《中华人民共和国公共图书馆法》对高校图书馆适用性问题研究

董艳洋

2018 年1 月1 日，对于图书馆界来说是极不平凡的一天，历时17 年之余的图书馆立法工作终于在这一天迎来了“大丰收”——《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）即日起开始施行[1]全国人大常委会.中华人民共和国公共图书馆法[EB/OL].[2019-1-3].https: //baike.So.com/doc/25597498－26645310.Html.。图书馆的立法工作漫长而艰巨。2001 年，文化部在天津召开《图书馆法》专家论坛，图书馆的立法工作正式开启。两年后，《图书馆法（送审稿）》递交给国务院法制办申请审批，却遭遇“停摆”，原因是国务院法制办认为《图书馆法（送审稿）》所包含的图书馆类型较多，覆盖的面比较广，法律条文不太成熟，图书馆立法工作因此被搁置[2]吴凤鸣,朱雯溪.《公共图书馆法》：开启全民阅读的新时代——访中国国家图书馆常务副馆长陈力[J].新阅读,2018(06):8-9.。但这一过程从侧面反映出图书馆工作者的立法初衷是想让所有类型图书馆都“有法可依”，同时也在一定程度上说明高校图书馆及其他类型图书馆立法的必要性。2008 年，《公共图书馆法》立法工作重新提上日程，中国图书馆学会和国家图书馆组织图书馆界人士开展各项课题研究，进行各类调研和数据搜集。经过充分准备，2017 年11 月4 日，《公共图书馆法（送审稿）》在第十二届全国人大常委会第三十次会议上获得高票通过。正所谓“风雨晨昏人不晓，个中甘苦只自知”。然而我国图书馆种类繁多，《公共图书馆法》只是针对公共图书馆而设立，该法在第四章第四十八条中明确提出，“国家支持公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作”，强调国家鼓励公共图书馆与高校图书馆加强合作。

《公共图书馆法》自颁布实施以来，已有一年之余。对于《公共图书馆法》的研究大多集中在《公共图书馆法》颁布的影响与意义，例如李国新的“《中华人民共和国公共图书馆法》的历史贡献[3]李国新.《中华人民共和国公共图书馆法》的历史贡献[J].中国图书馆学报,2017,43(6):4-15.”；或者是对于《公共图书馆法》的研究与学习，例如金武刚的“全面构建现代公共图书馆制度——关于《中华人民共和国公共图书馆法》的学习与研究[4]金武刚.全面构建现代公共图书馆制度——关于《中华人民共和国公共图书馆法》的学习与研究[J].图书与情报,2018(1):49-62.”。而对于《公共图书馆法》对高校图书馆以及其他类型图书馆的立法影响和借鉴意义相关的研究较少。虽然这部法律没有覆盖所有类型的图书馆，但很可能成为其他类型图书馆立法工作的一盏指明灯，有利于推动其他类型图书馆特别是高校图书馆借鉴和参照公共图书馆的立法标准及立法路径。本文在借鉴现有研究成果的基础上，结合法律条文，从文献信息资源建设、服务与宗旨、图书馆的设立、管理体制和法律责任等五个方面探讨《公共图书馆法》对于高校图书馆的适用性问题。

一、《公共图书馆法》解读

改革开放以来，建立健全我国法律体系早已不是一句“空口号”，在经济全面快速发展的同时，法律体系也得到越来越有力的保障。在国家“依法治国”基本方略指导下，“依法治馆”早已成为图书馆人的目标，同时也成为许多人心中的疑惑，甚至有人认为在人工智能广泛应用的时代，图书馆将会“消亡”，而《公共图书馆法》的出台使“图书馆消亡论”不攻自破[5]叶继元.论我国图书馆事业发展的八大问题[J].中国图书馆学报,2018,44(5):20-33.。

《公共图书馆法》共六章五十五条内容，其中包括总则、设立、运行、服务、法律责任和附则。《公共图书馆法》的出台填补了我国图书馆法律体系的空白，是十九大之后颁布的第一部文化类法律，主要实现了“五个明确”。

（一）明确了基本定义

何为公共图书馆？这个问题在过去可能每个图书馆学者心中都有自己的答案，上到世界教科文组织和国际图联，下到国内有关图书馆学的书籍，或多或少对公共图书馆的基本定义缺乏统一性。较多人认可的一种解释是公共图书馆应具有“三要素”：向所有人开放；经费来源于税收；设立和运营有法律依据[6]中国大百科全书(第二版)[M].北京:中国大百科全书出版社,2009.。《公共图书馆法》颁布后，第一章第二条明确规定了公共图书馆“是指向社会公众免费开放、收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施。”

（二）明确了重要任务

《公共图书馆法》第一章第三条明确提出公共图书馆“应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务。”李克强总理在2014-2016年的政府工作报告里，连续三次提到“倡导全民阅读”，而后又在2017 年提出“大力推动全民阅读”，正如国家图书馆常务副馆长陈力所言：《公共图书馆法》就是为全民阅读而生的[7]吴凤鸣,朱雯溪.《公共图书馆法》：开启全民阅读的新时代——访中国国家图书馆常务副馆长陈力[J].新阅读,2018(6):8-9.。除此之外，该法在第四章第三十六条提出推广全民阅读的办法，例如“开展阅读指导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等活动。”《公共图书馆法》为全民阅读活动实现了“有书可看”“有地可读”“有法可依”。

（三）明确了建设主体

《公共图书馆法》诞生时间之久，参与立法的图书馆人可谓千锤百炼，立法严谨，其中一个讨论十分激烈的问题就是“谁是公共图书馆的建设主体”。2014 年4 月召开的《公共图书馆法》专题研讨会上，北京大学王子舟教授主张将民间图书馆纳入该法中，立主我国《公共图书馆法》与国际图书馆法接轨[8]王子舟.民间图书馆应该纳入《公共图书馆法》的理由[J].国家图书馆学刊,2015(3) :10-13,3-4.。

《公共图书馆法》明确了公共图书馆由政府主导，并鼓励社会参与。第十四条硬性规定“县级以上人民政府应设立公共图书馆”，第四条又规定“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划”，充分说明了政府在公共图书馆建设中的主体地位。

（四）明确了服务对象

从公共图书馆的定义可以看出，公共图书馆是“向社会公众免费开放”的，第四章第三十三条中又规定“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”，这就要求公共图书馆“一视同仁”，为每个人提供服务，全民参与“全民阅读”。

《公共图书馆法》第三十四条规定“政府设立的公共图书馆应当设置少年儿童阅览区域”以及“政府设立的公共图书馆应当考虑老年人、残疾人等群体的特点”。另外，第七条又指出国家扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业的发展，进一步强调了图书馆“以人为本”、平等、共享的基本原则。

（五）明确了法律责任

《公共图书馆法》既然是国家层面的法律，那就一定存在该法明令禁止的内容以及相应的法律惩罚。《公共图书馆法》在第五章明确规定了违反该法的内容，包括在公共图书馆从事违法违纪活动、违规处置文献信息、进行营利性活动、损坏图书馆内文献信息或设施设备以及对于公共图书馆工作人员的管理规定等。过去，常有学者讨论公共图书馆中扰乱图书馆秩序法律问题、借书还书法律问题等，这些都在《公共图书馆法》中得到了具体而有效的保障。

二、《公共图书馆法》对于高校图书馆的适用性

（一）文献信息资源建设

文献信息资源对于图书馆而言，是开展一切服务的前提，也是图书馆工作的最核心的内容。在图书馆1.0 时代，图书馆的主要作用就是藏书。早在我国古代，就有藏书阁一说。耶鲁大学英国文学教授廷克在一次演讲中说，大学有三大标志性要素：学生、教师和藏书，最重要的是藏书[9]Frade P A, Washburn A.The university library:the center of a university education?[EB/OL].[2019-1-16].https://www.360doc.cn/article/33129088_563729092.html。这番话非常形象地道出文献信息资源建设对于图书馆而言的深远意义。目前，第三代图书馆的提出[10]吴建中.走向第三代图书馆[J].图书馆杂志,2016(6):4-9.，也是在文献信息资源建设的基础上，将“用”与“藏”不断地进行演变与升级。

笔者在通读《公共图书馆法》后，对该法采取了词频统计与分析，发现“文献信息”四个字出现的次数高达33 次，其中明确规定了文献信息的类型、文献信息的公布办法以及文献信息的收集、建设办法等等。当然这些有关文献信息的内容都是针对公共图书馆提出的，却也适用于高校图书馆。

有关文献信息的类型，《公共图书馆法》在开篇就清楚地讲明文献信息包括图书报刊、音像制品、缩微制品、数字资源等，这与高校图书馆的建设目标一致，在图书馆数字化越来越普及的今天，高校图书馆应与公共图书馆一道共同进行文献信息资源的建设。《公共图书馆法》在第十八条规定图书馆应在其网站上及时公布公共图书馆的馆藏文献信息概况，这一点大多数高校图书馆都已经做到，登陆高校图书馆官网即可进行高校图书馆馆藏信息的查阅。不但如此，绝大多数“双一流”高校图书馆还在微信公众号上提供馆藏信息查阅服务[11]郭军.基于微信公众平台的“985”高校 图书馆服务现状调查与分析[J].图书馆学研究,2015(4):71-76.。《公共图书馆法》在第二十五条和第三十条分别提到了文献信息的收集和建设办法。在文献信息的收集上，《公共图书馆法》给出了三种收集方法，即通过采购、接受交存或者捐赠等，高校图书馆也适用于此种收集办法。采购和接受交存是比较普遍的收集文献的方法，公共图书馆有社会人士参与捐赠，高校图书馆也有许多“内部”人士参与捐赠，如上海大学图书馆“钱伟长图书室”，是上海大学的第一任校长钱伟长先生将毕生所读捐赠给学校图书馆。而在文献信息的建设方面，《公共图书馆法》明确规定公共图书馆应当加强馆际交流与合作，开展联合采购、联合编目、联合服务，这与当下的高校图书馆发展规划一致，许多高校图书馆之间互相合作在其官网或者馆内设有馆际交流项目以便读者更好的实现“馆际互借、互查、互阅”。

（二）服务与宗旨

《公共图书馆法》的出台，归根结底就是为人民服务的。“十九大”召开之后，确立了我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[12]南方网.重要论断！我国社会主要矛盾已经转化[EB/OL].[2019-2-5].http://news.southcn.com/19thdnews/content/2017-10/18/content_178234346.htm.，这其中就包括了人民日益增长的美好生活需要和文化发展不平衡不充分之间的矛盾。当老百姓吃得饱、穿得暖，物质生活提升之后，就自然而然开始关注精神生活的丰富性。而《公共图书馆法》的问世，正是解决我国人民日益增长的精神生活需要同文化发展不充分的矛盾的一剂良药。

《公共图书馆法》规定公共图书馆应秉承平等、开放、共享的服务理念，坚持以人民为中心，为人民服务。公共图书馆的服务主体是社会公众，而高校图书馆的服务主体主要是高校师生，社会公众包括高校师生，虽然目前公共图书馆相比高校图书馆更加开放，但向社会人士开放却是未来高校图书馆的发展趋势。《普通高等学校图书馆规程》亦对高校图书馆的开放给出了建议，该规程第二十一条规定：“有条件的高等学校图书馆应尽可能向社会读者和社区读者开放。”当前，对于高校图书馆向社会开放的理论研究成果有很多，同时也不乏实践成果，比如清华大学图书馆、中国人民大学图书馆、复旦大学图书馆、深圳大学图书馆等都施行了有条件的向社会开放的制度且取得了良好的效果。高校图书馆向社会开放不旦有利于“全民阅读”的发展，而且符合国际上图书馆发展趋势，如美国哈佛大学、麻省理工学院，英国剑桥大学等早已实现图书馆向社会开放。虽然目前高校图书馆与公共图书馆总体来说其服务对象不同，但服务内容却基本相同，无论公共图书馆还是高校图书馆，其基本职能是相同的，均是收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务。在国家全民阅读活动的号召下，公共图书馆与高校图书馆皆应将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务，将发展社会主义先进文化，传承中华民族优秀传统文化作为图书馆发展的根本宗旨，坚定中国民族文化自信。因此，在国家提倡全民阅读的背景下，将高校图书馆与公共图书馆的服务与宗旨紧密结合在一起，对高校图书馆的立法建设具有重大的参考与借鉴意义。

（三）设立办法

《公共图书馆法》在第十五条明确了公共图书馆的设立条件，主要包括馆舍、工作人员、资金、制度等。图书馆的设立一直是国内外比较重视的话题，从图书馆的“外在”如外观、大小、馆址等到图书馆的“内在”如人员配置、馆藏文献、馆内设施等都有严格要求。特别是发达国家的一些图书馆，不仅馆藏量巨大，同时对建设风格也有严格的要求，如美国国会图书馆最早的杰斐逊大厦采用意大利文艺复兴风格，而且其图书馆馆长由总统直接任命[13]田贺龙.美国国会图书馆的立法决策服务[J].国家图书馆学刊,2011,20(1):24-28.40.。

《公共图书馆法》对于公共图书馆的设立条件总结起来就是“逐级扩大”，即国家图书馆的馆藏文献、馆舍大小、馆内人员等应高于省级图书馆，省级图书馆高于地方图书馆，正所谓“能力越大，责任越大”。这符合我国基本国情，也符合高校图书馆的图书馆设立基本情况，“985”学校的高校图书馆馆藏丰富程度高于“211”高校，“211”高校又高于非“211”“985”高校。不但如此，公共图书馆与高校图书馆的馆长要求一致，均应具备相应的文化水平、专业水准以及组织管理能力，对馆内馆员也具有相应的要求。高校图书馆与公共图书馆的馆员评职称办法也基本一致，最主要的办法都是通过发表论文来评定职称，所以在高校图书馆任职的人员也可完成到公共图书馆任职的衔接工作。特别要提到的一点是《公共图书馆法》规定可以以对图书馆有特殊贡献的人员的名字命名图书馆，这一点高校图书馆早已经施行，如上海交通大学的包玉刚图书馆、钱学森图书馆，上海大学的钱伟长图书馆等。《公共图书馆法》的出台明确了公共图书馆的设立条件，同时也为高校图书馆的立法工作提供了重要参考。

三、《公共图书馆法》对于高校图书馆的不适用性

（一）管理体制

《公共图书馆法》第一章第五条规定全国公共图书馆的管理工作由国务院文化主管部门负责，也就是说全国公共图书馆由国家文化部主管，县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作。高校图书馆为学校的二级单位，高校对图书馆的人员管理、资金投入、图书馆建设方向等具有直接管理权，而高校大多系受教育部或地方政府管辖。公共图书馆与高校图书馆二者除了主管部门不同以外，其法人关系也存在很大的差异。

研究高校图书馆立法问题的前提条件是明确高校图书馆的法律地位。时至今日，高校图书馆建设过程中的法律依据主要是《普通高等学校图书馆规程》。根据该规程的第四条规定，高校图书馆实行校（院）长领导的馆长负责制。我国《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织[14]第六届全国人民代表大会第四次会议.中华人民共和国民法通则[EB/OL].[2019-2-18].http://www.jincao.com/fa/03/law03.01.htm.。”另外，依照《高等教育法》第三十条的规定：高校具备法人资格，在民事活动中依法享有民事权利和承担民事义务[15]第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议.中华人民共和国高等教育法[EB/OL].[2019-2-18].http://www.gov.cn/banshi/2005-05/25/content_927.htm.。所以高校是独立的法人组织，而高校图书馆作为高校的一个内设机构，不具备法人资格，因此高校图书馆一旦存在法律纠纷问题，将首先问责于高校校长而不是图书馆馆长。但是公共图书馆作为一个独立组织，是独立的民事主体，公共图书馆馆长即为公共图书馆的法人代表。未来，高校图书馆能否作为一个独立的民事主体是一个值得研究与学习的问题，但是随着“全民阅读”活动的深入开展，随着高校图书馆事业的进一步发展，高校图书馆的社会化功能会越来越明显，这就迫切地需要高校图书馆展开立法工作，建立健全法人治理结构。

（二）法律责任

《公共图书馆法》在其第五章明确规定了违反《公共图书馆法》的内容以及对于违反该法的惩罚条例，其中最为忽略也是最值得关注的当属呈缴本管理与服务。《公共图书馆法》规定，省级以上图书馆须接受本地出版者交存的出版物，同时又在第五十一条规定未按照规定交存正式出版物的图书馆将面临法律法规的处罚。

所谓呈缴本制度就是图书等文献资料出版后，出版者依法将一份或者多份复印件上交法定主体保存[16]徐春成.论呈缴本制度的性质及内在机制重构[J].大学图书馆学报,2016,34(6):105-109.。美国、日本、英国、法国等国家一直都施行这个制度，我国在实践中也一直实施这个办法。

在过去，图书馆可以根据馆中的管理规定随意处置不需要的文献资料，有了《公共图书馆法》后，图书馆不仅需要管理好出版人交存的出版物，而且还要提供服务。这就需要公共图书馆构建一套呈缴本管理与服务的体系，但是很多公共图书馆都缺乏有关呈缴本管理与服务的能力和经验，何况高校图书馆。除了能力与经验，有关呈缴本管理与服务的法律责任应用于高校图书馆还有待研究。

目前，我国的呈缴本制度的运行状况并不良好。在《公共图书馆法》颁布之前，呈缴本制度的运行方式有两种：一是出版者主动履行呈缴义务，二是通过行政处罚督促出版者依照规定呈缴出版物。以呈缴制度实行效果最好的国家图书馆来说，其最好的呈缴率也只有六七成[17]李国新.图书呈缴有望引入补偿机制[EB/OL].[2019-2-5].http://news.sina.com.cn/o/2008-08-03/114414259756s.shtml。《公共图书馆法》颁布之后，虽然将呈缴本制度真正写入法律，但是提高呈缴率也需要慢慢来，不能急于求成。将呈缴制度应用于高校图书馆并不现实，不单是因为高校图书馆尚未有法律的保障，还因为履行呈缴制度的是社会人士，不能将公共图书馆与高校图书馆合二为一。

四、加强高校图书馆立法的现实紧迫性

《公共图书馆法》是我国有关图书馆法律制度体系的第一部法律，建立一套完整的具有中国特色的图书馆法律制度体系是全体图书馆人的殷殷期盼。俗话说，看一个城市的发展水平，首先看这座城市的公共图书馆；看高校的发展水平，首先也是看该校的图书馆。

（一）高校图书馆发展不一

在《公共图书馆法》尚未问世之前，各地公共图书馆都有自己的管理规程，例如1997 年1 月1 日起施行的《上海市公共图书馆管理办法》、2002 年12 月1 日施行的《北京市图书馆条例》等。《公共图书馆法》颁布之后，全国各地公共图书馆由“各自为政”转变为共同遵循同一部法律。而再观高校图书馆，仍然处在“各自为政”的状态，每所高校图书馆都有自己的图书馆规范办法，所以高校图书馆发展水平参差不齐。高校图书馆在当下更多的是依据《普通高等学校图书馆规程》，该规程由教育部颁发，其效力远低于全国人大常委会颁布的《公共图书馆法》。

（二）向社会开放的法律问题

公共图书馆在推进“全民阅读”活动中发挥了巨大作用，高校图书馆亦应如此，为响应“全民阅读”的号召贡献自己的一份力量。《普通高等学校图书馆规程》就鼓励高校图书馆尽可能地向社会读者和社区读者开放，《公共图书馆法》中又再次强调国家支持学校图书馆向社会公众开放。

面对未来高校图书馆向社会开放这一大趋势，高校图书馆的立法工作显得尤为紧迫。目前，高校图书馆管理平稳发展，涉及的法律问题没有公共图书馆那么复杂。而一旦高校图书馆向社会开放，通过强调个人思想觉悟难以实现高校图书馆的妥善管理，最终必须走上有法可依的道路，并在此基础上强调有法必依[18]杨玉麟,李国新,赵洗尘,等.《公共图书馆法》立法基础与必要性研究[J].中国图书馆学报,2010,36(2):9-15.。

（三）符合国际图书馆法发展规律

国外发达国家的图书馆法律体系比较完整，比如美国联邦图书馆法主要包括《图书馆服务与技术法》《美国国会图书馆法》《总统图书馆法》等，囊括了公共图书馆、中小学图书馆、大学图书馆、专业图书馆等几乎所有类型图书馆[19]盛小平,张旭.美国图书馆法律制度体系及其作用分析[J].图书情报工作,2014,58(10):35-41.。自1850 年英国议会通过了世界上第一部公共图书馆法、1887 年英格兰通过英国第一部地方性图书馆法至今，英国也形成了一套完整的图书馆法律制度体系[20]张雅琪,盛小平.英国图书馆法律制度体系及其作用分析[J].图书情报工作,2014,58(10):42-48.。建立一套完整的图书馆法律制度体系符合国际图书馆发展规律，但是我们不能照搬照抄国外图书馆法，要像《公共图书馆法》那样在借鉴国外图书馆法先进经验的基础上加入中国特色，高校图书馆法的创建也应如此。

五、结语

总而言之，《公共图书馆法》主要在三方面适用于高校图书馆：在文献信息资源的收集、利用与建设上方法一致；在服务与宗旨方面都有一个共同的目标即推进“全民阅读”的顺利进行；在图书馆的设立办法上一致，都能做到能力与发展相匹配。而在管理体制与法律责任上不太适用于高校图书馆：首先公共图书馆归属于文化部，而高校图书馆主管于教育部，此外高校图书馆目前不具备发展法人主体资格的条件；在法律责任上不能将呈缴制度应用于高校图书馆。

随着大数据和人工智能时代的到来，我国不少图书馆积极转型，取得了很多丰硕的理论研究成果与实践经验，但是我们也应该清楚地认识到我们与发达国家的图书馆发展水平还存在不小的差距。我们应该以《公共图书馆法》颁布为契机，为建立完整的图书馆法律制度体系而努力。特别是高校图书馆的立法工作具备了良好的基础，但仍有一些问题需要深入研究和破解。总之，高校图书馆立法工作任重而道远。