺镇作为略阳县的深度贫困镇，贫困情况更具典型性和代表性。课题组重点选取略阳县白雀寺镇的产业扶贫发展情况进行深入调研和分析，希望以白雀寺镇产业扶贫为例，试图探寻破解陕南产业扶贫困局的有效对策。

一、 略阳县白雀寺镇产业扶贫的主要做法

略阳县白雀寺镇地处嘉陵江上游峡谷区域，山多地少，土地贫瘠，全镇共有15个村3 046户，人口11 556人，其中一般贫困村2个、重点贫困村13个，建档立卡贫困户1 556户5 465人，贫困人口居全县之首，贫困发生率高达47.3%。长期以来，白雀寺镇受自然条件制约，经济发展比较缓慢落后，农民增收主要靠外出打工。全国性的脱贫攻坚战打响之后，白雀寺镇真抓实干，扎实开展产业扶贫工作，在各方面的协同努力下，在两年多的时间里，该镇产业发展初具规模，势头强劲，初步构建起了基础稳固、潜力可期的农业产业发展框架，打破了略阳县南部片区产业发展难有作为的传统。具体来说，白雀寺镇的主要做法有以下几方面：

1.因地制宜，优选产业发展项目

在略阳县农业产业总体规划中，因考虑到当地自然地理条件制约，白雀寺镇与乐素河镇一同被确定为干杂果发展区域，但白雀寺镇各村在农业产业项目发展上并不拘泥于此，而是结合各村土壤、气候条件及种植习惯等，引导群众发展有市场需求的产业增收项目。比如：曾家沟村，根据当地土质条件发展密植银杏采叶园600亩，贫困户参与数占到全村贫困户总数的74%，当年户均增收3000余元，该村计划到2018年末，将密植银杏采叶园扩大至千亩，与杜仲种植、养羊等项目形成互为补充的产业增收格局；蔡家营村沿袭当地长期种植茶树的传统，发展以茶叶产业为主，养羊、牧草、土蜂为辅，互为利用、循环共生的绿色经济，贫困户参与数占到全村贫困户总数的49%；阳沟村依托传统种植习惯，动员贫困户种植中药材柴胡260亩，同时，引进发展适宜当地气候条件的油牡丹240余亩；白杨坪村主抓的土蜂养殖产业，南家山村力主发展的核桃、中药材等项目符合实际条件，各具特色。

2.大胆尝试，积极探索多元发展模式

为有效调动群众参与产业发展的积极性，白雀寺镇在农业产业项目发展过程中，大胆探索，积极引导，采取多种方式发展产业，把群众调动起来，让贫困户参与进来。概括起来，白雀寺镇在农业产业项目发展上有三种模式。(1)党员带动模式。如曾家沟村，为动员贫困户参与密植银杏园项目，村支部首先动员17名党员自掏腰包带头试种，以实际收益带动观望贫困户参与进来，将密植银杏园规模由2016年的280亩扩大至2017年的600亩。(2)公司扶助模式。如南家山村，在本村走出去的企业家侯守贵的扶助下，新成立了畋盛农林发展公司，在产业发展上，采取公司出资、农户出地、统一种养、统一销售、按比分成的运营方式，积极发展核桃、中药材等长中短效项目，公司下设有生产与管护组，参与农户既可从公司产业销售中按4：6分成，也可在公司挣取产业管护工资，目前该公司吸纳贫困户47户、占全村贫困户总数的54%。(3)合作社推动模式。如蔡家营村，在村两委带动下，成立了养羊合作社和家庭农场，采取农户入股方式，筹资发展养羊、茶园、养蜂等产业，前期按农户银行贷款利息分红，见效后以利润的三分之一分红，目前该村已发展茶园300亩，养羊200余只、养蜂350箱，合作社、家庭农场已吸纳贫困户50户174人，占到全村贫困户总数的49%。

3.多方协同，共同发展富民产业

在白雀寺镇各村产业脱贫过程中，各帮扶部门和有关单位真抓实干、群策群力、共谋出路，发挥了很大作用。比如华阳沟村，在包扶部门汉中市食药局的协调下，由略阳康健大药房出资20万元，流转贫困户与非贫困户土地，建设中药材柴胡示范基地，并联系好中药企业，确保产销无缝对接。同时，出资12万元从宝鸡购买近7万株油牡丹种苗，大力发展油牡丹产业。中坝子村，在包扶部门略阳县政府办的牵线搭桥下，通过“请进来现身讲解”和“走出去参观学习”的方式，促成该村致富能人与略阳县易岭电子商务公司、略阳县小蜜蜂电子商务公司，达成网店销售农特产品合作协议，很好地解决了农产品出售难、价格低的难题，大大增强了贫困户发展特色产业的信心。略阳县地税局为南家山村贫困群众购置专门录制全县扶贫优惠政策解说的收音机80台，让贫困群众详细了解产业发展相关优惠政策和信息，从思想上拔穷根、立志气、开眼界。木匣沟村，在村支书谢林山组织带领下组建了民俗演出队，收集整理具有当地特色的民俗文化，吸收了12名贫困群众加入民俗演出队，外出巡演创收，取得了良好效果，成为全市乡村民俗文化旅游的一张名片。

二、 略阳县白雀寺镇扶贫产业发展中存在的主要问题

白雀寺镇各村在发展产业脱贫项目上积极探索，多点布局，富有创意，开创了新局面，但受观念、技术、资金、市场、管理等因素制约，产业发展还存在诸多瓶颈，主要存在以下问题。

1.产业项目分散杂乱，主导产业不突出

白雀寺镇各村产业项目发展虽初具规模，但从总体上看，还普遍存在产业布局散乱、种类繁多、主导产业不突出等问题，在产业项目的选择、布局、规模等方面缺乏科学总体规划，发展比较盲目，多种项目齐上，有全面撒网，试探市场，碰碰运气的思想。据统计，白雀寺镇产业项目多达30余种，每村均在4种以上，如南家山村发展农业产业项目多达10种，且规模相当，没有明确长期主抓的主导项目；银杏产业发展规模较大的曾家沟村，在主导产业选择上也没有突出银杏“一业”，而是把食用菌、劳务输出和银杏一同确定为主导产业，齐力推进；蔡家营村茶园、养羊、养蜂等项目一起发展，产业发展也没有明确的主攻方向。总之，由于对多变的市场需求掌握不准，各村普遍缺乏集中精力、长期坚持一个主导产业的耐心和定力。

2.产业自身发展存在缺陷，发展模式不够成熟

通过比较分析不难发现，白雀寺镇产业发展的三种模式存在的共性问题表现为：仅仅解决了产业发展的数量问题，没有很好解决产业发展的质效问题，三种模式各有自己存在的短板。具体表现为：党员带动模式，虽调动了贫困户参与积极性，但抗市场风险能力弱。公司扶助模式和合作社推动模式，对于参与群众来说，投资风险虽然降低了，但却全部转嫁到了公司与合作社，一旦市场销路出现问题，公司和合作社将很难独撑危局、长期运行。另外，公司扶助模式，虽解决了产品销路和农户市场风险问题，但“保姆式”的经营方式很难放手让贫困户“独立行走”。合作社推动模式，虽解决了群众参与性问题，但没有解决市场销路问题，也没有在合作社与农户长期合作、利益联结问题上找到比较成熟的解决途径。总之，这三种产业发展模式均有一定的局限性。

3.产业发展缺乏专业技术支撑，经营比较粗放

通过调查发现，白雀寺镇各村产业发展普遍存在专业技术力量匮乏、管护经营方式粗放的问题。比较典型的如南家山村，由公司经营运作的核桃、中药材种植及土蜂养殖等产业项目，从总体规划、选点布局、技术标准、产品包装、销售方式等方面，公司均没有专业技术人员进行策划、指导和管理，而是完全交由村民自己凭老经验、土办法栽植(养殖)管护，产出质量、效益、发展前景令人堪忧；曾家沟村的银杏密植园发展，2018年夏季由于久旱少雨、又没有统一的管护技术指导，导致部分农户栽植的银杏苗大面积枯死；蔡家营村的茶园发展，白杨坪村的土蜂养殖也大抵如此。深入了解后就可看出，白雀寺镇各村产业发展技术含量不高，粗放经营比较普遍，产业发展听天由命，抗自然风险能力比较差，基本处于原料供应的低端水平，初级加工能力尚不具备，附加值很难增加，产业链条无法延伸。同时，应该看到，白雀寺镇产业发展方面存在的技术缺位、人才缺失、管理粗放、盲目发展的问题，在全县并非孤例，应该引起各级各方面的高度重视，采取措施规避绕行、及时补位，以确保略阳县农业产业的健康发展。

4.产业发展中贫困户的参与不够充分

由于农户居住分散、土地零星分布，白雀寺镇采取的公司扶助、合作社推动的模式，在规模化发展、集约化管理方面受到很大制约，组织、吸纳贫困户的能力十分有限。此外，镇村干部与群众对于当下究竟应该发展什么产业、主抓什么产业，才能创出市场、增收致富十分迷茫，尤其是在如何借助合作社平台，把贫困户组织、发动起来，与群众建立起双向的利益联结机制等问题上尚无有效手段。例如，部分贫困户宁肯在产业项目上“小打小闹”，获取有限的销售收入和少量政策奖补资金，始终抱着“隔夜的金子不如到手的铜”的心理，也不愿加入合作社“抱团”发展，让镇村干部与帮扶企业陷于一厢情愿、里外受气的窘境。另外，在国家“输血”式扶贫与各项惠农政策政策的影响下，部分贫困户形成了依赖性，有“等、要、靠”思想，将扶贫政策视作国家给予的贫困补助，甚至认为扶贫就等于政府给钱，出现了“越穷越实惠”的不良心理。据统计，白雀寺镇15个村成立的合作社、家庭农场等新型经营主体，仅有曾家沟、南家山2个村贫困户参与率超过50%。

三、 促进扶贫产业发展的对策与建议

要进一步推进扶贫产业的发展，实现增收致富，实现全县稳定脱贫，必须因地制宜，扬长避短，协同推进，既要考虑好短效项目，也要选准长效项目，做到长短结合，具体可采取以下措施和路径。

1.因地制宜，发展优势特色扶贫产业

区域资源禀赋与经济的非均衡性和产业扶贫模式的差异性，决定了扶贫产业不能“一刀切”，需走差异化发展道路。一是县、镇、村等基层政府在安排产业扶贫项目前，要认真做好前期调研工作，把可持续发展的理念贯穿于整个扶贫攻坚任务中，遵循“因地制宜、突出重点、长短结合”的原则，综合分析当地的自然资源状况、生态环境、产业基础、交通条件、人员素质等因素，优先向符合条件的贫困村安排产业扶贫项目，重点发展当地的优势特色项目，充分挖掘优势资源，形成“一村一品”的特色产业扶贫体系，并做好长效主导产业项目和短效辅助产业项目的结合。二是基层政府部门应加强与农业技术部门、专业的咨询机构和高校合作，立足贫困地区的区域特点、基础条件和贫困户需求，注重产业发展布局与当地经济发展的总体规划相衔接，对扶贫产业布局进行科学规划和优化，突出区域特色，走差异化的发展途径，防止低水平重复建设，避免产业趋同和同质竞争。三是对符合产业政策、对当地经济有较强的发展带动作用项目，政府要在政策上给予大力支持，并针对具体的特色产业扶贫项目，制定结合实际的项目实施方案，明确产业扶贫工作的重点、难点和措施。四是可多元化发展脱贫产业。要转变思想，摆脱抓脱贫产业就是抓农业产业的思维惯性，可挖掘当地自然、历史、文化、饮食等优势资源，积极发展乡村旅游、观光休闲农业、农家乐等产业[8]。

2.充分发挥能人大户、龙头企业或专业合作社的带动作用，完善产业扶贫发展模式

农业产业发展具有周期长、见效慢、风险高的特点，让各方面能力都较弱的农户，尤其是贫困户独自经营风险如此之高的产业，难度比较大。白雀寺镇产业发展的实例表明，凡是产业项目发展较好的村，都离不开村两委的牵头组织、能人大户的示范带动、龙头公司或专业合作社的扶助推动，尤其是村两委“当家人”强则产业发展强的现象比较明显。因而，脱贫产业要健康发展，要注意这几点：一是在培养致富带头人上，重点选强配好村两委负责人，要结合略阳县村干部职业化试点工作，选配年富力强、干事热情、紧跟时代发展、头脑灵活、有创业经验的能人担任村两委负责人，可优先选聘回乡就业大学生、返乡创业人员。要利用各种媒体宣传略阳县出台的各类产业发展扶持优惠政策，吸引在外务工人员和大学生返乡创业和工作，培养致富能人。二是从政策、资金等方面大力支持各镇、各村专业合作社、龙头企业和能人大户的发展，鼓励其大胆尝试，积极探索新路。应加紧研究落实“三变”政策，通过申请政府产业投资和发展基金，建立产业担保基金等方式，帮助龙头企业、专业合作社及能人大户解决融资难题。要围绕略阳县特色主导产业，协调保险公司扩大农业产业保险范围，增加保险险种，降低企业、合作社和农户发展产业的风险。三是创新利益联结机制，鼓励农户和贫困户以资金、土地、生产资料和劳动力等多种方式入股，与实力公司或合作社建立股份合作制式的利益联结机制，贫困户既是股东又是劳动者，参与到整个产业链的利润分配中，降低风险的同时提高收入。四是完善风险承担机制，目前，各类产业扶贫项目的利益分配主要是通过合同来约束，但各利益主体通常会以自身利益最大化为目标，导致违约现象时有发生，损害合作方利益，影响今后进一步的合作发展。因此，政府应承担起制定和推行产业扶贫项目标准合同的责任，并在合同中注明自然风险或市场风险发生后的初步分担机制，明确利益分配机制，从而降低农户、贫困户面临的风险[9]。

3.增加产业发展的技术含量，促进集约化发展

现代农业发展的规律和社会实践表明，发展农业产业、做强农业产业，必须要相信科学、依靠技术、依靠人才，通过专业化、集约化的运作，走差异化的路子，才能做出特色、创出品牌，抢占市场。因而，政府部门应建立健全技术服务推广与培训体系，可采取农业专家下乡、技术人员田间地头现场指导、农村人才进企、进校等多种形式培训农户，企业、合作社和能人大户也要加强聘请专业技术人员指导产业发展。要加紧制定出台乡村人才培养计划，调查摸清产业发展的现实情况，联系相关企业、院校，定期、定向组织学习培训，不断提高脱贫产业发展的技术水平。同时，对接国家有关政策，出台略阳县科技人才带薪从事三产优惠政策，允许和鼓励专业技术人员以技术入股、在职创业、兼职等多种方式参与略阳县农业产业项目发展，解决技术人才匮乏问题。在培训内容上，除直接相关的种植、养殖业及动物疫病防治等专业技术外，还应包括工商管理、市场经济、电子商务、法律法规、扶贫政策等市场经营与管理知识，使培训内容更加全面、更有针对性、更符合当前产业发展的需求。通过技术推广与培训，培养一批爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，提高其自我发展能力，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，促进脱贫产业发展[10]。

4.充分组织调动农户，提高贫困户的参与率

贫困户是产业扶贫项目的预期受益者，是项目实施的重要基础，其参与产业发展的情况是扶贫项目成功的关键因素之一。在增收致富产业项目发展上，农民的资金本来就不多，又是比较现实的群体，短期内见不到直接收益，不会轻易投入，贫困户更甚。此外，多年来略阳县在扶持农业产业项目发展方面一些不成熟的做法，让农户对政府主导并推动发展的产业项目缺乏认同，参与的积极性不高。因而，在组织调动农户，提高贫困户的参与率上，一是针对部分具有“等、靠、要”不良思想的贫困户，大力宣传勤劳致富的思想，提高其自我发展意识。二是借助实用技术推广、劳动力转移培训等多种方式改变其落后的生产与投资意识，使之具备一定的现代市场经济理念。三是政府要多站在农民增收、贫困户脱贫的立场，建立共享的制度规范和信任感，综合考虑各方的利益，满足不同参与主体的需求。四是在发展脱贫产业项目上，必须结合贫困村、贫困户实际，从当地能人大户抓起，通过典型示范、参观学习，对比专业化、集约化经营与传统粗放式经营带来的收益差异，树立贫困户信心和参与动力，引导农户、贫困户跟随企业和能人大户发展增收产业项目[11]。

5.积极动员、利用社会各方力量，助推扶贫产业发展

扶贫攻坚任务重、难度大，是一场需要动员全社会各方力量参与的攻坚战，只有汇聚众智，集聚力量，才能克难而胜。因而，实现产业扶贫必须要整合力量、协调各方、多向发力、多元发展。一是要利用苏陕合作、津陕协作的机遇，加紧对接东部发达县，积极落实结对帮扶贫困县“携手奔小康”工程和中省提出的民营企业“万企帮万村行动”，借助外部发达地区力量，激发内力，发展扶贫产业。二是充分发挥中、省、市、县等包联部门帮扶作用，寻求各方在招商引资、技术与人才培训、产品研发、市场销售等方面的帮助，促进扶贫产业发展。三是要积极收集掌握本地在外的比较成功的人才信息，积极开展联谊活动，号召在外成功人士通过招商、引智、培训、销售等多种方式回馈乡里，助力脱贫。