上海进一步优化营商环境的思考——基于《世界银行营商环境评价报告》

文/鲍晓晔 刘江会 黄国妍

一、引言

2018年10月31日晚，世界银行发布最新《2019年营商环境报告：强化培训促进改革》，中国营商环境在全球的排名一次性提升32位，从上一期的第78名跃升至第46名。《营商环境报告》测评的上海和北京两座城市，在过去一年中，为改善中小企业营商环境实施的改革数量创纪录，世行官员盛赞中国相关领域改革“令人惊叹地快速且有效”。

上海是中国最大的商业城市，大型国企和知名跨国公司遍布，却无形之中给创业者和小企业制造了更高的经济型进入壁垒。上海要实现营造国际一流营商环境的目标，唯有在改革中不断前行。2017年底，上海市印发《着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》，将优化营商环境作为改革开放再出发的突破任务，对标国际最高标准和最好水平，着力打造便利化、国际化、法治化营商环境。并于2018年初，密集出台了一批新的规范性文件和改革举措，主要针对政府监管程序的复杂性及成本，旨在提升企业办事的便利度，增强企业获得感。通过半年多时间的实施，上海的营商环境便利化建设取得何种进步，目前对标世界最高标准是否已达国际一流？

二、上海优化营商环境改革新政及实施效果

（一）评价体系

客观、全面的评价某一地区的营商环境是实施改革的前提和基础。国内外对营商环境评价有诸多报告，但最受广泛认可的是——世界银行《营商环境报告》。从2003年起，世行对全球一百多个经济体的营商环境进行打分排序，至今已公布了16期，其影响力与日俱增，包括俄罗斯、印度、格鲁吉亚在内的许多国家，纷纷推动改革以提升世行排名。世行营商环境报告采用一个国家代表性城市的数据，来决定该国的排名位置。在大多数国家，仅统计该国（或地区）最大商业城市，若该国人口超1亿，则统计第一和第二大商业城市。因此，世行营商环境报告中以国别为单位的排名，实际上是基于城市的调研数据为基础。中国的得分由上海和北京两个城市的数据组成，二者权重分别为55%和45%。

世行营商环境评价的指标体系，共涉及一级指标11个、二级指标44个，贯穿了一个企业从初创设立到破产终止的整个生命周期。（图1）这11个一级指标从效率和安全两个维度，对某一经济体的营商环境进行综合评价：一类衡量指标是关于监管程序便利程度；另一类是关于营商监管法律保障的力度。

图1 贯穿企业生命周期的世界银行营商环境评价指标资料来源：Doing Business Database

（二）上海市优化营商环境的改革新政

为深入贯彻落实习近平总书记关于加大营商环境改革力度的重要指示精神和党中央、国务院决策部署，进一步优化稳定、公平、透明、可预期的营商环境，加快构建开放型经济新体制，上海市已于2017年底至2018年初密集出台了一批新的规范性文件和改革举措。（表1）这些文件主要针对营商环境便利化建设，简化监管程序复杂性，降低企业合规成本。文件中规定，开办企业时间缩短至原先的近四分之一，办理施工许可手续和时间都减少近一半，获得电力时间缩减105天，费用下降355.8%，跨境贸易进出口的时间及成本都有明显改善。

表1 上海市深化营商环境改革前后的对比

（三）上海优化营商环境改革的实施效果

1. 上海营商环境便利化建设进步明显

伴随上海市营商环境改革新政的落地实施，企业办事的便利度得到大大提升，并且已在世行报告多项指标中得到体现，在监管程序便利度1方面从2018年的68.62分提升至2019年80.36分。根据《2019年营商环境报告》，上海市在营商环境评价十项指标中的七项均有提高，尤其在办理施工许可、获得电力、保护中小投资者和跨境贸易这四个方面进步显著。（图2）对比2019年和2018年世界银行营商环境评价的得分，上海在开办企业、办理施工许可、获得电力、财产登记、纳税、跨境贸易、执行合同等方面，经过改革几乎每一项都有所改善。在降低企业设立和经营的时间成本上，上海市政府各职能部门的办理效率大大提高，改革新政的实施效果超出了预期目标，如开办企业的程序减至4个，办理接入电网的时间缩短至34天、纳税所需时间减至142小时、跨境贸易出口单证合规时间减少至8小时。

由于上海和北京的共同努力，使中国在开办企业、办理施工许可、获得电力、保护中小投资者和跨境贸易上的全球排名分别提升了65名、51名、84名、55名、32名。这些改革和努力也得到世行的充分肯定，世行报告显示中国在最近一年中对营商环境实施七个方面改革，改革力度位列世界前三。

图2 2019年与2018年营商环境评价十项指标的上海得分

2. 总体上与世界最佳水平仍有差距

上海要打造具有国际竞争力的一流营商环境，但目前对标世界最高标准、最好水平，尚有差距。2019年，上海的营商环境总体评价得分为73.68（满分100），与排名第一的奥克兰（86.59分）有较大距离，比较新加坡、香港、纽约、伦敦、巴黎等世界主要城市也仍然落后。（图3）在十项分指标上，上海在开办企业、获得电力、执行合同方面与全球最佳水平已非常接近，但在获得信贷、办理破产、纳税方面差距明显，在投资者保护、跨境贸易、产权登记和办理施工许可方面也仍有较大提升空间。（图4）无论在监管程序便利程度和监管法律保障力度方面，上海与其他主要国际大城市相比仍存在一定差距。尽管上海在最近一年中营商环境便利化建设取得很大进步，但与全球营商监管程序最便利的香港相比仍差了11.98分，与法律保障力度最强的纽约相差18.41分。（图5）

图3 上海及其他主要大城市2019年营商环境总体评价得分

图4 2019年世行营商环境报告各项指标上海与世界最佳城市的得分

图5 2019年上海及其他主要大城市的营商程序便利程度与法律保障力度

3. 上海在国内范围先发优势有所弱化

上海的营商环境与一流国际大城市相比尚有差距，并且即使在国内范围，随着全国各地改革步伐加快，上海改革开放的先发优势有弱化趋势。《2019年营商环境报告》中，上海与北京的营商环境评价得分相差无几仅、仅仅高出0.09分。（图3）上海仅在办理施工许可、跨境贸易这二项指标上较北京略有优势，其他几乎一致，且在北京开办企业的时间更短、产权登记更简便、税率更低、执行合同司法程序质量更高。究其原因，一方面，全国范围内自贸试验区建设的全面推开，淡化了上海的先发优势。上海作为改革的先行者，在自由贸易试验区大胆尝试，向全国提供可复制、可推广的改革经验。上海遵照国务院全力推进“放管服”改革的指示精神，推出了“互联网+政务服务”、“证照分离”注册资本登记制度改革、住所登记制度改革，企业名称登记改革试点的“一单一体”制度、国际贸易“单一窗口”改革等。但伴随改革不断深入，上海自贸试验区在部分领域的开放程度已经落后于部分兄弟省市自贸试验区。另一方面，营商环境已成为地方政府治理竞争的重要场域。兄弟省市在改善营商环境、尤其是便利中小企业的开办方面有许多先进经验值得借鉴，如浙江“最多跑一次”、江苏“不见面审批”等、深圳“便利优先模式”、天津“效率优先模式”。北京市在2017年和2018年集中出台了大量政策文件。

三、目前上海营商环境建设亟待解决的问题

（一）制约营商便利化的短板

通过改革，上海营商环境便利化取得显著进步，但在办理施工许可（中国排名第121位）和纳税（中国排第114位）这两项指标上仍处于全球中下游水平。办理施工许可监管程序的不便利和很高的纳税成本，导致企业在初创和经营的生命周期多个环节上缺乏效率优势，对上海营商环境排名影响很大。

在纳税方面，上海的纳税程序便利度通过改革已得到很大改善。上海纳税次数总计七次，这七项纳税手续事实上已完全实现了网络化。世行评价小组对我国近年来为简化纳税手续、降低企业纳税成本所做出的努力给予了充分肯定，如2013年“春风”行动、2015年“互联网+税务”行动、2016年营改增、2018年提升纳税便利度等税收改革。目前在上海缴税的次数并不算多，还不到亚太地区的三分之一、并低于OECD高收入国家，所花费的时间也少于亚太地区和OECD高收入国家平均水平。

目前影响上海纳税指标成绩的主要因素是高税费率。上海市的企业税费率利润的67.7%，其中利润税为10.6%、劳动力相关税费49.1%、其他为8%。上海的总税费率是亚太地区主要城市平均税率的两倍，比OECD高收入国家主要城市也高出50%有余。（表2）劳动力相关税费所占比重特别高，上海企业要从利润中拿出近一半用于支付劳动力相关税费，这是亚太地区的近五倍、也超过OECD高收入国家的二倍，比北京都高出8.3%。北京通过2018年上半年的改革，将劳动力相关税费从原先的48.7%降至40.8%，而上海却不减反增，在本期税率比上一期报告中上升1.5%。IMF的实证研究发现，在新兴经济体中，一个百分百报税的制造企业比仅对其收益中的三成报税的企业，要更有生产效率。税收负担过重会导致企业的随意性。不太正规的企业想法设法逃税，所以比正规纳税的企业运营成本要小，即使生产效率低还是能够继续在市场中存活。长此以往，非正规企业将挤出正规企业，从而使整个市场的生产效率降低。

表2 2019年世界银行营商环境评价上海及其他城市的企业税费率

在办理施工许可方面，上海市实施了大力改革，并已初见成效。与上一期报告相比，时间缩短了99.5天，程序减少4个，费用降低5.2%。但是办理施工许可并完成竣工验收的时间成本、经济费用、程序复杂性，仍明显高于OECD国家和亚太地区主要城市的平均水平。中小企业在上海建造一个标准化仓库，需经19个程序，才能办完许可批准、接受检查及获得公用设施等手续。复杂的程序往往就会使得审批时间周期冗长、费用昂贵。上海办理施工许可程序耗费时间为169.5天，成本为人均收入的2.7%。对照2018年初制定的改革文件，尚未完全实现改革目标。北京办理施工许可的程序更繁杂、费用更贵，得分也比上海更低。由于办理建筑施工许可费时费力，中国在全球190个经济体中排121位。对比在该指标上排名第一的香港，只需11个程序、72天就能办好手续，费用仅相当于人均收入0.6%。韩国首尔速度更快，只要27.5天，在时间成本上只有上海的七分之一。

（二）法律保障力度有待加强

良好的营商监管环境既需要便利、低成本的监管程序，同时，也要提供有力的制度保障，建立透明、可执行的规则。上海的营商法律保障力度低于世界主要大城市，对标全球最佳水平更有较大差距。在保护中小投资者、担保债权人及破产债权人等诸多方面，对标世行标准上海仍有差距、利益相关者保护不够充分。

对上市公司中小投资者的保护方面，上海和北京在上位法没有修改的情况下，通过与世行专家加强解释沟通、减少误读，进步了55名。保护投资者指标由六组指数组成，上海在公司透明度（9分）和披露程度（10分）上表现优秀，但在所有权和控制权保护、股东权利保护和股东诉讼便利度方面分别得到4分、7分和5分，董事责任程度的得分更是少得可怜、仅得1分。在追究董事责任、保护股东权利、方便股东诉讼救济、股东管理控制等方面法律保障的力度不够。

在获得信贷和办理破产两项指标上，上海的得分与上一期相比维持原状。世行评价小组对上海市的信用信息系统建设和信用信息公共享评价较好。在保护担保贷款人和借款人合法权利方面，由于担保贷款人需参照多部法律设定担保、并对担保物有具体化要求限制、或无法从全国统一动产担保登记平台获得信息、在破产程序中又不能对担保无解冻，对担保贷款人即企业债权人保护不够充分，从而影响企业获得信贷。对破产债权人的保护方面，上海的破产程序效率与领先水平仍有差距、债权人参与有限，且破产回收率较低，使得破产债权人不能收回大部分资本、合法权益受损。

在执行合同方面，2019年中国排名全球第六，尽管表现仍属优秀，但相对于2018年下降了0.92分、排名后退一名。上海的司法程序质量得分为全球第一，设有专门的商事法庭、小额诉讼简易程序及网上立案系统，除司法救济外另设有纠纷疏通渠道，如在土地争议可通过房地产交易登记热线962269、市民热线12345、局长信箱等方式投诉。从2009年起上海已率先探索网上立案，近年已经建成了覆盖三级法院的网上立案受理平台，但目前实践中仍需原告提交纸质的起诉状。今后，应逐步探索实现完全无纸化的网上立案和案件管理系统，而不是在提交纸质诉状立案基础上，再要求律师上传电子扫描件。根据2018年发布的《上海市高级人民法院关于实行随机自动分案的若干意见》，上海三级法院实施随机自动分案规则，建立了电脑随机分案系统，对各类合同类案件进行随机和自动分配。上海市法院案件管理的电子化、智能化水平更进一步。

（三）长效机制有待完善

对于短期内大刀阔斧的改革，如何确保实施效果、持续改善营商环境，是上海当前亟需解决的问题。此次改革的目的主要是通过简化企业开办手续，降低开办企业、经营企业的经济成本。低成本将使得更多企业有意愿且有能力在上海开办和经营，企业数量上涨。对于企业，简化程序、缩短时间和降低监管合规成本，都使得开办企业更为容易便捷；但对政府而言，更低的监管收费和更大的市场规模，都对财政资金支持、政府决策科学性和工作人员专业性上提出更高的要求。一方面，市场具有对政府有效监管的制度需求，而监管作为公共产品也应当由政府来提供。另一方面，政府却受到资源有限性的局限。无论是降低税率、减免施工许可、通电等费用，还是扩大网上办事过程中对网络系统的建设，都需要政府投入大量的人力物力。简化的市场准入程序并不意味着放松监管，而是政府由事先审批向事中事后监管进行改革。因此，伴随新设企业数量增长和市场规模扩大，政府事中事后监管业务量也将随之增加。必须找到一种途径来达到防止监管负担过重和有效监管供给之间的平衡，破解政府资源有限性与市场对安全性的制度需求间矛盾的难题。

四、上海进一步优化营商环境的对策建议

（一）构建现代化营商环境治理体系

在政府为企业“减负”的同时，如何保持政策有效性、可持续性、破解政府资源有限性的难题，必须建立起城市营商环境治理体系，使多种主体达到最佳平衡状态，合理有效配置资源以满足不断扩大的市场对安全效率的需求。

治理是政府、市场（企业）和社会共同作用的结果。政府是公共品的供给者，营商环境作为一种制度集合体，理应由政府主导提供。尤其在我国的现实语境下，政府作为引领社会发展的“火车头”，对良好营商环境的营造起决定性作用。2“放管服”改革是推进我国治理体系和治理能力现代化的重要举措，旨在转变政府职能，优化发展环境，最大限度激发市场活力。因此，上海市政府应根据中央要求继续深化“放管服”改革，优化营商环境的制度供给，简化或取消非必要的事先行政审批，将政府行政人员从大量的审批工作中解放出来，集中精力加强事中事后监管。从企业角度，政府行政效率提升，需要行政审批申请人和监管对象的配合，提升申请人的能力和习惯。作为营商环境的直接体验者，企业等市场主体应参与对政府行政服务的评价。社会主体发生于市场，对企业生产经营环境变化的反应更为灵敏，但又不同于以营利性为目的设立的市场主体，因此，在治理服务、客观评价、自律监管等方面功能突出。

通过以市场（企业）为导向的评价体系，提升城市营商环境治理的科学性，形成持续有效治理的长效机制。世行首席执行官格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）表示，政府采取的改善营商环境措施，如果没有营商人士感知到，在营商环境评价中则无法得分。营商环境的改善，不是政府自导自演的独角戏。营商环境的改革政策得以有效实施，需要使企业对政策红利有充分的获得感。世界银行每年一次发布的营商环境报告，就是基于对企业家、律师、会计师、建筑师等营商人士的问卷调研所得出，从一定程度上体现了市场的主观感受。政府可以根据世行营商环境报告中所反映出的薄弱环节，利用行业协会亲近市场的优势，深入企业开展专题调研、查找问题根源、探索化解对策。营商环境便利程度的改善，不仅仅意味着从提交申请文件到发证的期间缩短了，更是让申请人（企业）感受到开办和经营企业的行政程序更便利、成本降低了。

（二）健全完善营商法律制度体系

在这个变化的世界中，政府需要不断修改调整监管规则，改善保护投资者和产权保护法律制度，同时努力简化监管、淘汰过时法规，以实现有效监管和防止监管负担过重这两者之间保持平衡。

企业固然注重政策优惠、商务成本，但好的企业往往更加看重公平、公正、透明的法治环境。社会是运动的，但法律不可能时刻反映社会变化，具有滞后的内在属性。因此，需要不断提高立法技术和强化修法程序，各类法规政策要与时俱进地废、改、留、立。在保护中小投资者、担保债权人及破产债权人等诸多方面，涉及对《公司法》《担保法》《物权法》《破产法》等法律的修改，需要更高层面的顶层设计来推动改革。可由上海市政府法制办牵头组织法学专家、实务界人士开展研究和行业调研，梳理现有立法和上海经验，向中央层面提出修改相关法律法规的建议。

地方政府是拥有强制力的监管者，也是营商环境制度建设的责任主体。政府需要研究如何在有效监管的同时，又不给企业造成过重负担，以通知、意见、方案、办法、计划、纲要和规划等政府和部门文件形式发布实施相关政策。2017年《上海市着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》就属于政府制定出台的政策措施，旨在提升政府行政效率、降低企业制度性交易成本。在此基础上，政府还须继续研究和测试在纳税、市场准入、贸易通关等方面如何进一步开放市场、降低成本。在上海市优化营商环境的改革新规中，明确规定了行政程序办结期限，在此基础上也应增加对超期未办结法律后果的相关规定。对申请人而言，明确未办结的法律后果，可以提升规则的可预见性。对行政机构问责，使制度更加完整、成为一个自给自足的闭合系统，同时也符合权责相统一的原则。政府对市场的公共管理权力应有边界，这一边界应在法律法规中明确设定。通过政府部门权力清单制度，建立政府“法无授权不可为”的理念。

（三）推进营商环境国际化

开放是上海最大的优势。上海自贸试验区作为上海乃至中国改革开放的前沿阵地，先后诞生了127项制度创新成果，成为我国投资贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管、服务国家战略的样板。在刚刚举办的首届中国国际进口博览会中，国家主席习近平在主旨演讲中宣布，将增设中国上海自由贸易试验区的新片区，更好发挥上海在对外开放中的重要作用。尽管目前自贸区新片区的地理范围尚未公布，但预计扩区不仅仅涉及地域扩大，更是上海向更高能级开放和发展。今年7月，上海市就已制定发布了“扩大开放100条”行动方案，加快建立开放型经济新体制，进一步放宽金融业、服务业、先进制造业等产业市场准入，通过政策正向激励引导对营商环境优化的重点领域实施治理。10月，《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》和《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》，标志着上海自贸试验区跨境服务贸易负面清单管理模式的建立。在营造国际一流营商环境方面，借助上海自贸区扩区为发展契机，上海市应扩大贸易投资领域的开放度，打造服务贸易开放新高地，遵循国际通行规则的原则，以国际化、透明度、开放度为标准，推进营商环境国际化建设。

注释：

基金项目：上海市决策咨询研究重点课题（2017-A-120）《营商环境的国际比较研究》。

作者简介：鲍晓晔，上海师范大学商学院副教授。刘江会，上海师范大学商学院教授。黄国妍，上海师范大学商学院副教授。

1. 世界银行营商环境评价报告中，衡量指标监管程序便利程度包括开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、纳税和跨境贸易等六个指标。

2. 娄成武、张国勇，治理视阈下的营商环境:内在逻辑与构建思路，辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2018年3月，59-65页。