构建新型国家创新体系研究

李建忠

(西南民族大学期刊社，四川 成都 610041)

2014 年6 月9 日，习近平在两院院士大会上强调“加快建立健全国家创新体系，让一切创新源泉充分涌流”[1].2016 年5 月，中共中央、国务院发布了《国家创新驱动发展战略纲要》，提出“到2020 年进入创新型国家行列，基本建成中国特色国家创新体系”.2016 年7 月，国务院颁布《“十三五”国家科技创新规划》，又提出了建设高效协同的国家创新体系的新目标.然而，由于种种原因，至今中国国家创新体系发展还不完善，科技创新的整体效能不高，严重制约了我国自主创新能力的提高.

改革开放以来，科技创新取得的成就举世瞩目，重大创新成果竞相涌现. 然而，中国科技领域中关键核心技术受制于人的局面还没有得到根本改变.关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的，必须增强自主创新能力，努力实现关键核心技术自主可控. 从世界科技发展大势看，全球科技创新呈现出新的发展态势和特征，颠覆性技术层出不穷，不断创造新产业、新产品、新需求、新业态，以数字化、网络化、智能化为主要特征的技术发展与应用正在加速经济和科技发展方式的转变.新一轮科技革命和产业变革不断推进，必将重构人类生产和生活方式乃至思维方式，引发全球经济社会发展格局深刻调整，并极有可能重塑世界经济结构和国际竞争格局.新形势下的国家竞争力越来越取决于科技创新能力，为此，世界各国都将科技创新能力提升摆在国家战略部署的核心层面.中国迫切需要把握大势，充分发挥后发优势，加快科技创新，打通科技和经济社会发展通道，推进产学研深度融合，使经济社会发展逐步从要素驱动、投资驱动转向创新驱动.依靠科技创新驱动发展，依靠科技创新引领发展.为此，当前应顺应全球科技发展趋势，构建新型高效的国家创新体系，提升国家科技创新体系的整体效能[2-4].

中国科技创新体系建设成就显著，国家创新体系基本形成，但整体上还存在着一些问题与不足. 实施创新驱动发展战略，迫切需要构建新型高效的国家创新体系.围绕怎样完善和优化中国科技创新体系以及构建新型高效的国家创新体系，国内学者进行了很多有益的研究[2-3，5-14].本文即在此基础上作进一步的探讨.

1 中国国家创新体系的发展历程

国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新活动主体紧密联系和有效互动所形成的社会系统，其中包含一个国家各类创新主体、创新基础设施、创新资源、创新环境等要素，以及与资源配置有关的制度、体制、机制等因素，它们共同组成一个相互联系的统一整体，其中创新主体包括政府、企业、大学与科研机构、中介服务机构等.政府主要负责科技创新战略与规划的制定，以及财政资金、基础设施等创新资源的配置与供给服务，并营造良好的创新文化环境. 国家创新体系的功能和系统效率与一个国家经济社会发展水平、科技创新能力水平、资源条件以及制度与文化环境等因素密切相关，在一定程度上也受到国际政治、经济、技术因素的影响[15-16].

中国国家创新体系的发展经历了复杂的历程，本文将其分为五个阶段[5，7，9，15，17].

1.1 国家科研体系(科技研究体系）初步形成阶段(1949 ～1977 年）

1949 年10 月，新中国宣告成立，中国的社会制度发生了根本性的变化，经济上实行社会主义计划经济制度.在计划经济体制下，没有市场竞争和市场机制，企业只是一个生产单位，生产什么，生产多少、如何生产及产品销售均由国家计划决定，企业不承担科技研发职能.建国初期的高等学校院系调整弱化了高校的科学研究工作，高校的主要职能是负责人才培养. 同时，国家建立各类科研机构(如1949 年11 月中国科学院成立)，主要由科研机构承担大部分的科技研究工作和国家科研计划. 这段时期，我国仿照苏联的计划式科技发展体系，制订国家科技发展计划，实施赶超发展的战略.本阶段的科技发展主要是为了国防安全的需要，高新技术发展以军事国防为主，重要标志就是“两弹一星”的研制成功.这些科技成就不但大大提高了中国的国际影响力，而且为以后中国高新技术的发展打下了坚实的基础.

此阶段尚未产生对创新体系建设的认识，科技发展模式是“政府主导型”，即由政府直接管理控制，政府发挥主导作用，企业、科研院所、高校、国防科研等机构相互独立；科技发展方向和目标由政府根据国家经济社会发展和国防安全需要决定；政府是资源投入主体，资源被严格按计划配置. 这一时期的基本特点是运用行政力量推进科研体系的建立，推动科技事业的发展，运用计划方式开展科技研究活动、配置科技资源，以计划推动科技项目和任务，带动技术转移.经过多年的努力，初步建设形成了国家科研体系，为以后的创新体系建设奠定了基础条件.

1.2 国家科研体系(科技研究体系）形成阶段(1978～1994 年）

以1978 年3 月全国科学大会召开为标志，我国科技发展进入了一个全新时期，开始实施面向经济建设的追赶型战略，一些改革政策和措施相继出台. 推进科技体制改革，通过改革拨款制度、培育和发展技术交易市场等措施，促进科技成果转化与交易，科技成果商品化、产业化的进程不断加快，加速了科研体系的建设发展.在此阶段，科技发展模式主要是计划主导模式，即设立国家科技计划，运用科技发展规划指导科技创新工作，并在国家科技计划中引入竞争机制.这一时期，国家科研经费大多也是以国家科技计划的形式出现.国家出台了一系列计划，包括国家科技攻关计划、国家高技术研究发展计划(863 计划)、火炬计划、星火计划、国家科技成果重点推广计划、国家自然科学基金、“攀登计划”等科技计划. 这些政府计划的出台从财政、税收、公共服务等多个方面，为科技人员开展科技创新活动创造了良好的条件，激发了各类人员的创新热情和创新效率，从而产生了大批的科技创新成果.除此之外，中国还从国外引进了鼓励创新的高新技术产业园区的发展模式，相继在国内审批了近百个高新技术产业园区，为开展科技创新活动提供了很好的基础设施平台. 与此同时，我国也像许多国家一样兴办了许多科技园区，如1985 年7 月，我国第一个髙科技园区——“深圳科技工业园”成立.由于本阶段科技发展模式是计划主导下由市场进行创新资源的调配，从而推动了创新资源更多地向科技创新主体流动.面向经济建设的追赶型战略使我国在较短时期内提高了科技创新能力，基本形成了产学研联合的国家科研体系.

1.3 国家科技创新体系形成阶段(1995 ～2005 年）

1995 年，中国启动了“科教兴国”战略，从此开始在科技创新体系建设方面进行深入的探索.

政府开始意识到企业在创新活动中的主体地位作用.1996 年，中国启动以提高企业技术创新能力为重点的“技术创新工程”，由市场来调节创新方向和分配创新资源，创新体系建设突出了企业的技术创新模式.最终，企业技术创新能力得到提升，经济也快速增长.另外，此阶段科技管理体制也逐步发生了变化，政府的重大科技计划和科技政策制定工作由科技和经济主管部门联合进行.

1998 年，国家重点基础研究发展计划(973 计划)正式实施，这是中国加强基础研究、提升自主创新能力的重大战略举措.1998 年6 月，国务院决定在中国科学院试点实施“知识创新工程”，以此作为国家创新体系建设试点.

以上举措，促进了国家科技创新体系的基本形成，并为进一步建设产学研结合的国家创新体系搭建起了基础构架.

1.4 国家创新体系初步形成阶段(2006 ～2011 年）

国内学术界在2003 年开始对国家创新体系进行研究，国家科技管理部门对此高度重视，决定正式开始探索建设国家创新体系.2006 年2 月，国务院颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020 年)》，明确提出要“全面推进中国特色国家创新体系建设”.此阶段通过建设创新型国家，以企业为主体、市场为导向、产学研结合的国家创新体系初步形成，但此时的国家创新体系还只是初级阶段.

1.5 国家创新体系形成阶段(2012 年至今）

2012 年9 月，中共中央、国务院印发了《关于深化科技体制改革，加快国家创新体系建设的意见》，就深化科技体制改革、加快国家创新体系建设提出了具体要求，强调了要在国家创新体系建设过程中“突出企业技术创新主体作用”.加快转变经济发展方式，加快国家创新体系建设，抓住机遇大幅提升自主创新能力，激发全社会创造活力.

2016 年5 月，中共中央、国务院发布了《国家创新驱动发展战略纲要》，提出“到2020 年进入创新型国家行列，基本建成中国特色国家创新体系”，为实施创新驱动发展战略、建成中国特色新型高效的国家创新体系进行了全方位顶层设计和系统谋划.2016 年7月，国务院颁布《“十三五”国家科技创新规划》，进一步提出建设高效协同的国家创新体系的新目标，包括培育充满智力的创新主体、系统布局高水平创新基地、打造高端引领的创新增长极、构建开放协同的创新网络、建立现代创新治理结构、营造良好创新生态.2017 年，党的十九大再次提出要加强国家创新体系建设，强化战略科技力量.

如今，以政府为主导、企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的国家创新体系基本形成. 然而，此时的国家创新体系尚不完善，还需进一步优化，以便最终建成中国特色新型高效的国家创新体系.

2 中国国家创新体系存在的问题

经过多年的发展和探索，中国科技创新体系建设成就显著，国家创新体系基本形成，但与美国等世界科技强国相比，整体上仍存在着创新战略定位不高、创新能力不强、创新效率不高、创新制度不完善、创新环境不理想等问题与不足.

2.1 创新战略定位不高，顶层设计不具体

虽然我国国家创新体系已基本形成，但由于中国国家创新体系正式建设时间不长，至今仍存在战略定位不高，顶层设计不够具体、不够完善、不够全面系统等问题，创新政策法律的统一性、协调性、全局性、权威性也欠佳[5].

2.2 整体上创新能力不强，创新效率不高

虽然中国国家创新体系已基本形成，但由于中国科技创新能力不强，尤其是自主创新能力较弱，关键核心和共性技术对外依赖性高，创新能力与美国、日本和欧盟相比尚有较大的差距.

目前中国的国家创新体系整体效能还不高.虽然近年来持续增加科研经费投入，不断出台科技创新政策，但科研经费投入绩效差、科技创新绩效低的状况始终未得到改善. 科技创新成果质量低，与社会经济需求脱节，科技成果转移转化、实现产业化、创造社会经济价值的能力不足. 科技成果转化机制不顺畅，科技创新成果中能够实现较好社会价值的成果相对较少.科技创新投入与创新产出不相匹配，创新投入高但创新产出却很低.科技创新资源分散、重复、低效的问题没有从根本上得到解决.

2.3 创新制度不完善

中国创新体系整体效率不高，创新相关制度不完善，主要表现在这些方面：市场机制在资源配置方面的作用未能充分发挥；科研经费等创新资源分配制度欠科学，对中小企业的研发资本投入较低. 中小企业因为具有灵活的机制，对新技术的需求高，创新意识也强，但是却得不到资金的支持.中小企业融资难、融资渠道少、银行贷款难，这就打击了中小企业技术创新的积极性，加之企业的创新主体地位尚未真正确立，研发强度低，创新能力弱；科技创新激励制度不完善.

2.4 创新环境不理想，鼓励创新的文化环境不浓厚

创新环境主要是指科技创新相关的创新文化、政策法规、宏观经济状况、创新激励机制等.创新环境是国家创新体系的保障因素，创新环境的不同，对创新活动的影响也不相同，越是追求创新、崇尚科学的国家越是容易产生高水平的创新活动.一个社会只有形成浓厚的创新文化，才可能产生创新成果大规模涌现的局面，也才能够真正依靠以创新驱动发展，以创新引领发展.理想的创新文化应是包容性强，鼓励创新精神，崇尚冒险并宽容失败. 由于历史与长期传统因素的作用，我国目前尚未真正形成浓厚的适宜创新的文化与制度环境，社会风气是从众心理强、冒险精神弱，包容性不够，尤其不能宽容创新失败者.“不成功便成仁”，管理制度只许成功，不许失败，严重地打击了创新者的积极性[12].

2.5 科技中介机构服务体系不完善，服务能力不强

科技中介机构主要有科技信息服务机构，技术转移服务机构，金融资本服务机构，人力资源服务机构，管理信息咨询服务机构，会计服务机构，法律服务机构，等等.中介机构在创新活动中起着上传下达的作用，它将创新过程中的各类创新资源与需要资源的各类创新主体进行有效连接，从而实现创新体系的良性运行，因此它是沟通科研机构与中小企业的重要环节.目前我国的科技中介体系较为薄弱，中介机构发展还处于起步阶段，规模小，结构不合理，服务能力弱，服务效果差，服务不规范.

2.6 知识产权保护效果不佳

知识产权保护力度不够会抑制企业自主创新积极性，知识产权得不到有效保护，不创新也能获得高额利润，企业就会缺乏创新动力，不愿冒创新的风险.我国由于知识产权意识淡薄，导致目前普遍的知识产权侵权现象，加之知识产权被侵犯时的救济措施过于被动，对侵权人侵犯知识产权行为的惩罚过于轻微，无法起到充分保护权利人合法权利和震慑侵权人违法行为的作用；其次，在知识产权实践中，知识产权保护缺乏可操作性的具体措施，而且，因知识产权侵权行为的界定专业性强，存在着司法认定方面的困难，导致知识产权侵权行为不断发生，山寨模仿现象严重；最后，因知识产权专业领域的知识技能专业性很强，知识产权法律专业人才要兼具深厚的法律知识和相关理工农医专业技术知识，培养难度大，造成这种复合型人才比较缺乏.

3 构建中国特色新型高效的国家创新体系

中国科技创新体系建设成就显著，国家创新体系基本形成，但与美国等世界科技强国相比，整体上仍存在着一些问题与不足. 建设世界科技强国，迫切需要健全国家创新体系，提升国家创新体系的整体效能，强化科技创新的战略支撑作用.为此，需要进一步优化和完善我国的科技创新体系，构建中国特色新型高效的国家创新体系.

3.1 重视战略规划，加强顶层设计

进一步加强和完善国家创新体系的战略规划和顶层设计.科技创新全过程包括科学研究活动以及研究成果实现商业化，在此过程中，要涉及到各类创新活动主体及其机构与人员，还要使用各种创新基础设施与创新资源等要素，并受到与资源配置有关的制度、体制、机制等因素的影响. 可见，科技创新活动涉及范围广，受诸多因素的制约，因此科技创新相关战略、规划及政策制定须站在国家的高度进行顶层安排、统一规划、统一部署，充分体现全面性和系统性.国家创新体系的构建、优化、完善也要在国家创新战略的指导下进行，使国家创新体系既符合国情，适应经济、社会和科技发展水平，又遵循科技经济发展规律[5，12].

3.2 构建强大的基础研究体系

科技创新投入重点要向基础研究、关键共性技术和重大科技基础设施等创新链条的前端转移.鼓励大学、科研机构和企业从事基础研究和应用基础研究.要积极鼓励条件成熟的企业成立企业研究院，积极从事应用基础研究乃至基础研究的活动.只有加强基础研究，才能为今后产业技术的不断创新提供源源不断的知识保障[5].

大力加强基础研究和应用基础研究.要瞄准世界科技前沿，围绕国家重大战略需求，加强基础研究、应用基础研究，加快关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术等4 类技术创新[2].

国内学者陈劲教授研究发现，世界主要科技创新领先的国家，如美国、德国、英国、日本等均主要依靠大力加强基础研究的投入来获得核心技术的持续供给.一方面要不断提高对基础研究的投入，全面提高产业共性核心技术的突破和供给质量；另一方面要借鉴诸如美国、德国等的经验，通过有战略布局、有组织计划、有顶层规划设计的重大科技创新项目来加速基础研究与核心技术的供给[6].

3.3 优化科技创新资源配置方式

合理定位政府和市场功能，政府在创新资源配置中的作用要从直接向间接转变，妥善处理好与市场的关系，建立符合科学技术和创新规律的资源配置方式.在科学价值创造活动中发挥政府配置资源的主导作用；在技术价值创造活动中发挥政府配置资源的重要作用[2].要继续推进政府在创新活动中的角色转变，从直接配置创新资源转向制定战略规划和政策，以及完善激励创新的机制和保护创新的制度环境方面.

3.4 强化企业的创新主体地位，完善企业创新的制度环境

企业作为技术创新的主体是市场经济和科技发展的内在规律要求，也是完善国家科技创新体系、提高国家竞争力的重要途径.然而，截止目前，企业尚未成为真正的科技创新主体. 因此，在中国科技创新体系的重构中，不仅要正确处理政府与市场的关系，更重要的是要促使企业成为真正的科技创新主体. 为此，要构建以企业为主体的科技创新体系，从而激发社会各利益群体的创新积极性，最终增强国家科技创新整体能力[14].

激励企业创新的制度环境在国家创新体系中占有核心地位.在健全的市场经济制度下，创新是企业进行良性竞争的主要方式. 当更多企业进行创新竞争，经济就有活力和竞争力.所以，改革就是要保护创新者的积极性和合法权益，一个公平有序的市场环境能够引导企业走创新发展的正路[18].

市场环境和创新环境不佳是制约中国企业创新的最大短板.要解决这个问题，关键要靠加快市场经济体制改革，通过强化市场法治，早日形成奖优罚劣、优胜劣汰的退出机制和创新倒逼机制.建立市场倒逼机制，发挥能源资源、生态环境等刚性约束条件的倒逼作用，促使企业向依靠创新、实施差别化竞争转变.

3.5 完善科技中介服务体系

科技中介服务机构促进了技术在政府、企业、大学与科研机构之间的转移，有效降低交易成本和创新创业风险、加速科技成果及时转化，搭建起科技进步与经济发展之间的桥梁，提高科技进步对经济发展的贡献度.我国科技中介服务机构发展比较晚，尚处于起步阶段，业务能力不强，服务功能单一，在科技创新体系中所发挥的作用也比较小.作为国家创新系统中的重要组成部分，要大力发展科技中介机构，尽快完善科技中介服务机制，鼓励发展专业化、市场化的技术转移机构，发挥专业技术转移机构在成果转化中的重要作用.

3.6 加强创新文化建设，营造创新文化环境

首先，在科学研究中鼓励要“百花齐放，百家争鸣”的学术研究氛围.创新就是要打破现有的东西，因此，要平等对待各种学术流派和学术观点；其次，在全社会形成尊重知识、崇尚创新、勇于创新、激励创新、包容多元的价值导向和文化氛围；最后，在社会舆论上尊重创新失败者，宣传赞扬他们敢于创新的勇气.在科技创新管理制度上，要宽容失败，支持研究人员从失败中站起来，总结经验教训，继续研究，直至最终取得成功[12].

处理好激励创新与宽容失败的关系、知识共享与产权保护的关系，厚植科学精神和创新文化，培育敢于创新、善于创新、乐于创新的土壤[2].

3.7 加强知识产权保护力度

首先，通过宣传普及知识产权知识，让全社会逐渐认识到知识产权保护的重要性和迫切性，加强全民的知识产权意识；其次，要加大知识产权侵权行为的惩罚力度，提高侵权成本、降低维权成本，让知识产权法真正起到保护企业知识产权，促进企业科技创新的作用；再次，大力发展知识产权中介机构，鼓励知识产权机构主动走出去，到企业中去为企业提供知识产权法律服务；最后，加快教育培训高水平复合型知识产权人才[12].

3.8 完善适应科技创新与创新驱动发展的投融资体系

构建中国特色新型高效的国家创新体系，必须将科技创新放在核心位置.促进科技创新与科技金融结合，是健全国家创新体系、建设创新型国家、实施创新驱动发展战略的需求. 要结合中国的具体国情，建立多元化的投资机制，鼓励发展科技创新创业风险投资，大力发展多层次科技资本市场，健全完善的科技金融体系，构建适应科技创新与创新驱动发展的投融资体系[19-20].

(1)制定一批科技金融创新政策. 聚焦解决科技金融的重点难点问题，研究出台更具针对性、可操作性的政策，加强科技金融政策的完整性，满足创新创业企业不同发展阶段的融资需求.

(2)深化促进科技和金融结合试点. 深刻把握科技创新和金融创新的客观规律，深化促进科技和金融结合试点，构建符合中国国情、适合科技创新创业企业发展的金融模式.

(3)加强财政资金对科技金融的引导和支持. 创新财政科技投人方式，综合多种方式、方法和工具参与科技创新，促进科技创新成果商业化与产业化.