新疆农村剩余劳动力转移:现状、影响及对策

罗红云，孙军武

(新疆财经大学，新疆 乌鲁木齐 830012)

党的十九大报告明确指出：“坚决打赢脱贫攻坚战……坚持精准扶贫、精准脱贫……确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”[注]详见习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上所作的报告《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。。要实现这一目标，除了通过农业规模化产业化发展提升农业生产效率、增加农民收入外，还需将大量农业剩余劳动力转移到非农领域。

改革开放以来，我国农业人口的非农化进程已从早期的农民自发流动发展为在国家工业化、城镇化发展背景下政府有组织的积极介入。相较于全国，新疆尤其是新疆南疆地区农村剩余劳动力的非农化进程较缓慢。那么，哪些因素制约了新疆农村剩余劳动力非农化？如何通过制度变革为农村非农劳动力提供稳定的预期，以帮助其适应工业化、城镇化的发展步伐和农业生产方式的转变？本文在对新疆农村剩余劳动力转移现状进行调查的基础上对上述问题进行研究。

一、新疆农村剩余劳动力转移现状

本文对新疆农村剩余劳动力转移现状进行了抽样调查，共发放问卷650份，回收有效问卷624份，有效率为96%。问卷发放范围北疆地区以昭苏县、富蕴县、乌鲁木齐县、奇台县等地为主，共收回332份有效问卷；南疆地区以莎车县、伽师县、泽普县、和田县、民丰县、和静县、轮台县等地为主，共收回152份有效问卷；东疆地区以巴里坤县、鄯善县为主，共收回140份有效问卷。需要指出的是，调查时有部分受访者对个别问题进行了选择性回答，因此分析中会出现样本数据分项和总数不符的现象。

(一)整体情况分析

1.基本情况。从调查结果来看，目前新疆从事非农生产的农村剩余劳动力呈年轻化的特征。年龄在40岁以下的受访者占总数的53.1%，其中男性占比达69%；接受过初中及以上教育的占比为68%，其中接受过高中及以上教育的占比为37.5%。受访者收入水平整体较低，近一半(47.7%)受访者月收入集中在1000元～3000元，低于1000元的占比较高达到34.7%；月收入在3000元～5000元的明显较少，占比为11.2%；月收入超过5000元的高收入群体占比仅为6%左右。

2.接受职业技能培训情况。外出在非农领域就业的受访者接受职业技能培训的比例较低，仅有38.1%的受访者表示在外出就业前接受过职业技能培训；且培训资金全部或部分来自财政补贴，自筹资金用于职业技能培训的只占21.3%。超过60%的受访者在外出前没有接受过任何职业技能培训。

此外，只有13.9%的受访者表示接受职业技能培训对提高收入没有帮助，33%的受访者认为帮助很大，53.1%的受访者认为有帮助但效果不如预期。尽管大多数受访者已认识到接受职业技能培训的重要性，但仍有36.1%的受访者在外出后依然没有接受过任何形式的职业技能培训，甚至有7.5%的受访者认为没有必要接受职业技能培训，只有56.4%的受访者外出后接受过或长或短的职业技能培训。

笔者认为，职业技能培训不足限制了农村剩余劳动力转移的就业空间和收入增长空间，容易使这一群体游离在城乡之间，不利于农村转移劳动力市民化。

3.外出流向情况。目前新疆农村剩余劳动力仍以新疆区内转移为主，主要集中在新疆区内的县级市(占26.4%)、首府(占25.5%)、乡镇(占18.6%)以及地州城市(占9.9%)，流向外省的占比不到20%，且流出地多以外省省会城市和地级市为主。此外，现阶段新疆农村剩余劳动力转移的最主要原因依然是解决经济困难(占42.3%)，接下来是工作需要(占22.6%)、体验不一样的世界(占17%)、家庭原因(占9.7%)以及其他(占8.4%)。

农村剩余劳动力转移的流向为新疆城镇化和产业化发展指明了方向，未来新疆城镇化发展的重点依然应是以县级市和首府城市为主，在此基础上结合区位优势推进三次产业结构调整，发挥各地比较优势，促进农村剩余劳动力转移。

4.影响农村剩余劳动力转移的因素。多数受访者认为外出就业所在地的生活成本较高、压力较大，并对此表示承受有困难(占54.3%)或无法承受(占18.3%)，只有27.4%的受访者表示可以承受转移就业带来的高生活成本压力。无法承受外出就业生活成本的原因占比依次为：物价太高(占34.3%)、没有稳定的工作(占23.1%)、房价太高(占21%)、没有稳定的住所(占8.2%)、没有归属感(占3.9%)以及其他(占9.5%)。

由此可见，城市过高的生活成本对农村剩余劳动力转移形成了现实制约。这一方面需要政府采取有效措施降低农村转移劳动力在城市的生活成本，促进这一群体市民化；另一方面更需要转移劳动力积极提高自身素质以增强竞争力。

5.受访者对未来居住地的选择。从调查结果来看，50.2%的受访者已在转移地购买了房产，49.8%的受访者在转移地没有属于自己的房产。51.1%的受访者愿意一直生活在城市；其中有52.8%的受访者选择生活在县级市，23.2%的受访者选择生活在地州城市，24%的受访者选择生活在省会(首府)城市。此外，受各种因素影响，依然有48.9%的受访者不愿继续在城市生活。

选择在城市生活的受访者中，有53.6%的人选择出租农村的承包地，但保留宅基地及住宅；30.2%的受访者选择出租承包地，出售宅基地及住宅；9.7%的受访者选择将承包地抛荒，但仍保留宅基地及住宅；另有4.6%的受访者选择抛荒承包地，出售宅基地及住宅。

由此可以看出，大多数农村转移劳动力依然徘徊在城乡之间。城市过高的生活成本和自身竞争力不足使相当一部分转移到城市的农村剩余劳动力对在城市生活缺乏信心，有近一半的受访者不愿继续生活在城市，或者即便生活在城市，也要保留农村的宅基地及住宅。只有约三分之一的受访者选择出售农村宅基地及住宅。城镇化会占用更多的土地，农村转移劳动力保留宅基地的行为将会使部分农村集体建设用地无法得到有效利用，造成一定程度的土地资源浪费。

(二)各地区情况分析

1.基本情况。从年龄结构来看，南疆和东疆地区转移的农村剩余劳动力年龄明显比北疆地区年轻。北疆地区40岁以下的转移劳动力占受访者总数的43%，南疆地区40岁以下的转移劳动力占69%，东疆地区40岁以下的转移劳动力占67%。其中南疆地区20岁以下的转移劳动力占比达29%，远高于北疆地区(占1.2%)和东疆地区(占1.4%)。从性别比例来看，北疆地区转移劳动力中男性占比为80.5%，南疆地区男性占比为42%，东疆地区男性占比为59%。从受教育水平来看，南疆和东疆地区转移劳动力受教育水平明显高于北疆地区。北疆地区转移劳动力中具有高中及以上教育水平的受访者占比为20.7%，南疆地区这一占比为49%，东疆地区这一占比为66%。从收入水平来看，各地区之间差距不大，东疆地区略好于北疆和南疆地区。北疆地区转移劳动力月收入在1000元以下的占比为41%，3000元以上的占比为17%；南疆地区相应的占比分别为34%和16%；东疆地区相应的占比分别为18%和19%。

上述调查结果表明，南疆地区后备劳动力资源充足，随着受教育水平的不断提升，在未来一段时期内南疆地区将面临更大规模的农村剩余劳动力非农化压力。相较于南疆地区，北疆和东疆地区后备劳动力资源较为缺乏，这一状况与北疆和东疆地区的社会经济发展水平基本保持一致。

2.接受职业技能培训情况。北疆和东疆地区转移劳动力接受过职业技能培训的比例高于南疆地区。南疆地区有33%的受访者表示接受过职业技能培训，北疆和东疆地区这一比例分别为40%和42%。从培训资金来源看，北疆和南疆地区受访者接受职业技能培训的经费主要来自财政投入，东疆地区经费自筹比例相对较大。北疆地区只有约16%的受访者培训经费为自筹，南疆地区培训经费自筹的占比约为20%，东疆地区则有43%的受访者培训经费为自筹。

部分受访者在外出后选择继续接受职业技能培训，其中北疆地区选择继续接受职业技能培训的占76%，南疆和东疆地区这一占比分别为38%和48%。对于接受职业技能培训是否有助于改善收入状况和生活条件，北疆地区的受访者中认为帮助很大的占比为34%，认为有帮助但帮助不大的占比为51%，认为没有帮助的仅占15%。南疆地区受访者对上述选项的选择占比依次为17%、67%和15%；东疆地区受访者的选择占比依次为59%、33%和8%。

上述数据表明，北疆和东疆地区的转移劳动力已明显感受到接受职业技能培训对提高自身竞争力的重要性。南疆地区受访者的感受有所不同，这可能与其所从事的行业和工作性质有关。

3.外出流向情况。从外出流向来看，北疆地区受访者中转移地选择外省的占比为19%；选择新疆区内首府城市的占比为27%，地州城市的占比为9%，县级市占比为30%，乡镇占比为15%。南疆地区受访者对这一问题的选择占比依次为：外省占比为25%，并且以外省省会城市和地级市为主，在外省县级市和乡镇的极少；新疆区内的首府城市占比为19%，地州城市占比为10%，县级市占比为23%，乡镇占比为23%。东疆地区受访者对这一问题的选择占比依次为：外省占比为11%；新疆区内首府城市占比为33%，地州城市占比为13%，县级市占比为17.5%，乡镇占比为25.5%。

从外出原因来看，主要有经济原因、体验外面的世界、工作需要、家庭原因和其他。北疆地区受访者对上述原因的选择占比依次为34%、24%、27%、9%和6%；南疆地区受访者的选择占比依次为64%、6%、8%、10%和12%；东疆地区受访者的选择占比依次为30%、12%、35%、12%和11%。

从选择结果来看，南疆地区转移劳动力的流向较分散，其外出目的主要在于改善家庭收入情况，竞争力较强的转移劳动力以向疆内外大中城市转移(占44%)为主，竞争力较弱的多选择在本县范围内(占46%)流动。北疆和东疆地区转移劳动力的流向相对集中在新疆区内。经济原因是促使农村剩余劳动力转移的最主要原因，这一点在南疆地区的受访者中表现尤为明显。

4.影响农村剩余劳动力转移的因素。对于所在城市的生活成本，北疆地区受访者中认为可以承受的占比为31%，有些困难的占比为52%，无法承受的占比为17%；南疆地区受访者对上述选项的选择占比依次为18%、56%和26%；东疆地区受访者对上述选项的选择占比依次为31%、60%和9%。对于无法承受城市生活成本的原因，问卷中设置有高房价、高物价、没有稳定工作、没有稳定住所、没有归属感等选项(可多选)，北疆地区受访者对上述选项的选择占比依次为33%、64%、33.5%、8%和2%；南疆地区受访者的选择占比依次为29%、55%、52%、8%和7%；东疆地区受访者的选择占比依次为42%、39%、28%、28%和12%。

从调查结果来看，相对于北疆和东疆地区，南疆地区转移劳动力的竞争力较弱。高物价、高房价和工作不稳定是阻碍新疆农村剩余劳动力转移就业的主要因素。

5.受访者对未来居住地的选择。根据调查结果可知，受访者中有半数(50.2%)已经在转移地拥有自己的住房，其中北疆地区受访者中已在转移地购置住房的占比为47.6%，南疆地区受访者占比为50%，东疆地区受访者占比为60%。

从调查结果来看，有近一半的受访者表示不愿在城市长期定居，最终依然要返回农村。在导致转移劳动力最终返回农村的原因选择中，北疆地区受访者选择的前三位是：在城市没有稳定的工作和住所、工作压力大竞争激烈、自身缺乏技能；南疆地区受访者选择的前三位是：无法承受城市的生活成本、在城市没有稳定的工作和住所、无法融入城市生活；东疆地区受访者选择的前三位是：在城市没有稳定的工作和住所、工作压力大竞争激烈、无法承受城市的生活成本。可见，城市生活的高成本、激烈的竞争环境以及自身观念等是促使转移劳动力最终返回农村的主要原因，这些问题将对新疆城镇化的持续推进带来一定阻碍。

愿意留在城市生活的受访者对希望生活的地区进行了选择，北疆地区受访者的选择依次为县级市(占68%)、首府城市(占20%)、地州城市(占12%)；南疆地区受访者的选择依次为地州城市(占38%)、县级市(占35%)、首府城市(占27%)；东疆地区受访者的选择依次为地州城市(占40%)、首府城市(占30%)、县级市(占30%)。北疆地区的县级市提供了较好的公共服务和就业机会，生活成本和竞争压力相对较低，因而成为北疆地区转移劳动力生活地区的首选。南疆地区远离首府乌鲁木齐市，距离、语言、生活成本、竞争压力等因素叠加，使转移劳动力更倾向于选择距离家乡较近的县级市和地州城市作为今后生活地区的首选。东疆地区的转移劳动力相对来说更愿意选择地州城市作为未来的生活地区，主要源于东疆地区经济社会发展水平和劳动力受教育水平整体较高。

愿意在城市生活的转移劳动力对如何处置宅基地和承包地的态度各不相同。北疆地区受访者的选择依次为：出租承包地、保留宅基地及住宅(占43.5%)，出租承包地、出售宅基地及住宅(占36%)，抛荒承包地、保留宅基地及住宅(占12%)，抛荒承包地、出售宅基地及住宅(占7%)，其他(占1.5%)；南疆地区受访者相应的选择占比依次为72.3%、23%、2.3%、0.8%和1.6%；东疆地区受访者相应的选择占比依次为57%、22%、15%、2%和4%。从受访者的选择来看，绝大多数转移劳动力依然选择保留农村宅基地及住宅。这既是出于预防性动机，也是城镇化进程中土地升值潜力预期下的正常选择。但从长远来看，这一选择会在一定程度上导致农村剩余劳动力非农化进程受阻，并造成土地资源配置的低效率。

二、新疆农村剩余劳动力转移的影响分析

新疆地域辽阔，各地区之间经济社会发展水平差距较大。从调查结果来看，农村剩余劳动力转移对新疆的城镇化发展模式、农业生产方式、农地资源配置效率、职业教育财政投入以及基本公共服务投入等都带来了较大影响，值得我们进一步思考其未来的政策取向。

(一)城镇化发展模式

目前新疆农村剩余劳动力转移的流向主要以省会中心城市和县乡为主。受传统观念及现实因素影响，竞争力相对较弱的剩余劳动力多以就地转移为主(本县、乡)，竞争力较强的则会选择首府城市，地州中心城市对转移劳动力的吸引力相对有限。这将对新疆的城镇化发展模式产生一定影响，今后是进一步发挥中心城市的辐射带动作用，还是以发展中小城市群为城镇化发展的主要模式，这是需要我们进一步思考的问题。

(二)农业生产方式

从调查结果来看，除南疆部分地区以外，大量有知识、有技能的青壮年农村剩余劳动力的非农化，将使新疆农业劳动力老龄化问题逐渐加剧。在目前新疆农业生产机械化水平整体较低的情况下，青壮年劳动力的缺乏将使新疆农业劳动力成本持续上升，这一问题在以经济作物生产为主的地区会更加凸显，具有生产力的农业劳动力短缺在短期内会对农业规模化发展形成现实制约，在一定时期内将使农业生产成本不断上升，加大农业经营风险，不利于农民收入增长和农业生产效率提高。但从长远来看，这一进程也会带来新的契机并将有利于新疆现代农业的发展。调查结果显示，有80%以上的转移劳动力愿意出租承包地。伴随着农业劳动力的老龄化和大量青壮年农村剩余劳动力的非农化，通过积极的政策引导和支持，促进农业规模化产业化发展，推进新疆现代农业发展，是新形势下政府的主要发力点。

(三)农地资源配置效率

通过调查可知，超过一半的受访者在非农化后选择了保留农村宅基地及住宅。如前所述，这既是出于预防性动机，也是城镇化背景下对土地升值潜力预期的正常选择。但从长远来看，农民的这一选择将会导致耕地数量进一步减少，人地矛盾更加尖锐，在一定程度上阻碍农村剩余劳动力的非农化进程，并造成土地资源配置的低效率。因而如何提高农村集体建设用地的使用效率，是在制度层面迫切需要解决的问题。

(四)职业教育财政投入

调查结果显示，大多数受访者都已意识到接受职业技能培训对增加收入和增强自身竞争力的重要性。这说明多年来财政对职业教育的投入已经产生了一定的积极效应。但从具体效果来看，财政对职业教育投入的效果并不特别直接，这在一定程度上说明了职业教育或培训的方向与转移劳动力的职业选择之间匹配度不够。这就需要我们进一步思考未来财政对职业教育的投入方向，使职业教育更加务实有效。

(五)基本公共服务投向

从调查结果来看，北疆地区有68%的受访者愿意选择在县级市生活，东疆和南疆地区只有约35%的受访者愿意选择在县级市生活。究其原因，相较于东疆和南疆地区，北疆地区的县级市提供了较好的公共服务和就业机会，生活成本和竞争压力相对较低，因而成为农村剩余劳动力转移就业生活地的首选。进一步地，如何在提高县级市基本公共服务水平的基础上，突出特色发展县域经济，解决农村转移劳动力就近就业问题，则是转移劳动力的行为选择带给我们的新问题。

三、促进新疆农村剩余劳动力转移的建议

农业剩余劳动力的非农化，是农业社会向现代社会发展的必经之路。新疆农村劳动力伴随着社会经济发展的步伐正在经历着这一变化。笔者认为，顺应这一趋势，采取积极措施，促进新疆农村剩余劳动力转移，全面改善新疆经济社会发展面貌，是我们应遵循的基本思路。

(一)区别选择城镇化模式和经济发展模式，促进农村剩余劳动力转移

结合地理区位和区域经济社会发展实际来看，北疆和东疆地区的城镇化模式适宜选择以中心城市(乌鲁木齐市、石河子市、克拉玛依市、哈密市)为中心，辐射带动地(市)、县协同发展的城市群发展模式。大力发展第二和第三产业，进一步提升天山北坡经济带和东疆地区的经济社会发展水平，目前这一格局已初步形成，农村剩余劳动力转移也已基本完成。南疆地区具有绿洲经济的特征，同时基于语言、劳动技能、生活成本和人口数量等现实考虑，适宜选择以地(市)、县为主的中小城市群城镇化发展模式。应积极发展县域经济，在此基础上依托南疆地区的优质农业资源，将资源优势转化为产业优势，大力发展农产品加工业和以此为依托的第三产业，促进南疆地区农村剩余劳动力就近转移。

(二)采取积极措施，促进农业规模化产业化发展

从调查结果可知，大多数受访者都希望出租承包耕地以获取租金收益。转移劳动力的这一选择既有利于农业规模化经营，同时也为其自身提供了一份基本保障。地方政府应充分利用这一契机，在现有土地流转制度框架下，引导农业合作社、种粮大户或“公司+农户”等多种农业生产经营形式共同发展，促进农业规模化产业化发展，同时为转移劳动力提供基本的生存保障。此外，农业规模化产业化发展离不开农村金融的大力支持。耕地面积有限和缺乏资金支持是受访者认为阻碍其继续从事农业生产活动的两个主要原因。农业生产活动本身具有投资多、风险大等特征，可从保险扶持和农产品期货市场等多方面着手，构建能够长期为农业服务的完善的金融支持体系，以促进农业规模化产业化发展。同时，财政应在这一领域积极作为，进一步加大补贴力度，降低农业生产经营风险，提高新疆农业产业竞争力。

(三)提高县域基本公共服务水平，促进农村剩余劳动力就近转移

更多数量、更高质量、更广覆盖面的公共产品和服务的提供，将会降低城镇化发展阻力。从调查结果可知，城市生活的高成本和缺乏保障依然是阻碍农村转移劳动力市民化的主要原因。笔者认为，提高基本公共服务水平的重点在县级市。随着城镇化水平的不断提升，县级区域的经济实力也会相应提升，在提高县级市基本公共服务水平和质量的基础上，进一步加大软件投入，通过提高社会保险覆盖面、保障水平、统筹级次以及增加保障性住房的财政投入等措施，逐步缩小社会保障的城乡差距，促进农村剩余劳动力就近转移。

(四)加大教育财政投入，增强转移劳动力竞争力

缺乏职业技能和竞争力较弱是农村转移劳动力市民化过程中面临的主要困难。教育是提升人力资本综合素质的基础。从调查结果可以看出，新疆农村劳动力受教育水平整体较低，尤其是南疆地区农民对教育重要性的认识依然不够。在这一现状下，依靠农民自身加大教育投入来满足现实需要显然是行不通的；同时，教育产品自身所具有的外部性以及新疆相对落后的经济社会发展水平，也决定了需要加大财政对教育的投入力度。

从提升农村人力资本综合素质的角度来看，加大教育财政投入应主要从两方面着手：一方面应努力提高基础教育质量。目前新疆已经实现了从学前教育到高中教育的15年免费义务教育，财政在基础教育领域的投入力度有了很大程度的提高，硬件投入也得到了基本保障，今后应在提高农村基础教育质量上下更多功夫，可通过调整农村师资队伍年龄结构和学历结构，提高师资队伍软实力，以切实提高农村基础教育质量。另一方面应继续加大职业教育投入力度，调整职业教育投入方向。不仅要继续加大财政投入力度，也要积极采取措施充分调动社会资本和劳动力自身投入的积极性。职业教育发展不能单纯依靠财政投入，否则会给财政带来沉重压力，同时也无法有效保证供需协调，最终还可能降低财政资金的使用效率，而社会资本的介入则可以在很大程度上解决这一问题。

(五)积极推进农村集体建设用地制度改革，降低农村转移劳动力市民化成本

城市生活的高成本也是阻碍农村转移劳动力市民化的主要原因。降低市民化成本，是推进新疆城镇化进程中必须解决的问题。土地是农民最主要的资本，应充分发挥这一资本的优势，在国家现行法律框架下，积极探索提高农民土地收益尤其是农村集体建设用地收益的举措。

宅基地属于农村集体建设用地，从调查结果来看，多数受访者依然选择保留农村宅基地及住宅。大量闲置宅基地及住宅的存在在一定程度上造成了本就稀缺的土地资源配置的低效率，地方政府应采取积极措施，通过置换或租赁等方式盘活闲置宅基地，这样既可提高土地资源的配置效率，又可为农村转移劳动力提供可观的收益，降低其市民化成本，促进农村剩余劳动力转移。