韶关市生态文明先行示范区建设的调查报告

杨红英

（韶关学院 马克思主义学院，广东 韶关512005）

韶关市是国家第一批生态文明建设先行示范区，多个县（市、区）被划定为国家级生态功能区［1］，韶关市为倾力打造广东绿色生态第一市和全国生态文明先行示范区，将生态文明建设确定为今后五年振兴发展的主要目标之一。为了解韶关市生态文明先行示范区建设情况，我们进行了专题调研，通过座谈讨论、专家咨询、网络调查等方式，初步了解了韶关市生态文明先行示范区建设情况。

一、韶关市生态文明先行示范区建设取得的主要成效

韶关市创建生态文明先行示范区以来，逐步形成了符合主体功能定位的生态发展格局，资源循环利用体系初步建立，节能减排指标下降幅度达到省政府下达的约束性指标，水资源开发利用率、万元工业增加值用水量、城镇生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率等明显提升，森林、湿地等质量逐步提高、面积处于全省前列；水土流失和石漠化土地面积不断减少，耕地质量稳步提高，物种得到有效保护；覆盖全社会的生态文化体系基本建立，绿色生活方式逐步推行，最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度得到有效落实，生态文明制度建设进行了突破创新，初步建立了生态文明建设典型模式。

（一）经济发展质量不断提高

按常住人口计算，2017年韶关市人均GDP达到 5.4万元，三次产业增加值比例为 13.7：36.3：50，战略性新兴产业增加值占GDP的比重达到8.5%，城乡居民收入比例为2.02∶1，农产品中无公害、绿色、有机农产品种植面积比例达到54.82%。

（二）资源能源节约利用率不断提升

国土开发强度控制在4.5%，节约用水取得明显成效，水资源开发利用率为10.1%，万元工业增加值用水量为106吨，单位GDP能耗水平超过省政府下达的约束性指标，绿色矿山比例达到6，农作物秸秆综合利用率提高到93%。

（三）生态建设与环境保护逐步加强

绿色生态空间进一步扩大，创建一批低碳生态县、镇，巩固完善国家园林城市建设，森林覆盖率达到74.95%，森林蓄积量达到8 722.54万/立方米，水功能区水质达标率为78%，城镇污水集中处理率为82.11%，城镇生活垃圾无害化处理率达到96.5%。

（四）生态文化氛围不断增强

生态文明知识普及率达到92%，党政干部参加生态文明培训比例达到100%，公共交通出行比例达到20%，节水器具普及率达到60%，有关产品政府绿色采购比例达到23%。

（五）体制机制更加完善

努力在探索建立以生态文明为导向的地区发展评价和考核制度、自然资源资产管理制度、碳排放权交易制度、节能环保产业市场化机制、保护北江源头的生态补偿机制、与生态文明相适应的产业准入管理制度等方面机制创新取得一定的成效。

二、主要做法及措施

（一）优化国土空间开发格局，制定产业负面清单制度

韶关市各县（市）人民政府严格执行国家、省的主体功能区规划，制定了产业负面清单制度。2010年10月，《全国主体功能区规划》颁布，乐昌市、南雄市、始兴县、仁化县、乳源瑶族自治县五县（市）列入国家重点生态功能区——南岭山地森林及生物多样性生态功能区名录。2012年9月，《广东省主体功能区规划》印发，翁源县、新丰县列入省级重点生态功能区范畴。2016年9月，国务院同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区，翁源县、新丰县新增列入。按照《全国主体功能区规划》《广东省主体功能区规划》等上位功能区规划的要求，韶关市编制和组织实施了《韶关市主体功能区规划实施纲要》，韶关市7个县（市）全部纳入国家重点生态功能区［2］。依据《全国主体功能区规划》的财政政策，中央财政继续完善激励约束机制，加大奖补力度，以加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，引导并帮助地方建立基层政府基本财力保障制度。至2016年年底，全市获得国家、省重点生态功能区转移支付共14.01亿元。同时，依照国家、省的主体功能区规划要求，国家重点生态功能区对不同主体功能区国家鼓励类以外的投资项目实行更加严格的投资管理，其中属于限制类的新建项目按照禁止类进行管理。因此，至2016年底，韶关市7县（市）全部制定了产业负面清单制度。生态环境保护得到有效保障。

（二）调整优化产业结构

制定了《韶关市市区老工业区整体搬迁实施方案》和《韶关市资源型城市产业转型升级示范区实施方案》，加快推进韶钢等传统企业升级改造，稳步推进韶关冶炼厂整体搬迁项目前期工作，国电粤华煤矸石综合利用发电、大宝山日产7 000吨铜硫矿等项目建成投产，华电南雄热电冷联供项目建设进展顺利。“十二五”期间，淘汰落后水泥产能498万吨。2016年，关停落后钢铁企业10家，退出钢铁产能203万吨。2017年，重新认定属于落后炼钢产能企业6家并组织开展了拆除工作。大力发展新兴产业，南雄犁牛坪、乳源大布（一期）风电场项目已于2016年底建成并网发电，乳源大布（二期）、南雄梓杉坳、新丰金竹3个风电场项目已动工建设；仁化金泽新能源公司董塘150兆瓦、中能建南雄工业园等光伏地面站项目已于6月底前并网发电；韶能集团新丰（一期）生物质发电项目于2017年1月并网发电，韶能集团新丰（二期）生物质发电项目已开始建设。

（三）推动绿色低碳发展

组织开展了控排企业碳排放权交易工作。自2014年开始，对年排放2万吨二氧化碳电力、钢铁、水泥、纺织、有色金属、化工、造纸等13家控排企业行业实行碳排放权核查、履约和交易，履约率连续三年达100%。组织开展林业碳普惠制试点探索，依托CQC广州分中心开发的 《广东省森林保护碳普惠方法学》和《广东省森林经营碳普惠方法学》已正式在广东省发展改革委备案，成为首批省级碳普惠方法学，试点运用在国营刘张家山林场、始兴联兴林场和翁城镇沾坑村三个碳普惠核证减排量，其中始兴联兴林场、刘张家山林场两个项目产生的PHCER在广碳所以竞价方式成功交易。韶关市率先在省内组织开展碳普惠——林业碳汇试点工作，并于2017年6月取得成功。它是韶关市贯彻落实习近平总书记提出的树立“绿水青山就是金山银山”“森林是水库、钱库、粮库”一系列重要论述，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，探索出的一条调动生态保护者积极性的生态保护补偿机制，将推动韶关市生态文明建设迈上新台阶。

（四）推进节能减排工作

以推进节能减排财政综合政策示范市为契机，出台了《韶关市大气污染防治实施方案（2014－2017年）》《水污染防治行动实施方案》《韶关市涉重金属行业环境综合整治方案2015-2020年）》《韶关市土壤污染综合防治先行区建设方案》《韶关市污染源日常环境监管随机抽查实施方案》《韶关市加快黄标车及老旧车淘汰工作实施方案》，重点对能耗限额标准执行、电机能效提升计划实施和公共机构节能等开展专项节能监察，强化重点节能工程和重点领域的节能工作，大力推广清洁生产计划。钢铁、电力等行业脱硫脱硝治理设施运行正常，黄标车和老旧车淘汰数量超额完成省下达任务。完善市区第四污水处理厂，曲江区、乳源县、始兴县、南雄市等污水处理厂管网建设，完成了176家规模化畜禽养殖场减排治理工程建设，大宝山矿业公司李屋外排水处理厂二期完成建设并运行正常。2016年韶关市单位GDP能耗同比下降3.81%，相比2010年下降25.74%，化学需氧量排放量为4.87万吨，氨氮排放量为0.554万吨，二氧化硫排放量为3.02万吨，氮氧化物排放量为2.99万吨，均超额完成节能减排示范市的下降目标任务。

（五）加大生态系统和环境保护力度

市林业局着力加快推进 “广东绿色生态第一市”建设，狠抓绿化造林与森林保护与抚育。2016年，韶关市完成造林面积46.58万亩，新封山育林11.55万亩。大力推进五大重点生态工程建设，完成森林碳汇工程种植面积52 001亩，生态景观林带完善提升建设里程246.83公里、1.48万亩，乡村绿化美化工程建设点159个，完成省级示范点建设26个。森林进城围城工程已完成，新增森林公园23个、湿地公园3个。至2016年末，韶关市林业用地面积141.85万公顷，林业覆盖率75.05%，活立木总蓄积量9 053.95万/立方米。韶关已是名符其实的华南生物基因库和珠江三角洲的生态屏障。建立了生态红线保护制度，韶关市有27个国有林场进行林场体制改革，定性为公益一类事业单位，4个国有林场定性为公益二类事业单位。完成森林抚育面积113.44万亩。开展山水林田湖生态保护修复试点工作，积极申报国家“山水林田湖生态保护与修复”试点城市，实施山水林田湖生态保护和修复工程。

（六）改善农村人居环境

首先，全力推动各县（市、区）生活垃圾处理设施及收运处理体系建设。截至2015年底，韶关市先后建成了7个县级生活垃圾无害化填埋场、89个乡镇垃圾转运站、12 611个自然村垃圾收集点，顺利完成省政府下达的“一县一场、一镇一站、一村一点”设施建设目标任务。到2016年底，全市村庄保洁覆盖率为100%，农村生活垃圾有效处理率约为80%，分类减量率约为34%，顺利完成省政府下达的年度任务。正式启动了面向城乡的污水处理基础设施建设大会战，争取到2018年底，乡镇一级污水处理设施全覆盖，80%以上的农村生活污水得到有效处理。其次，加快推进农村贫困户危房改造，2014年，全市完成了3 687户农村低收入困难户住房改造；2015年完成了4 147户农村危房改造；2016年完成了4 572户（其中建档立卡贫困户2 471户）农村危房改造开工任务。全力推进中小河流治理，至目前为止，完成治理河长774公里，全市62宗中小河流治理项目基本完成（其中2015年度29宗省山区中小河流治理项目全部完成），69宗中小型灌区改造，10个小农水重点县全面建设，农村饮水安全工程全面完成，村村通自来水工程开始启动。

三、存在的问题

（一）对生态发展定位的认识仍需提高

长期以来，韶关市经济发展偏向于高强度资源开采格局，以消耗和破坏资源环境为代价来换取经济增长的发展模式已不适应当今人类社会可持续发展的需要，反而会导致经济社会发展的更加滞后。尽管广大市民群众迫切希望跟上全省实现小康社会步伐，但传统的发展思维还没有彻底转变，对生态文明建设与绿色发展等新发展理念缺乏应有的重视。当前韶关市处于主动融入珠三角、振兴发展的关键时期，但同珠三角地区配套合作、互补发展的良性互动格局还没形成。一些地方和部门的领导干部的理念和意识还没能达到生态文明建设的要求，面对先行示范区更严格的环保政策和更高的产业准入门槛，没能坚定地树立努力克服困难的信心和决心，产业定位不明晰；没能积极主动地把握执行新的产业发展指导目录带来的机遇，没能突破传统的发展模式，仍然热衷于引进低端的资源型、能耗型企业和项目。为了追求地区GDP的增长，一些地方甚至出现违法违规建设项目的情况。

（二）环境保护责任落实尚不到位

韶关市政府于2016年1月印发实施 《韶关市环境监管网格化管理工作实施方案》，进一步明确全市各县（市、区）人民政府及相关部门环境监管主体责任，但尚未系统建立覆盖地方党委、政府及相关部门的环境保护职责体系，环境保护“党政同责、一岗双责”的要求尚未有效落实，环保职责压力未有效传导至各级党政部门，尤其是基层政府及有关部门。有的县（市、区）没有充分考虑本地区的产业现状和环境特征，继续发展重金属加工制造的产业，调整经济结构和区域产业规划与环境保护工作协调不足，有的部门对自身承担的环保职责不清楚，工作缺乏主动性。尚未建立起科学严格的环境保护责任追究机制，现有的环境保护责任考核、主要污染物总量减排考核以及纳入科学发展观考核中的单项环保指标考核等责任机制主要针对各县 （市、区）政府，尚未将相关部门纳入其中，环保指标在综合考核中所占权重较低，启动问责或者“一票否决”难度较大。

（三）污染减排愈来愈成为民生关注的问题

随着城市快速的发展，城市空气污染、水污染、噪声污染对于市民的生存环境和身心健康威胁日益突显，并愈来愈成为人们关注的问题。在全面小康指标体系中，2015年全市主要污染物排放强度指数的实现程度仅为70%，突出的问题是水污染物减排，市政污水处理设施普遍存在服务范围小，入水量不足、浓度不高的情况，处理效率低下。

（四）部分区域重金属污染问题仍然突出

长期受有色矿山开采、有色冶炼等企业排污影响，大宝山、凡口等矿山周边地区土壤重金属污染比较严重。2008年以来，韶关市联合广东省环科院、广东省土壤所等科研院所在仁化县董塘镇、翁源县新江镇、大宝山矿区、凡口铅锌矿尾矿库等区域开展了多年的农田修复、矿区生态恢复试验，推进一批土壤污染治理修复示范项目，先后在仁化、新丰等不同区域开展了8项总占地约2 000亩的示范工程建设，获得了一批土壤污染治理修复示范成果。但大宝山下游的翁源新江一带、凡口所在的董塘地区还有大面积的土地不同程度受到污染。且涉重金属产业布局不尽合理，产业结构有待进一步优化。行业企业环境管理与治污水平整体不高。

尽管韶关市近年来在土壤重金属修复和治理方面开展了一些探索，在污染源治理方面也取得一定效果，但是在管理机制、修复效果认定、资金投入等方面仍有许多问题亟待解决。由于局部地区历史遗留的重金属污染问题还没有得到很好解决，环境安全风险仍存，亟需多措并举源头防控，保障区域生态环境安全。

（五）农村环境保护工作有待加强

虽然在“十二五”期间，韶关市共争取中央和省生态保护资金9 000多万元，建成了7个“国家级生态乡镇”，1个乡镇、2个行政村和6个自然村以及4个生态园被命名为“省级生态示范镇（村、园）”，22个行政村、55个自然村被命名为“市级生态示范村”。但农村环境保护工作仍然落后，突出的问题是缺乏规划，投入不足，基础设施落后，管理不到位。

四、进一步推进韶关市生态文明示范区建设的建议

建设生态文明，涉及到经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，是韶关市着眼于持续发展作出的战略决策。必须既要搞好顶层设计，明确方向，又要采取有效措施，扎实推进。目前，应根据市政府印发的《韶关市国家生态文明先行示范区建设工作要点》，逐项分解落实目标任务，确保有效实施。为此，从以下几个方面提出相关建议：

（一）全面贯彻落实党中央国务院、省委省政府关于生态文明建设意见和要求，切实将环境保护工作融入经济社会发展的方方面面

全面贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，把绿色发展理念贯穿生产生活各个方面，以改善环境质量为核心，加快推动生态环境治理体系和治理能力现代化。以底线思维统筹生态文明建设和环境保护工作。守生态底线，把生态文明建设融入经济、政治、文化和社会建设各方面和全过程。做好生态环保规划与国民经济和社会发展规划、城市总体规划的衔接，以规划引领全市社会经济可持续发展。抓紧制定实施《关于加快推进韶关市生态文明建设实施方案》，全面落实主体功能区规划，着力推进主体功能区建设。

（二）探索协调加快发展与生态保护的新途径

围绕坚持在主动融入珠三角的战略布局下，谋划好产业发展定位，综合考虑韶关的生态资源优势，坚持绿色发展理念，正确处理加快发展与生态保护关系，主动对接珠三角的产业链条和消费市场，把最有基础、最有优势、最有潜力的产业作为主攻方向，根据各县（市、区）资源禀赋、主体功能区规划和产业基础等，制定政策助力韶关市发展特色经济，形成各具特色的产业体系，促进经济振兴发展。

（三）完善环保工作体系，明确职责任务

根据国家和省关于生态文明体制改革的要求，积极探索适合本地情况的环境保护工作体系，进一步强化党委和政府领导责任，明确环保部门和党委、政府相关职能部门的环境保护工作职责，促进环保工作的全面部署和具体落实；将绿色发展转化为党委政府和各相关部门执政观和政绩观，建立符合生态文明建设要求的考核体系、奖惩机制，强化绿色发展的刚性约束；建立责权一致的环境保护责任追究机制，切实落实环境保护“党政同责、一岗双责”的要求；推进各级政府、环保部门、排污单位的环境信息公开，提高环境信息公开的范围，完善公众参与环保决策的实现机制。通过推行环境监管网格化管理制度，确保环境监管到位；通过强化督查督办，落实各级政府和部门的工作职责。

（四）坚持问题导向，继续着力解决环境问题

在严守生态红线的同时，以改善环境质量为核心，加大力度解决韶关市存在的突出环境问题，继续做好污染物减排，落实好大气、水、土壤、重金属污染防治行动计划和方案。以环境保护为抓手，推动韶关市经济结构调整和产业转型升级。

1.铁腕抓大气、水、土壤、重金属污染防治管控，积极开展土壤污染综合防治先行区建设。积极组织申报国家“山水林田湖生态保护与修复”试点城市，实施山水林田湖生态保护和修复工程。

2.结合四大林业重点工程的实施，加大城区周边和交通主干道两侧山体林相景观建设力度。

3.开展国家生态文明先行示范区建设评估，为争取申报国家试验区打基础。根据中办国办印发《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，韶关市2014年7月由国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局等六部委命名的全国生态文明先行示范区建设称号将于2018年到期结束，不再延期。《意见》明确福建省、江西省和贵州省作为党中央、国务院命名的试验区，同时还明确今后根据改革举措落实情况和试验任务需要，适时选择不同类型、具有代表性的地区开展试验区建设。试验区数量要从严控制，务求改革实效。

4.加快林业碳普惠制试点成果的推广运用。韶关市在全省率先开展了林业碳普惠试点，6月8日始兴县国营刘张家山林场碳普惠森林保护项目，在广州碳排放权交易所完成竞价交易，标志着韶关市的林业碳普惠试点项目开发取得完满成功。为进一步扩大试点成效，首选在有条件的贫困村推广运用，作为精准扶贫机制先行先试，助力精准扶贫。

5.积极争取上级政策支持。一是争取省加大生态补偿和财政转移支付力度，逐步提高生态公益林补助标准，建立对省级以上自然保护区的专项补贴机制和饮用水源保护生态补偿机制，逐步加大补贴力度。二是争取省支持韶关市申报国家“山水林田湖生态保护与修复”试点城市，实施山水林田湖生态保护和修复工程。三是争取理顺省级以上自然保护区的管理体制，理清保护区管理职责，形成分工协作的共管机制，同时争取省相关管理部门对保护区内农民发展经济提供必要的帮助。

（五）加强正面宣传，着力培育全民共建共享的生态文化氛围

党的十九大报告指出，坚持人与自然和谐共生、建设美丽中国，必须牢固树立社会主义生态文明观，推动人与自然和谐发展现代化建设新格局的形成［3］。推进生态文明建设，要充分发挥主流媒体作用，广泛宣传生态文明建设的重大意义，加强全社会生态文明意识的教育和培养，把生态文明纳入中小学生教育课程和干部培训计划。充分发挥民间组织在生态文明建设中的促进作用，成立“生态文明建设促进会”，建设中小学生生态环境教育社会实践基地，发展和壮大生态文明建设志愿者队伍。进一步增强社区居委会、村民委员会、小区业委会的自治功能，定期组织生态文明主题公益活动，促进政府管理与公民参与的深度融合和良性互动。完善新闻发布和重大生态环境信息披露制度，健全生态环境保护举报制度，畅通信访投诉渠道。

生态文明是实现经济社会全面、协调、可持续发展的思想基础，需要全社会的共识和共同行动。倡导文明清新的社会风尚，各级党政机关、企事业单位要率先垂范，引领全社会树立生态文明意识，倡导低碳生活和绿色消费方式。把生态文明建设与文明城市创建有机结合起来，在全市开展生态村镇、绿色社区、绿色单位、绿色家庭创建活动。引导市民从衣、食、住、行等身边小事做起，让绿色消费成为良好的生活习惯。加快宜居城乡建设，全面启动生态文明万村绿行动，打造人与自然和谐的人居环境，构建生态型城乡社区。