俄罗斯国家数字图书馆建设的制度保障及启示

张军华

（华中师范大学图书馆，武汉 430079）

2019年2月20日，俄罗斯联邦政府发布《关于批准联邦国家信息系统“国家数字图书馆”条例和国家数字图书馆客体选择办法的决定》（下称《决定》），以及《决定》的附件《纳为国家数字图书馆客体的文件分级规则》（下称《文件分级规则》），通过整合国立、市立和区域图书馆以及教育、科学机构图书馆的资源，建设无障碍联合图书情报空间，以保护俄罗斯人民的历史、科学和文化遗产，为提高俄罗斯的创造潜力和促进俄罗斯科学、文化的普及创造条件，并为建立统一的知识空间奠定基础[1]。该《决定》是基于俄罗斯近年的经济状况、图书馆发展现状和国家的现实需求以及相关法律规定而推出的俄罗斯国家数字图书馆（Russian Digital Library）建设与运转的具体办法。本文对俄罗斯保障数字图书馆建设的制度建构予以深入探究，以期对我国数字图书馆的相关实践有所借鉴。

1 俄罗斯数字图书馆建设的法律保障

在俄罗斯，数字图书馆的建设牵涉《俄罗斯联邦民法典》、《图书馆事业联邦法》（Federal Law on Librarianship）、《义务呈缴文件样本联邦法》（Federal Law on Mandatory Copies of Documents）、《信息 信息技术和信息保护法》、《个人数据法》等众多法律。前期数字图书馆资源建设与运营所遇到的困难，暴露出相关法律规范的问题——图书馆信息活动流程需要规范和统一，数字遗产的版权、数字图书馆资源的访问权、信息安全、信息存储等问题亟待解决[2]。为了理顺与数字图书馆建设和运转相关的法律关系，俄罗斯对相关法律进行了针对性修订。

（1）于2014年对《民法典Ⅳ：知识产权》予以修订[3]，因为文件的数字化复制、存储和使用均由其规制，主要表现在以下7点（第1275条1～7款）：①允许图书馆应用户要求，在馆舍内向用户提供已经合法进入民间流转的作品及其复制件，包括提供数字化复制件，但条件是排除用户获得数字化复制件的可能性；②对版权例外予以适度扩大，即向公众开放的图书馆有权不经作者同意，对破旧、磨损、损坏、有瑕疵的作品进行数字化保存，可以对具有科学和教育意义的其在俄罗斯境内最后一次再版时间距离初版时间已超过10年的作品进行数字化保存并在馆舍内向公众提供；③准许学位论文摘要的自由使用，包括数字化；④依据《义务呈缴文件样本联邦法》之规定而准许接收学位论文呈缴本的图书馆对学位论文全文进行数字化，并可以在图书馆馆舍内提供给用户使用，但杜绝用户获得数字化复制件；⑤准许档案文件的数字化及其合理使用；⑥在尊重作者非财产权利且不以营利为目的的前提下，不仅允许教育组织复制版权作品，而且允许其制作数字化复制件，但限于小篇幅作品、某些文件及其片段；⑦允许国立档案馆对网上作品予以数字保存，但不得转载和传播。

（2）于2016年7月4日基于前述《民法典》的修订对《图书馆事业联邦法》进行了适应国家数字图书馆建设需要的修改[4]，主要表现在第5章，即“图书馆事业领域保护和使用俄罗斯联邦民族文化遗产的特殊条款”（第16～18条）后面新增第18-1条（国家数字图书馆），以此为其数字图书馆的建设和运转提供法律保障。

（3）于2017年1月1日实施2016年7月4日修订的《义务呈缴文件样本联邦法》，明确并确保接收电子版呈缴本文件的各级各类图书馆，尤其是叶利钦总统图书馆等机构的权利与义务。

2 俄罗斯数字图书馆建设的组织保障

（1）由联邦政府协调相关部门批准成立“发展国家数字图书馆部际委员会”（下称“部际委员会”），专门负责组织相关立法和行政机关、图书馆、专业团体及公众代表就国家数字图书馆的建设、发展，以及知识空间的形成、发展进行交流，并基于对俄罗斯和国际图书馆事业领域信息化经验的分析，确定国家数字图书馆的重点发展方向，包括确定优先知识领域和协调数字图书馆建设专家委员会的活动。

（2）根据部际委员会确定的优先知识领域，俄罗斯文化部协调相关联邦行政机关和组织征求候选人提名而成立数字图书馆建设专家委员会，确保根据《决定》确定的《国家数字图书馆条例》（下称《条例》）和《国家数字图书馆客体选择办法》（下称《选择办法》），选择纳入国家数字图书馆的文件。《条例》还规定，成立专家委员会的数量取决于部际委员会确定的优先知识领域的数量，如有必要，还可在专家委员会内设立学科领域的专家工作组。

（3）《条例》规定，国家数字图书馆由俄罗斯文化部建设，供公众免费使用的“知识空间”由俄罗斯文化部在国家数字图书馆资源和技术基础上建设，国家数字图书馆的运营者由俄罗斯国立图书馆（Russian State Library）承担[5]。上述条款确定了俄罗斯文化部在国家数字图书馆建设中经费保障、组织领导、工作协调方面的主体责任。

此外，《条例》其他章节还对部际委员会的成立、权力和组织原则，运营者的职责，国家数字图书馆会员和用户的权利与义务，专家委员会成立、职责、业务开展程序、选择数字化文件的权力，会员单位和非会员单位访问国家数字图书馆资源的权利、义务等作出详细规定。

3 俄罗斯国家数字图书馆建设的经费保障

《图书馆事业联邦法》规定，国家数字图书馆运营者的业务经费主要由联邦预算提供。《条例》规定，由国家预算资金提供保障的俄罗斯国立图书馆，按照俄罗斯联邦政府于2015年7月6日批准的“国家信息系统建设、发展、参与运营、运营及退出运营，以及在其数据库中持续存储既有信息的条例”[6]，承担着运营和发展国家数字图书馆的责任，并确保政府信息系统的运转和退出，以及持续存储其数据库中的信息。《图书馆事业联邦法》还规定，俄罗斯文化部每年至少要将联邦政府划拨的联邦预算的10%，用于将合法出版的电子版图书或纸质版图书数字化之后纳入国家数字图书馆。将俄罗斯联邦政府每年出版的各类图书纳入国家数字图书馆的程序按《条例》执行，而每年出版的各类图书纳入国家数字图书馆的数量由俄罗斯文化部确定。

《条例》规定，国家数字图书馆由俄罗斯文化部建设。这就明确了俄罗斯国家数字图书馆建设与运转的经费由俄罗斯文化部予以保障。由于国家数字图书馆的运营者俄罗斯国立图书馆属于联邦层面的国家机构，因此，其职能发挥所需要的经费就由联邦层面的国家预算予以保障。此外，《条例》还规定，通过法定有偿服务等收费而获得的资金是国家数字图书馆建设与运转经费的有益补充。

4 俄罗斯国家数字图书馆资源建设的措施保障

俄罗斯国家数字图书馆的内容包括：①国家数字图书馆客体；②国家数字图书馆电子目录；③古籍目录；④调整国家数字图书馆建设和运转相关关系的俄罗斯联邦规范性法律文书。为了建设并让这些数字资源尽可能被公众使用，俄罗斯采取了相应的建设措施。

（1）强化机构合作，共建共享国家数字图书馆资源。①根据《选择办法》精选文件。《选择办法》规定，选择文件纳入国家数字图书馆资源的标准是具有科学、教育、文化和历史价值，避免将无价值或低价值文件纳入国家数字图书馆资源，以节约人力、物力、财力。②先由会员单位基于自身收藏推荐有价值的拟纳入国家数字图书馆的文件，然后由专家委员会对之进行挑选，如果在《条例》规定的期限内缺乏不同知识领域专家委员会对目标文件的评价结论的情况下，可以由国家数字图书馆的运营者根据会员单位的推荐意见直接选择目标文件，纳入国家数字图书馆。③充分发挥承担文献完整和备份保存职能而接纳呈缴本的俄罗斯国立图书馆的支撑作用。承担运营者职能的俄罗斯国立图书馆是世界第二、欧洲第一大图书馆，也是俄罗斯接纳呈缴本最多的代表国家资源保障能力和研究水平的国立图书馆。基于该图书馆强大的呈缴本资源，以及通过将会员单位的资源在经过专家挑选、图书馆查重，然后予以数字化之后的资源整合，形成强有力的资源支撑。④将接受捐赠而获得的文件按照捐赠协议予以数字化后纳为国家数字图书馆资源。⑤将本身为数字化文件的资源直接整合进国家数字图书馆资源库。⑥将依据2008年10月10日修订的《图书馆事业联邦法》规定[7]，允许叶利钦总统图书馆、俄罗斯国家图书馆（National Library of Russia）、俄罗斯国立图书馆制作的数字资源整合到国家数字图书馆资源库。⑦从国内外购买、搜集具有科学、教育、文化和历史价值的出版物，有特点的孤本出版物，国家普通教育和职业教育规划需要的出版物，以及获得机会有限的旧出版物，将其数字化并纳入国家数字图书馆。⑧完整地将电子版本的俄罗斯出版物呈缴本直接纳入国家数字图书馆，并且力争在2024年底，将4.8万册古籍数字化并纳入国家数字图书馆[1]。

（2）充分发挥专家委员会选择文件的专业作用。如何按照《条例》规定将具有教育、科学、文化和历史价值的文件挑选出来，并节约人力、物力、财力资源，需要专家委员会成员发挥把关作用。为此，《条例》规定，由专家委员会根据部际委员会确立的优先知识领域和《选择办法》对纳为国家数字图书馆文件进行评价并选择。文件的选择和评价由每一位专家委员会成员对会员单位推荐的拟纳入国家数字图书馆的每一份文件逐份进行。文件排名表的形成和排列，按照《文件分级规则》，将专家委员会成员的评价意见予以综合后自动形成纳入国家数字图书馆的必要性等级，然后以自动的方式进行文件取舍。

（3）统一国家数字图书馆资源建设的格式标准。没有统一的格式标准，国家数字图书馆资源的共建共享和长期保存将杂乱无章，难以被用户有效使用，还会造成巨大的人力、物力、财力浪费。为此，《图书馆事业联邦法》规定由俄罗斯文化部制定数字图书馆资源建设的统一格式标准，包括资源文件、电子目录、古籍目录等。

（4）由俄罗斯国立图书馆负责对古籍予以登记并管理登记册且将其予以数字化后纳入国家数字图书馆。《图书馆事业联邦法》规定古籍应进行国家登记。将文件列为古籍的程序，在古籍登记处登记古籍的程序，以及古籍登记处的管理程序，执行联邦文化部批准的《文物登记条例》。

（5）充分发挥俄罗斯国立图书馆的资源建设主导作用。相关法律和《条例》规定，承担运营者职能的俄罗斯国立图书馆承担国家数字图书馆建设和运营的主导责任，包括与各方的资源交流、与相关各方签订资源转移与使用协议、向权利人支付报酬、对文件予以数字化、协调各方行动、存储资源、访问授权、运转监控与信息发布等。

（6）充分发挥会员单位的资源建设主体作用。俄罗斯国家数字图书馆建设的突出特点是硬软件、资源的地域分散性，即资源建设由会员单位按照统一格式和要求分别进行，其大部分资源事实上分散在各个会员单位的收藏中，通过技术措施将这些高度分散的资源予以整合后提供访问，因此，会员单位在国家数字图书馆资源建设中承担主体责任。国家数字图书馆会员包括国立和市立图书馆，教育、科学和其他国家、市政组织的图书馆，以及以数字形式和（或）古籍形式保存呈缴本的各级各类组织。相关法律和条例遵循权利和义务对等的原则，即参与资源建设的会员单位尤其是会员图书馆，其用户在其馆舍内享有相应的免费访问国家数字图书馆资源的权限。

5 俄罗斯国家数字图书馆的知识产权保护

为了激励创作，《俄罗斯联邦民法典》将保障作者和其他权利持有人的权力和合法利益明确为国家和地方政府的法定义务[8]。《图书馆事业联邦法》规定国家数字图书馆的非免费使用客体，将其纳入国家数字图书馆的权利，以及向国家数字图书馆的用户临时付费使用的赋权，应当按照《条例》的规定从作者或其他权利持有人那里通过签订许可协议的方式获取，包括确定支付者向作者和（或）其他权利持有人支付报酬的数额和方式，即根据国家数字图书馆客体的被实际使用情况，采取一次性付酬或定期支付固定报酬，或基于日后补偿性使用协议用后付酬。当然，作者和（或）其他权利持有人自愿放弃财产权的情形，也要通过与国家数字图书馆或其会员签订协议，或自己发布申明的方式予以确认。

《条例》规定，支付作者或其他权利持有人报酬的资金来源是联邦政府和地方政府划拨给运营者和国家数字图书馆会员的国家预算资金，以及从用户方收取的使用国家数字图书馆版权资源的资金。当然，作品的价值有大有小，为此，《条例》规定，在缺乏协议约定的情况下，作者或其他权利持有人的报酬由国家数字图书馆的运营者和会员支付，但须符合以下条件：①由专家委员会根据《选择办法》将文件分为适当等级，等级不同，价值相异，即根据作品的价值大小区别付酬；②用户使用国家数字图书馆资源的范围超过了国家数字图书馆资源的免费浏览部分，即用户使用了作品的实质性内容才需要付酬给版权持有人；③使用国家数字图书馆资源的用户可以在会员单位建筑物内部免费使用国家数字图书馆资源，或者通过联邦国家信息系统“提供公共和市政电子服务的信息技术系统之基础设施的统一身份查验和认证系统”获得授权，然后可不受时间和地点限制，按实际使用量直接付费使用需要付费的国家数字图书馆资源，否则即为非法访问；④缺乏证据证明其使用自动化手段使用国家数字图书馆的资源，以此杜绝恶意下载等非正常使用。

6 俄罗斯国家数字图书馆的运营保障

《图书馆事业联邦法》规定，国家数字图书馆运营者的职能由俄罗斯国立图书馆承担。《条例》规定，通过运营者、国家数字图书馆会员同用户之间的电子交流，通过使用地方分配的硬软件基础设施，国家数字图书馆会员信息系统的信息技术交流保障，包括为了收集、存储和向用户提供信息访问的自动图书情报系统，以及通过因特网和其他数据传输通道以电子方式传输文件，运营者必须保障国家数字图书馆的运转。《条例》还规定，为了确保国家数字图书馆的运转，国家数字图书馆的运营者和会员，应该订立下列电子通信协议：①关于允许运营者访问置于国家数字图书馆会员资源中的国家数字图书馆资源的协议（“授权访问协议”）；②国家数字图书馆会员向运营者转移国家数字图书馆资源的协议（“国家数字图书馆资源转移协议”）；③链接到国家数字图书馆并允许运营者访问置于国家数字图书馆会员资源中的国家数字图书馆资源的协议（“链接国家数字图书馆协议”）。

在参与资源建设的同时，会员单位通过独立账号访问国家数字图书馆的资源，充分体现权利与义务平衡。不是国家数字图书馆会员的图书馆也可以访问国家数字图书馆的资源，但要基于自身与运营者俄罗斯国立图书馆签订的访问协议，在接入国家数字图书馆并被赋予独立账号之后才可访问。

自然人可以通过注册，付费访问国家数字图书馆的需付费资源，免费访问无须付费资源，如无须付费的知识空间内的资源。

7 俄罗斯免费使用的知识空间建设

建设免费使用的“知识空间”是俄罗斯数字图书馆建设的一大特色，是针对国际上普遍存在的数据商采用技术措施限制公共资源的访问而出台的针对性措施。《图书馆事业联邦法》规定，建立知识空间的目的是建设联合、完整和权威的人类知识体系，提高俄罗斯的创造潜力，包括促进俄罗斯文化和科学的普及，以及向国外推广。建设知识空间的基本原则是：①不限制用户访问知识空间中的信息；②信息准确和权威；③信息间具有语义关系。

知识空间的资源组成主要是：①已经转到公共领域的信息资源，包括各博物馆物品和博物馆藏品的电子副本、无限制查阅档案的电子副本，以及根据俄罗斯联邦法律规定需要永久保存的现在被各级各类组织所持有的视听文件的电子副本；②根据俄罗斯联邦法律应当被图书馆用户免费使用的资源；③根据免费许可协议，提供不受地点、时间和人员范围限制予以访问的国家数字图书馆资源；④从作者或其他权利持有人那里获得授权的客体；⑤由国家数字图书馆的运营者或会员使用俄罗斯预算系统的相应预算支付了使用费的资源。另外，还有一类给予用户临时使用权的客体，是根据《图书馆事业联邦法》第18-1条7款12项的规定已纳入国家数字图书馆的客体，而《图书馆事业联邦法》第18-1条7款12项规定的客体是指前文所述的联邦文化部采用联邦政府当年划拨预算的至少10%的经费，纳入国家数字图书馆的那部分数字化图书资源（下称“10%资源”）。

《条例》规定，知识空间由俄罗斯文化部在国家数字图书馆资源和技术基础上建设，而发展国家数字图书馆部际委员会负责协调知识空间的建设和发展，保障知识空间的资源建设和运转。

8 俄罗斯国家数字图书馆的服务保障

《图书馆事业联邦法》规定，为了更好地满足图书馆用户的信息需求，合理使用图书馆的资源，国家鼓励各级各类图书馆资源的相互利用，并保障国家数字图书馆的用户访问国家数字图书馆资源。

《条例》规定，国家数字图书馆的会员应允许国家数字图书馆的运营者免费访问国家数字图书馆会员的资源，反过来，国家数字图书馆的会员也可免费访问国家数字图书馆的资源。运营者基于同会员单位签订的协议直接访问会员单位的资源，会员单位对国家数字图书馆资源的访问则通过运营者为会员单位设立独立访问账户的方式予以实现。

《条例》还规定，运营者应在下列原则基础上维持国家数字图书馆的运转，保障服务用户工作的顺利开展：①根据俄罗斯联邦法律进行信息开放和普及，包括向盲人和视障者提供信息；②提供给用户信息的准确性和质量保障；③创新信息技术，保障公民享受图书馆服务的权利；④依法保障作者和其他权利人的权力和合法利益；⑤俄罗斯图书馆相互使用各自的电子资源；⑥国家数字图书馆与其他信息系统和国外信息系统的信息交流；⑦通过采用俄罗斯联邦政府确认的技术保护措施，包括防止擅自访问的保护措施，保护国家数字图书馆的信息安全；⑧通过门户网站、移动应用程序或访问终端对国家数字图书馆运转情况和国家数字图书馆实行付费访问数据的采集、核查，便于政府和公众了解相关信息；⑨运营者俄罗斯国立图书馆接纳每年出版的电子式出版物呈缴本的使用，按照《俄罗斯联邦民法典》第1275条等条款的要求进行，主要是基于权利穷竭原则，如果作品的原件或副本合法地在俄罗斯联邦境内公开使用，那么，就允许在未经作者和其他权利持有人同意的情况下，原件或副本的持有人可以进一步移转该作品的原件或副本，除非该作品涉及该法典第1293条所规定的追续权情形。

9 总结与启示

目前，俄罗斯图书馆的数量不断减少，俄罗斯国家图书馆监测俄罗斯公共图书馆的数据显示，2015—2017年，俄罗斯撤销了2 146家图书馆，其中，撤销农村居民点图书馆1 466家，占撤销图书馆总数的68%[9]。经费方面，近年来，俄罗斯市立图书馆每年从地方预算中获得的图书馆运行经费不断减少，这种不断减少的有限经费中只有3%～5%用于购置图书资源，人员经费支出占绝大部分，公共图书馆向文化娱乐机构转型导致专业图书馆员数量不断减少，而且，在俄罗斯已存在100多年的汽车图书馆（即流动图书馆）由于缺乏资金几近消失[10]。从出版物发行数量来看，近年来，学术出版物占图书出版门类总量的比例由2009年的20%下降为现在的9%[11]，休闲类出版物有增无减。不过，截至2018年底，俄罗斯公共图书馆接入互联网的比例已达到76%[10]。呈缴本缴送方面，纵然2017年1月1日开始实施经过修订的《义务呈缴文件样本联邦法》将缴送电子版的印刷出版物、学位论文列为文件生产者的法定义务，但缴送情况并不乐观，2017年度，在俄罗斯联邦运营的5 775家出版社中，只有518家以电子形式向俄罗斯图书局（PKП）缴送了印刷出版物；缴送的电子版总数为24.5万份，占以传统印刷形式在该国发行的出版物总数的21%，“出版商缺乏执行呈缴法的足够动力”，原因是法定处罚标准过低，出版商效益欠佳和担心利益受损等[12]。

综上所述，不难得知，如果长此以往，俄罗斯的教育优势、科技优势将难以为继，国家不竭发展的人力资源优势将不复存在，这引起俄罗斯各界的极大担忧。因此，建设数字图书馆，满足数字时代国民的现实需求，并为国家的创新发展奠定基础，图书馆和出版发行界，俄罗斯联邦总统公民社会和人权发展委员会，以及社会各界呼声高涨[13]。为此，俄罗斯联邦政府出台了系列法令，促使俄罗斯追赶国际数字图书馆列车。目前，俄罗斯国家数字图书馆的资源数量已由2015年初的1 671 878件[14]，发展为2019年4月10日的29 206 660件，其中仅开放获取的数字文件有4 789 783件[15]，政府出台系列保障措施对予以规范和促进显得尤为必要。

俄罗斯联邦政府比较及时地出台系列制度保障措施，以促进国家数字图书馆的建设与运转，保障国民的信息需求，促进国家的创新和创造，其中一些做法值得我国相关部门和学界、业界思考并予以参考、借鉴。①为了国家数字图书馆的建设而高规格地成立部际委员会；②将俄罗斯文化部明确为国家数字图书馆建设的责任部门；③为了确保根据《条例》和《选择办法》选出有价值的文件而成立成员采用任期制的专家委员会，精选纳入国家数字图书馆的文件；④为了确保专家的质量，由联邦政府批准专家委员会的组成；⑤由国家预算资金为国家数字图书馆的建设提供经费保障；⑥由代表国家而组织、建设、存储、提供查阅的俄罗斯国立图书馆承担运营者职责；⑦为了国家的创新发展，由国家和地方预算确保权利人权益进而将数字化版权作品纳入国家数字图书馆；⑧将可以不受限制实施访问的数字资源专门地建设成为让公众免费使用的知识空间，抑制数据商对公共资源的非法控制等。当然，《条例》规定国家数字图书馆建设专家委员会成员免费开展工作，这可能会影响专家委员会成员选择文件的积极性，另外，允许用户临时使用“10%资源”的“临时”如何界定，存在难以阐释问题。