政府审计在水环境防护中的理论研究

苏静仪

（南京审计大学 江苏 南京 211815）

一、水环境审计的相关概念

从定义来看，水环境即为人类生活周遭的以及可供人类生产生活使用的水体，它包括地表水环境和地下水环境。从经典审计理论来看，水环境审计源于资源委托代理关系中的代理问题和次优问题：水环境责任代理人由于自利心理造成机会主义行为和困于有限理性造成客观失误。再加上委托人降低了对水环境保护的标准，因此有必要引用第三方来对水环境利用的全过程进行监督，防范污染，对于已产生及不可避免产生的水污染的治理过程进行监督和结果评价。水环境审计也就由此产生。

关于水环境审计的内容，文章认为至少应该包含以下几点：首先，检查政府部门对水环境的管理是否遵循党中央关于保护水环境的相关法规要求，企事业单位对于水资源的利用是否合规合法，是否有效执行和落实国家政策；其次，对水污染治理项目的财政财务收支进行审查，检查是否存在挪用、浪费资金的现象；最后，对水污染治理项目产生的效果进行评价，监督确保项目正常运行且取得预期效果。

目前我国水环境审计的业务类型主要分为两大类：水环境财政财务收支审计和水环境绩效审计。现阶段，我国水环境审计正逐渐向以绩效审计为中心的方向发展。

二、中国水环境审计研究及实践现状

（一）水环境审计研究领域现状

从研究内容来看，我国水环境审计研究涉及的层面较广，从不同的角度对水环境保护治理进行研究。学者们主要从水污染防治审计、水环境绩效审计、水环境审计制度构建等角度研究我国水环境审计的发展，并对相关政策法规的执行情况和财政资金的经济效益进行评价。

从研究方法来看，目前我国学者们主要利用案例分析法对水环境审计在污染保护治理中的应用进行研究。唐洋和陈依（2018）通过分析水环境审计在长江领域水污染治理中的作用机制和实施路径，为长江领域的水环境保护提供了思路。石巧和代真珍（2018）通过研究水环境审计在铜梁河水污染中存在的限制，探索水环境审计在污染治理中的监督实现路径。

从绩效评价标准来看，俞雅乖和刘玲燕（2015）基于层次分析法，对多个指标进行筛选，最终构造水环境审计绩效评价体系。倪世峰和刘玲燕（2016）在传统四维平衡记分卡的基础上增加环境维度指标，建立新型五维水环境绩效评价体系，使绩效评价体系更趋完善。这些评价标准的研究方法将审计与其他学科结合起来，丰富了审计理论的研究，促进审计发展。

（二）水环境审计实践现状

通过查看审计署发布的审计公告可以发现，我国审计机关在水环境审计实践中主要关注财政资金使用情况、政府部门职责履行情况、水污染保护项目建设绩效成果。

对于财政资金使用情况，审计机关在执行工作时，会重点审查防治资金的使用和申报是否符合规定，在水环境保护项目中资金的使用是否存在浪费现象，是否存在虚报实情骗取资金、挪用项目财政资金的行为，依此维护国家财政资金的合理有效使用。除了对财政资金使用的真实、合法性进行检查，审计部门还会关注资金使用的效益性。

对于项目建设绩效成果的审计，水环境审计关注环保项目的既定目标有没有达到，是否充分发挥环境防治保护的作用。特别是几大重要水域，针对他们的保护治理措施是否有效，通过环保项目的建设过往存在的问题是否得到了解决。与此同时也评价、监督项目资金使用的经济性、效率性和效果性。

三、中国目前水环境审计存在的不足

从目前国内学者对我国水环境审计研究的情况来看，还存在以下不足之处：

第一，由于缺乏审计资源，对于水环境审计未能响应审计全覆盖的号召。审计资源紧缺是我国所有审计项目面临的难点，这点在发展还不成熟的水环境审计中表现更为明显。由于没有足够的人力物力资源，审计机关对于水环境的审计一般采取重点抽查的方法，根据经验判断选择认为可能存在重大问题的地区项目进行审计。这样容易忽略其他潜在微小问题，让违法乱纪者有机可乘，在不知不觉中积少成多，对水环境造成不可逆转的破坏。

第二，水环境审计的技术方法缺乏创新性。随着大数据时代的到来，审计技术方法也应该随之进步发展。而现阶段水环境审计的方法仍旧比较单一，还是以抽样审计为主，鲜少利用计算机信息系统从多角度对水环境进行监督检查，水环境审计的全面性和时效性都难以得到保障。

第三，在水环境审计中，审计机关更多的着力点在于审查问题而不是防范问题，但是审计正确发挥作用的方式应该是对于风险的预防和免疫。不管是资金使用情况还是项目建设情况，审计机关应该把要求更多地放在确保达到水环境污染防御上，否则本末倒置浪费国家资金资源的同时也会使水环境变得越来越脆弱。

第四，对于审计的评价标准缺乏统一体系。一直以来我国对于水环境绩效审计的评价标准都没有统一的认解，大多数情况下对于审计发现的问题都是依靠审计人员的职业判断，主观性较强。审计人员错误的判断会影响国家政府对审计结果的运用，影响水环境审计的发展。从目前来看，水环境绩效审计评价标准方面的理论研究也比较少，因此需要理论界开展更多的研究，以便更好地指导实际审计工作的进行。

第五，对于水环境绩效审计来说，目前我国更关注绩效审计的效益性而忽略对经济性和效率性的评价。

四、水环境审计的建议

（一）转换审计思维

目前，水环境审计的着力点大都是从宏观角度来审查政府部门是否存在违规现象，但文章认为审计机关也可以从有关水环境的微观角度进行判断监督。例如审计机关可以检查地方政府对于当地水价的定位以及对生活、工业用水采取的收费标准。当水价较低时，人们对于水资源的珍视程度就会降低，水资源浪费现象就会增加。同样的，如果将工业用水价格与生活用水价格区分开来，采用阶梯水价收取制度，那么一定程度上也可以减少工业用水量，减少水污染的排放量。反过来，当水环境审计查到问题时也可以从水价的角度判断政府部门与问题企业单位是否存在不正当交易。

（二）加强多方合作

水环境审计涉及到财政、工程、制度建设等多个方面，如果能与所有相关部门保持交流，各部门积极配合审计人员的工作，对于审计人员需要的信息不藏匿，那么审计工作量会大大减少，提高审计工作的效率性和效果性。政府审计、内部审计和社会审计之间的协作对于水环境审计也极其重要，三者协同有助于解决审计资源不足的问题，早日实现水环境审计的全覆盖。其中要特别加强内部审计的监督力度，做到对水环境的实时审计，减少“事后审计”的发生率。

（三）加大惩罚力度

“屡审屡犯”现象存在的一个重要原因就是相关惩罚力度不够严厉，导致犯罪成本过低，增加违法乱纪的发生率。因此，对于水环境审计中发现的问题要追责相关负责人，并对其施行严厉的惩罚措施，且确保落实惩罚结果。对于相关惩罚信息还应公布于众，以此警示其他人员。

（四）利用计算机技术辅助水环境审计

计算机互联网技术的发展为水环境审计的实时监测创造了可能。审计人员可以利用地理信息系统对河流流向、水质、污染情况进行监测，并运用多源数据融合技术对大数据进行挖掘，整合收集到的信息。还可以在政府内部建立一个内部信息系统，将整合得到的信息存储于系统中，进行实时监控。各部门监测到的数据都可以传到计算机电脑端，增加信息在政府内部的透明度，利于内部审计实时监控水环境的同时也有助于外部审计工作的开展，减少审计工作量。但同时也要确保系统数据的全面真实性，不可随意篡改删除数据信息。

建立这样一个数据库还有助于领导干部离任审计的开展，审计机关可随时调取领导干部的信息，有助于解决“先离后审”问题。同时，利用计算机辅助水环境审计的开展能够提高审计的效率效果，更有效地保障水环境的健康发展。

（五）进一步加强水环境绩效审计

未来审计的发展方向还是以绩效审计为主，虽然财政审计的真实性、合法性和效益性对于水环境保护治理来说也很重要，但水环境审计的最终目标应该落在对于水环境的保护和污染抵御上。绩效审计中对水环境资金和项目的经济性、效率性和效益性的审计正符合这一终极目标的要求。因此，在巩固水环境财政审计的同时，要进一步加强水环境绩效审计的运用，并全面关注绩效审计的经济、效率和效果性。同时要完善环保项目绩效审计评价的指标体系，建立统一合理的评价标准体系，从经济、社会、生态等多层面综合评价水环境防治项目，合理配置公共资源。

（六）将水环境审计与其他业务审计相结合

在审计实践中，可以在其他业务审计中加入水环境审计，共同促进水环境生态建设。在领导干部经济责任审计中关注领导干部对于水环境保护资金的使用情况，领导人是否履行了对水资源资产的保护责任。对政策落实跟踪审计中关于水环境保护治理相关的政策加强监督，检查政府是否对管辖范围内的化工厂都进行真实有效的环评测试以及各工厂是否通过测试；对国有企业审计中关注企业生产活动是否对水环境造成污染，对待污水是否采取有效的处理方法，对于违规排放处理污水活动是否向政府缴纳足够的罚金。

五、结论

水环境与我们的生活密切相关，人类的生存离不开水环境的健康发展。尽管水环境审计在实际运用中已取得可观的成绩，但前路漫漫，水环境审计技术方法仍需不断加强改进以更好地发挥作用。国家也应完善相关法律法规的制定，并加强国际合作，深刻认识到人类是生命共同体这一理念，共同促进全球水环境的健康可持续性发展。