农村供水及城乡一体化模式与费用简析

■ 刘保宏

从上世纪八、九十年代开始，国家投入巨资进行了农网基础设施的建设。目前人口相对集中、地势相对平缓地区的农村供水基础设施基本到位，但其供水稳定性和安全性较之城市仍有较大进步空间。为解决这一问题，我国近几年加快推进城乡供水一体化建设，以保障农村用户也能够享受到充分、均衡的供水服务。

一、当前推进农村供水的分类措施

第一，凡是城市供水管网能覆盖的地区，通过管网延伸来解决农民饮用水问题，实现城乡供水一体化。

第二，在规模较大的丘陵海岛地区，采用镇乡级水厂供水的区域性供水方式，建设以一个镇或多个镇分片集中的供水工程体系。

第三，在偏远山区及小岛，通过建设村级水站，并配套相应的净水和消毒设施予以解决。

第四，在面积较小、当前自来水覆盖率偏低的县（市、区），可考虑PPP方式，推进整县市区城乡供水一体化。

二、供水城乡一体化建设中的主要难点

（一）体制

在城乡自来水进行重组与合并过程中，由于城市供水企业与乡镇供水企业的性质是不一样的，在合二为一的过程中需要多个部门的协调，还要处理体制不同带来的薪酬待遇、社会保险等诸多问题。

（二）管理

城乡供水一体化建设，将面临从分散到集中的组织结构调整、岗位调整优化、工作标准统一、绩效考核统一等问题，也会面临因整合而导致的阶段性漏损增大、水费回收率下降等问题。

（三）资产

一般县市供水公司所有财产都是按照国有企业规范来进行管理，资产的入账、来源等相当明确，性质也较为单一。但是农村的供水企业则不一样，资产的性质相当复杂，其中大部分的资产属于集体资产，这类资产没有明确特定的对象，增加了整合工作的难度。

（四）资金

在整合过程中及整合完成后，资金的需求量相当大，必须采取多种方式，从多个渠道获得资金。

三、农村供水主要费用及其收费模式

（一）主干管网建设费

目前主要是通过国家和省级政府专项资金投资建设，也有社会资本投资。

（二）入户安装费

包括了入户支管网和水表等费用，各地实际情况不同，费用从几百元到几千元不等。主要来源有以下几类：一是用户投入为主、政府为辅。二是当地政府投入为主、用户为辅，如安徽省出台的《关于加强农村饮水安全工程长效管理机制建设的指导意见》，社会投资建设的农村供水工程，应按价格部门核定的标准，向用户收取管网配套费用。农村饮水安全工程干支管网至居民分户计量水表部分由国家投资建设，供水企业不得再向农村饮水安全收取管网配套费用。农村饮水安全工程居民分户计量水表入户部分费用可由用户负担，价格部门按照补偿成本的原则，从严核定，按当前物价水平，每户不应超过300元。三是完全由政府和当地供水企业投入。

（三）水站水厂建设费

有当地政府或供水企业投资建设的，有乡镇或农村集体建设的，也有民营私人资本建设的，模式相对多样。

（四）后期运营维护费

农村供水普遍存在“重建轻管”的问题，实际上，运维是建成后保障用户安全用水的关键，包括水厂的正常生产、管网的改造维护、水源地保护、用户的抄表等服务，多数地区通过收取水费是不能覆盖成本的，需要地方政府的专项补贴。

四、城乡一体化整合后需做的重要工作

在推进城乡供水“一体化”中，实施镇级水厂整合是个难题，涉及企业性质、资产、价格、人员等问题，而在整合之后，如何真正实现“同城、同网、同质、同价、同服务”，则考验着地方政府的统筹协调和规划管理能力，也对当地水务公司的组织建设、运营服务标准化建设等能力提出了较高要求。

城乡供水一体化推行较早的地区除了长三角江浙一带，还有珠三角的珠海、中山、佛山等地，在政府和当地水务企业的共同推动和努力下，也很早完成了农村水网的改造以及乡镇水厂的整合。如珠海，从2002年就开始了农网改造工作；到2015年，在政府和珠海水务控股集团的共同投资及努力下，基本上实现了供水城乡一体化的“五同”目标。

五、企业化、专业化运营管理，是农村供水和城乡一体化的必然要求

目前，非专业化运营占比较大，如湖南全省已建成的农村安全饮水工程的运营形式有县级水利部门管理、乡镇管理、村组集体管理、承包管理、买断经营和自建自管等，其中，非专业化经营管理占90%以上，且普遍未实现盈利。据湖南省水利厅2018年6月调研数据显示，全省贫困地区水厂仅2.4%实现了盈利。

基于对资金、运营、安全、服务等方面的长期、持续的高要求，地方政府应更好地发挥监管统筹职能，最好将农村供水高质量可持续发展交给市场，多地也陆续出台了相应的指导意见。

今年，安徽省政府办公厅出台了《关于加强农村饮水安全工程长效管理机制建设的指导意见》，鼓励通过依托县城公共供水企业和区域性规模化供水企业或者单独组建等方式，成立县级或区域供水公司（集团），承担农村饮水安全工程统一经营管理工作，实行企业化、专业化、规范化管理。对于小型集中供水工程，可按乡（镇）组建管理公司或实行农民用水户协会管理，也可通过购买服务方式进行管理，实现管理维护专业化。

六、专业化、企业化运营的几种模式

（一）以县市水司为主体的直供水模式

以县市城区供水公司水厂为主体对乡镇用户直接供水、直接管理，并分阶段逐步按照中心城区相同的价格，直接向用户收取水费的直供水模式。这种模式在城镇化程度高的地区较易实现。

（二）专业化公司和水务站合作模式

地方城市供水公司作为供水管理的专业化公司，负责管理集中供水水厂和主管路，水质监测检测，镇水务站负责管理到村，水费收入实行分成。这种模式实现了优势互补，可以为农村群众提供更为优质的自来水。或区县政府专门成立农村供水公司，与镇水务站直接管到户模式结合。水务站负责供水管网的检查维修，直接收费到户；村级供水管理员由镇水务站管理。实行一村或多村设一名供水管理员，负责供水工程日常维护和水费收缴。这种模式特别适合单村供水工程较多的镇。

（三）省属水投公司整体接管投资、运营服务

这种模式主要是依靠省属国有大型企业在供水方面的专业优势、管理优势和资源优势，以政府为责任主体、以企业为投资主体，采取一家公司运营、一张规划实施、一个标准建设、一个模式管理的办法，实现城乡一体化供水的流域化管理、区域连片运营。以江西水投集团模式为例：地方政府将供水特许经营权授予水投集团，并将供水相关的土地、厂房、设备、管网等资产划转至水投集团，人员接收问题根据当地具体情况商讨解决。水投集团接管后，不仅承担了城市及农村供水基础设施建设、改造的义务，而且履行管理职责。坚持了“三不变”原则：1.原来企业的性质与资产的属性不变。2.职工的工作与薪酬待遇不变。3.地方政府的领导地位不变。

七、保障农村饮水安全工程长效运行策略

第一，继续实行对农村饮用水安全工程税收优惠政策。

第二，适当进行水价补贴。各级地方政府可利用财政预算、非税收入、城市供水收益等渠道多方筹措资金，对水价达不到成本水平的工程给予必要的成本补贴。

第三，建立维修养护基金。省财政将农村饮水安全工程维修养护资金纳入财政补助范围，引导县级政府以财政补贴和水费提留作为来源建立维修养护基金，对日常维修养护进行支持。

第四，建立科学合理的水价形成机制，实行农村供水一户一表收费到户。

八、合理的水价机制是专业化、市场化运营的保障

水价制定和足额及时收取是保障工程持续稳定运行的重要基础之一。没有资金的支持，再好的工程也会由于缺乏运行维护经费而老化失修、陷入困境。虽然地方政府和水务企业会主动承担一部分费用，以保证社会安定，但是一味地依赖补助并不是长久之计，也不利于市场化专业化推进，更不利于农民确立节约用水观念。

如何合理确认水价，目前有以下几种做法：

第一，政府部门设立长效管理专项资金，水费收取和政府补助相结合。专项资金主要用于管理机构的工作经费、水源地保护和日常巡查、水质监测、偏远山区和欠发达地区水价不能按成本收取的工程管理运行经费补贴。

第二，统一价格机制，保障一定水平的净资产利润率。目前部分地区存在价格部门对农村饮水价格的监管范围有限、多种定价方式并存、管理形式多种多样等问题，使得农村供水多处于保本或亏本状态。实行单一制水价，装表到户、抄表到户、计量收费。如安徽省要求农村自来水具体价格由县（市、区）价格主管部门确定，在制定农村自来水价格时，利润部分按净资产利润率核定，一般不高于6%；供水过程中水损按供水量计算最高不超过20%。在有条件的地区推行“基本水价+计量水价”两部制水价等制度。