基于城市居住区规划设计发展视角的城市更新规划展望

马骊驰

昆明市西山区城市更新改造局 云南 昆明 650118

一、背景

相对于城市规划的抽象性和数据化，城市设计更具有具体性和图形化，城市居住区规划具有连通城市总体规划与城市居住区基本单元空间环境设计的桥梁作用，它通过微观层面的规划设计，实现宏观层面规划愿景的立体化及可视化，营造各基本单元形成舒适宜居的点状中心，以点带面构建功能合理、层次丰富、高效有序的城市规划体系。

二、我国城市居住区规划设计发展历程

我国城市居住区的探索实践大致经历了四个发展阶段。20世纪50年代后期为萌芽阶段，历经曲折的城市化进程及日益增多的城市数量向如何规范城市规划建设提出了新要求，原国家经委和国家建委先后颁布了一系列城市规划相关文件，虽然对居住区规划的部分控制指标作了规定，但指标体系并不完善，相关依据和准则性不强。20世纪90年代为起步阶段，通过借鉴国外先进经验，并结合新中国成立以来已建成的城市居住区规划建设实践经验，我国颁布实施了《城市居住区规划设计规范》GB 50180-93（以下简称93版《规范》），构建了城市居住区规划建设标准的原始框架，成为使用率和普及率最高的城市规划标准之一，为我国城市快速发展奠定了基础[1]。21世纪初为发展阶段，伴随着我国城市建设的高速扩张及住房体制改革的不断深化，在综合考虑住房市场化供需变革和居民居住水平提高需求等多种因素后，在93版《规范》基础上局部修订形成了《城市居住区规划设计规范》 GB50180-93 (2002年版) （以下简称02版《规范》）。2013年至今为成熟阶段，随着中央城镇化工作会议的召开及中央对海绵城市建设工作的相关要求，我国经济发展逐渐由提速转为提质，城市建设规模，特别是部分发达城市不再呈现出“喷井式”增长，土地开发也由“增量扩张”转向“存量优化”，在此基础上，再次对02版《规范》进行了局部修订，形成了《城市居住区规划设计规范》 GB50180-93 (2016年版)（以下简称16版《规范》）[2]。面对城市化进程快速发展带来的交通拥堵、公共服务配套设施供需不平衡、人口老龄化等诸多“城市病”，传统的城市居住区开发模式、规划控制指标体系、建筑设计功能等已不能完全适应新时代的发展理念和发展要求，为此，《城市居住区规划设计标准》GB50180-2018（以下简称18版《标准》）应运而生。

三、各版本城市居住区设计规范（标准）变化对比

通过梳理比对各版本《规范》（标准）主要指标变化情况，探索新时代背景下我国城市居住区规划设计发展趋势。由于16版以前的各版本《规范》框架结构与18年版《标准》相比差异较大，为更全面地研究各版本间的变化情况，本文将各版本所涉及到的所有章节均列出，具体对比情况如附表所示。

（一）变化类型方面

主要涉及调整、更新、新增及删除四类，各版本均涉及到部分内容及指标体系的修订，02版至16版仅为局部修订，变化程度最小，16版至18版因对指标体系进行了全面调整，变化程度较大。

（二）变化内容方面

93版至02版对老年人服务设施、停车场设置、历史文化保护、日照要求等内容进行了增补，丰富了绿地的概念，并提高了旧区改建的绿地指标，同时还对居住区分级控制规模、用地平衡、公共服务设施、道路系统、管线综合等指标体系进行了适当调整，加强了全文措辞的严谨性。02版至16版对低影响开发、海绵城市建设的相关要求进行了体现，强调硬化地面的透水功能及雨水循环系统的利用，鼓励地下空间开发利用，同时还对绿地绿化、道路、竖向设计等内容进行了修订。16版至18版从建设选址、自然环境、公共空间、绿化生态、防洪防灾等方面诠释了“生活空间宜居适度”的城市规划建设管理要求，重新调整、定义了居住区分级控制规模体系，引入“生活圈”的概念，依据不同层级的分级控制规模调整用地控制指标、分级设置配套设施，对用地、规模、布局、建设等各细项指标的数值区间及相关要求进行了规定，改变交通组织形式，并加强了同相关行业规范及标准的相互衔接与协调。

（三）变化趋势方面

93版至02版变化反映出我国城市规模快速增长，各类资源要素迅速向城市中心集聚，城市人口、车流规模式增长的现状，人口、车辆的激增、老龄化现象的初显、群众对居住环境需求的提高等都对我国城市居住区规划设计提出了新的要求。02版至16版变化反映出我国城市建设与发展由提速向提质转变的趋势，一方面通过探索地下空间的开发利用以提高土地利用效率，另一方面通过开展绿化设计及海绵城市建设等继续深入实施可持续发展战略。16版至18版变化体现了“生活空间宜居适度”的城市规划建设管理要求及“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，以人口规模及配套设施服务半径作为双控指标，既有利于居住区分级与城市管理体制合理衔接，又能更好地满足人民群众日益增长的更高层次的精神及物质需求。

四、城市更新规划展望

随着我国空间规划体制改革、供给侧结构改革等举措全面推进，在新时代背景下探讨我国城市居住区规划设计的变化发展并不仅仅局限于政策层面的规范、指导作用，更重要的是通过“以小见大”把准城市更新规划实际工作的发展脉搏，进一步强化城市更新规划的引领作用。

（一）坚持“人本导向”，促进城市全面有机更新

18版《标准》中对人的居住生活环境宜居适度的相关要求进行了规定，以人的基本生活需求、步行友好距离及配套设施合理服务半径为出发点，引入了“生活圈”的概念，并依据定义不同层级的“生活圈”设置分级配套体系、绿地系统及道路交通组织形式。相关条文最终的目的都是为作为居住主题的“人”营造一个安全舒适、宜居适度的生活环境，通过加强、协调各规划控制指标彼此间的关联性，改变以往过度追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化带来的居住环境差、住房品质低的状况，提倡低强度开发与多样化设计有机结合，既有利于保护和尊重原有的城市肌理，又有利于构建养老服务体系健全、共享活动空间富余、生态环境和谐的城市活力新区。因此，在今后的城市更新规划工作中，应始终以“人本导向”为核心，始终把人的需求、人的感受放在首要位置，将“人”从城市的“参与者”转变为城市的“经营者”，全方位促进城市的有机更新。

（二）强调“公共取向”，平衡多方主体利益分配

18版《标准》中明确应依据不同层级的生活圈分级配套服务设施，强调公益性设施应集中或相对集中配置，打造城市基层“小、微中心”，为居民实现便捷的“一站式”服务提供条件，将居住区配套设施“千人指标”的包含关系调整为不包含关系，以便于准确把控配套设施设置情况，按需增补或调减，以最大限度发挥其公共服务能力。此外，“共享街区”及中心绿地建设等理念的引入，有利于公共服务“均等化”，为平衡城市建设中各方主体的公共利益提供了多种可能[3]。因此，“公共取向”应是今后城市更新规划工作中的重点思路，公益性设施配套服务体系应不断完善，并在控制性详细规划中有所体现，形成规模建设，并实现部分设施的合并建设，提高公益性设施的使用效率，进一步消除公共利益分配不均带来的城市建设负面影响。

（三）加强“政策衔接”，构建多规合一规划体系

我国空间规划体制改革逐步解决了以往规划体系种类多、认知不一等问题，在探索“多规融合”的实践中，我国国土空间规划体系的建设已取得初步成果，为今后城市更新规划工作指明了方向，各职能部门应主动融入多规合一的规划体系中，实现“一张图”陆海统筹，解决好各规划体系之间的政策衔接问题[4]。此外，《标准》删减了“绿地、竖向、管线”等章节，取消了大部分特指术语，更好地与现行国家、行业及建设标准进行了对接与协调，也对城市更新规划法制建设提出了新要求。

（四）着眼“战略统筹”，推动城市更新创新发展

18版《标准》适用范围扩大至城市规划编制，而不仅局限于居住区的规划设计，释放出了一种转变规划思维的积极信号——规划设计不应该只停留于“规划”的作用，而是应该从顶层设计上对整个城市更新的总体框架进行战略统筹，提前布局谋划，为制定上位规划的制定提供依据。城市更新规划工作需以前瞻性、发展性、创新性的思维指导实践，并为国土空间的可持续发展预留空间。