国土空间规划体系下的村庄规划探析

袁 兵

陕西地矿区研院有限公司 陕西 咸阳 712000

村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设的法定依据。

1、当前我国村庄规划类型及存在的问题

1.1 村庄土地利用规划

村庄土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，由县级人民政府统一部署，原县级国土资源主管部门会同有关部门统筹协调，乡（镇）人民政府组织编制，村民委员会全程参与。是落实土地用途管制的基本依据，属于详细型和实施型规划。

村庄土地利用规划主要着重于村庄所有用地的管控，是村庄建设的重要依据之一。其区别于住建部门的建设规划最大的特点在于全域用地管控，但是对于村庄具体的建设考虑较少，对村庄的发展战略研究不足。

1.2 村庄规划

村庄规划是我国城乡规划体系的重要组成部分，《城乡规划法》明确提出城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。第一次明确了村庄规划为法定规划。村庄规划是由原城乡规划、住建部门主持，乡（镇）人民政府组织编制报上一级人民政府审批的。

由城乡规划、住建部门主持编制的村庄规划最大的特点是对村庄建设做出了具体的安排部署，对村庄的发展战略进行了深入研究。与国土部门主持的土地利用规划相比较最大的缺陷是全域管控能力较差。

2、国土空间规划体系下的村庄规划主要内容概述

2.1 国土空间布局与用途管制

根据乡（镇）国土空间总体规划，对村域内国土空间进行统筹安排，对村庄各类用地进行分类细化，统筹安排住房布局、产业发展、道路交通、公共基础实设施等内容，制定村庄国土用途管制规则，形成全体村民共同遵守、相互监督执行的村规民约。

2.2 产业发展

以宜农、生态、绿色、低碳为原则，提出村庄产业发展思路和策略，统筹村庄一二三产业发展和空间布局，鼓励产业空间复合高效利用。严格控制农村新增工业用地，引导工业向产业园区聚集。

2.3 公共服务与基础服务设施

落实乡（镇）国土空间总体规划及相关专项规划，以安全、经济、方便群众使用为原则，因地制宜提出村域基础设施和公共服务设施的选址、规模、标准。

2.4 生态保护与综合治理

落实生态保护红线、各类自然保护地、重要水源涵养地等的保护任务和要求。落实土地整治、工矿废弃地复垦利用、空心房整治、高标准农田建设等，推动人居环境整治。

2.5 历史文化与特色风貌保护

深入挖掘乡村历史文化资源，划定乡村历史文化保护红线，提出历史文化景观整体保护措施，明确管制规则，提出村庄景观风貌控制要求。

3、国土空间规划体系下的村庄规划存在的问题

3.1 脱离农民实际需求

纵观新国土空间规划体系下的村庄规划主要内容，都是从村庄发展的角度、从村庄土地管理的角度、从村庄安全的角度等方面去编制新一轮村庄规划，却对村民的实际需求研究甚少。那么农民的真正需求是什么了，我们可以从空心村、空心房这一系列事件中得到答案。农民进城的目的就是在城市中寻求相对于农村的“高收入”、相对于农村的“高质量教育”、相对于农村的“高质量医疗”……

由于我国特有的体制造成今天这种城乡分割的局面，虽然这个局面在逐步改善，但是农民用“用脚投票”的方式选择了逃离农村。这是我们今天作为村庄规划工作中必须要思考的问题，也是我们必须马上解决的问题。

3.2 依然集中在工程建设领域

无论是原国土部门主导的村土地利用规划还是城乡规划、住建部门主导的村庄建设规划还是在国土空间规划体系下的村庄规划都属于工程建设规划，都将工程建设、用地管控作为规划的重要抓手。新一轮村庄规划更加注重对生态、永久基本农田的保护，对生态的综合修复与国土的综合治理。但其实质上依然依托于工程建设，缺乏对人文的真正关怀。

3.3 缺乏社会学方面的考虑

纵观新村庄规划主要内容，完全忽略了乡村社会发展变化更深层的原因，依然局限在工程学范畴，没有将乡村社会学引入新的村庄规划体系中。近几年大量的留守儿童问题、留守老人问题、农民工问题不断跃入人们的视野，一桩桩血淋淋的案例拷问着每一位国民。作为村庄发展建设的一个大平台，新的村庄规划应将社会学的理论、实践经验、解决问题的路径纳入其规划体系中，从多方位、多视角、多维度去研究农村、解决农村的实际问题、解决农民的真正需求。

4、内容的优化与建议

4.1 从工程规划迈向政策规划

目前的村庄规划依然偏重于工程建设，这样的规划利于政府组织实施，刚性强，实施起来不走样。但是村民的需求并不是只有工程建设才能得到解决。针对目前村民的实际需求，政策性规划才是未来村庄规划的主导，规划通过政策制定，给村民留足自我发展空间，为村民发挥自己的聪明才智创造条件。

4.2 强化多领域多专业的合作

村庄规划是一件非常复杂的事情，涉及到多个专业、多个学科。如城乡规划、建筑学、景观学、生态学、社会学、市政……目前的规划基本上只依靠城乡规划师一种专业人员从事村庄规划编制，虽然从事城乡规划的专业人员基本具有较宽的视野、对各专业都有一定的了解，但毕竟对众多的专业不够深入。因此，文章建议村庄规划的编制应该有多个专业人员组成项目组，多专业、多领域、多学科进行研究。