从区域竞争角度看东莞实施城市品质三年提升计划

潘卓鸿

东莞市城建规划设计院 广东 东莞 523000

一、关于为什么：城市品质提升是东莞突破产业与空间低端锁定的关键。

（一）前30年，东莞是改革开放的“标兵城市”。

改革开发初期，东莞通过农村土地股份合作制搭建空间平台，为“三来一补”企业提供廉价的土地成本，吸引外资经济与外来人口进入，呈现“外资驱动、多轮并转、以地生财、自下而上”的发展特征。东莞32个镇街与接近600个村（居）社区均成为招商引资的主体，迅速抓住世界资本的转移，先是港台企业，后是日韩、欧美企业，使东莞完成了由农业县向“制造业之都”的华丽转身，也创造了不少东莞记录。08年以前东莞GDP每年增速达18%，2005年东莞的经济总量只与佛山相差不到200亿。随着空间资源的快速消耗与基层财富的积累，东莞的空间尺度走向固化，村组经济异常发达，将近70%的建设用地掌握在村集体手上。

（二）近十年，东莞成了全国的“话题城市”。

08年金融海啸过后，东莞GDP增长率2009-2011年连续3年广东排名垫底，“经济负增长”、“企业倒闭潮”、“外来人口锐减”等报道层出不穷。反观佛山，正是这一阶段积极通过行政区划调整（撤县设区）、新城新区建设（东平新城、千灯湖高新区、佛山国家高新区）等大手笔的空间尺度调整，抓住了以基础设施、公共设施、房地产等固定资产投资为动力的资本二次循环，继续实现经济的快速增长。09年东莞GDP增速仅为5.3%，佛山GDP增速却达13.5%，09-10年东莞固定资产投资仅为1.9%，同期佛山却达16.9%。可以说，东莞错过了空间尺度重组与固定资产投资的机遇期。

（三）东莞面临珠三角新一轮经济与空间结构调整的窗口期。

随着“一带一路”倡议，“粤港澳大湾区”、“广深科技创新走廊”等国家、省战略的提出，东莞再次面临城市跃变的机会。

1、机遇与挑战并存

东莞得益于地缘优势，成了深资企业外迁的第一站。与过去产业转移有所不同，这次是以高新技术企业为代表（华为最为典型）的企业核心部门的转移。就目前而言，东莞首先搭上了深圳这列创新驱动发展的快车。然而3-5年后，随着深中通道、港珠澳大桥等的陆续开通，香港、深圳的高端产业和高素质人才的溢出将面向更广阔的腹地，东莞作为首选地的独特区位优势将受到严重挑战。

2、优势与短板明显

随着周边中心城市“大城市病”日益加重，拥有组团格局的东莞，优势在于拥有更加宜居、宜业的综合成本优势和舒适度。然而，东莞是典型的先有“市”后有“城”的城市，城市建设长期从属于经济建设，空间环境缺乏人性考虑。加之原来“自下而上”的发展模式，建设分散、配套不成规模，无法满足创新企业与创新人才的需求。

东莞若想在湾区竞争中抢占高端产业发展的先机，就必须抓住人才这一核心，通过城市品质提升工程，吸引并留住创新阶层。城市品质三年提升计划就是在这一时间节点与历史背景下，东莞提出的突破“路径依赖”下“产业+空间”低端锁定的地方实践。

二、关于做什么：以“重点领域、重点区域、重点项目”推进三年提升计划。

东莞实施的城市品质三年提升计划较以往城建工作而言，最大的亮点在于统筹。通过将涉及规划、市政、交通、三旧、TOD等领域的城建项目，归口到“三年提升计划”，改变过去分散建设的模式，在全市范围内形成有利于统一谋划建设项目的工作机制。

（一）系统性：聚焦重点领域。

城市建设工作具有系统性，三年提升计划系统梳理了“中心城区强化、魅力小城建设、美丽幸福村居建设、交通设施提升、市政设施完善、公共服务设施完善、城市更新、TOD综合开发、森林公园和湿地公园建设、城市管理提升”十大领域的专项行动，涵括各大方面与重点，并将任务分解到具体的牵头部门。

（二）集中性：聚焦重点区域。

为突出城市建设活动的集中性，三年提升计划提出“一心两廊三区四门户多节点”的重点区域，目的是在空间上集中力量，打造一批高品质的城市建设项目。“一心”是指中心城区，是城市品质提升的核心区域；“两廊”是指沿广深高速和新城大道-生态园大道两条区域创新走廊；“三区”是指松山湖（生态园）、滨海湾新区、水乡新城，是市委市政府明确的重大战略发展平台；“四门户”是指东莞火车站、虎门北站、东莞西站以及松山湖北站四座轨道交通枢纽站；“多节点”是指对外联系重要的轨道站点、各镇近期重点打造的连片示范区等功能节点。

（三）可实施性：聚焦重点项目。

为使城市品质提升能落地见效，在重点领域、重点区域的基础上，三年提升计划按照“补齐短板、突出重点、聚焦核心、提升形象、彰显特色、量力而行”的原则，梳理出具体建设项目库，总数约为582个，总额将近2000亿。

项目入库后，按照“分类推进、分级实施”的思路推动实施。一是按照立项与否对项目进行分类对劲：已完成立项的属正式项目，按既有计划加快推进。未完成立项的属储备项目，由各牵头部门加快开展相应的前期工作；二是选择示范项目进行分级实施：选取一部分具有基础性、引领性、带动性，且易见成效的重点项目作为示范项目，通过示范项目的成效，近期内在全社会上树立对三年提升计划的信心与决心。

三、关于怎么做：通过“横向统筹、纵向联动”，做好全市城市品质提升运动。

由于东莞市直辖镇的特殊行政架构，32个镇街与3个园区承担了辖区范围内大部分的城市建设活动与管理事务。久而久之，市属部门统筹协调的作用被削弱，一方面垂直管理上难以监督镇街、另一面横向协调也缺乏部门统筹平台。为了推进三年提升计划的实施，东莞建立了“市领导小组-部门专责小组-镇街（园区）实施小组”的三级机构。

（一）成立市领导小组，以牵头部门为组织主体。

东莞成立了由市长挂帅的城市品质三年提升工作领导小组，强化整项工作的组织领导，统筹协调重大问题。各牵头部门是“三年提升计划”的组织主体，成立相应的专责小组，制定本领域的三年行动方案，并负责本领域的项目申报、初选、协调、督导、考核、总结等工作；

（二）坚持市镇联动，各镇街（园区）是实施主体。

在项目具体实施过程中，通过市层面的监督实施与示范带动，镇街（园区）必须按计划落实辖区范围内的项目建设。目前，大部分镇街已编制完成辖区内的三年提升计划，并成立相应的实施小组，一方面承接落实市层面梳理的建设项目，另一方面系统谋划自身的城市品质提升工作，达到全面提升的。

（三）加强政策保障，制定“三个一批”的配套政策

在三级统筹机构的基础上，通过健全三年提升计划的制度建设，明确项目审批要求、资金补助、建设标准等内容。一是制定一批项目管理细则，包括项目准入条件及申请立项要求、工程招投标制度创新、简化报批手续等方面的政策；二是出台一批财政资金激励政策，包括市财政资金的奖励和补助办法；三是制定一批建设工作指引，包括建设标准和技术指引，规范各实施主体的建设行为。

四、关于如何做好城市品质提升工作的若干思考

（一）树立“规划引领”的共识，让规划渗透城市建设的全过程

为确保三年提升计划在实施过程中不走样，必须发挥好城乡规划在城市建设中的引领作用，以高水平的规划统筹城建项目从概念到选址、从设计到实施的全过程。为此，城乡规划自身也渐从以往注重空间的蓝图规划走向面向城市建设与管理的过程规划，从单一的法定规划转变为融合“谋划、策划、规划、计划”的综合规划。不仅强调规划统全局、管长远、把方向的龙头作用，同时也强调规划与开发主体、主管部门的充分对接，做好技术把控，将规划目标切实分解到年度建设项目中。

（二）运用“城市经营”的理念，破解城建资金短缺的难题

随着增量用地的日渐紧缺以及人的城镇化的深入，单纯依靠财政资金的投入无法满足日益增长的投资需求,城市建设将长期存在缺口。党的十八大强调市场在资源配置中起决定性作用，一方面要求城市政府必须抓住土地资本这一关键资源，通过健全土地资本营运机制，实现城市公共产品的投入与城市资产、土地资产增值的良性循环；另一方面，改变过去地方政府与开发商形成以土地换资金的“增长联盟”，逐步转为地方政府与开发商、市民共同形成关注地方空间修补与环境修复的“权益共同体”，实现土地开发向城市运营的转变。

（三）建立“责任共担”的机制，发挥各级主体的积极性

随着经济发展进入新常态，前期高速发展所积累下来的制度成本、土地成本等，大大制约了城市转型发展的速度，而执政者往往碍于现有政策约束，容易产生推诿扯皮的现象，最终导致优质项目的“难产”。在市领导小组-部门专责小组-镇街（园区）实施小组的基础上，应建立市政府、各牵头部门、各镇街（园区）“责任共担”的机制，畅通横向交流与垂直沟通的渠道，鼓励相关责任人或单位共同研究问题对策，形成推动市政府相关政策修订的力量。

城市兴则经济兴，城市好则百姓好，城市强则东莞强。对于习惯自下而上发展模式的东莞而言，城市品质提升是一项必然的选择，更是一项艰难的使命。让我们期待曾经作为珠三角改革开放的样板——东莞，在城市转型发展与品质提升上继续走出一条经验之路。