四川藏区乡村产业振兴路径及政策研究

林俐

（中共四川省委党校区域经济教研部 四川成都 610072）

四川藏区自然地理条件特殊，产业基础薄弱、市场经济欠发达是乡村社会经济发展的瓶颈，迫切需要在国家实施乡村振兴战略的大背景下推动乡村产业发展，实现乡村产业大升级。因此，把乡村产业振兴作为“五个振兴”的中心环节，在遵循国务院出台的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》和《四川省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》的前提下，结合四川藏区乡村发展实际情况，探索适合藏区特点的乡村产业发展路径和政策机制迫在眉睫。

一、四川藏区乡村产业振兴的基本条件和面临的特殊问题

四川藏区地处川、藏、青、甘、滇五省（区）结合部，包括甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州和木里藏族自治县（属凉山彝族自治州），面积24.97万平方公里，占四川省总面积的51.49%。有藏、汉、羌、彝、回、纳西等6个世居民族，总人口超过200万人。通过多年发展，尤其是近年来脱贫攻坚工作着力推进，四川藏区社会经济面貌得到了巨大改变，奠定了乡村产业振兴的物质基础。

（一）四川藏区乡村产业振兴的基本条件

1、独特的自然资源和底蕴深厚的民族文化为四川藏区乡村产业差异化发展提供了有力支撑

四川藏区连接长江、黄河源头区，沟河纵横，较大的支流有570条，森林、雪山、冰川、峡谷、草原多种自然景观并存。自古以来，四川藏区就是内地连接西藏的重要通衢，是汉族人民同藏、羌等各族人民在政治、经济、文化等各个领域交流的重要纽带，目前尚存很多古道、古建筑等遗迹。雄浑壮美的自然风光和康巴文化、嘉绒文化、“红色文化”以及众多国家、省级“非遗”文化遗产等独特的高品位旅游资源，对城市人群具有强烈的吸引力，为藏区乡村产业差异化发展提供了有力支撑。

2、长期的特殊政策支持和近年来大力推进的脱贫攻坚工作为四川藏区乡村产业振兴奠定了坚实基础

四川藏区历来处于“稳藏必先安康”的战略地位，四川省全面贯彻中央治藏战略思想和重大部署，长期坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏援藏。2013年，四川省启动实施藏区六项民生工程计划，涵盖藏区新居建设、教育发展振兴、医疗卫生提升、社会保障促进、文化发展繁荣和扶贫解困行动等六大领域，截至2018年底，已累计投入403.4亿元[1]。近年来，在中央大力支持下，四川陆续投入817亿元实施两轮“三年交通大会战”，建成通航甘孜稻城亚丁机场、阿坝红原机场，开工建设川藏铁路成雅段和雅康、汶马两条高速公路，终结了藏区不通高速公路的历史，四川藏区公路里程由1.7万公里增进到4.5万公里。[2]建成“新都桥—甘孜—石渠”和川藏电力联网两条“电力天路”，32个藏区县全部接入国家骨干电网，投入57.5亿元实施“三年行动计划”，解决无电人口用电问题，全面消除了无电村和无电户。[3]特别是近年来四川藏区扎实推进脱贫攻坚工作，以产业扶贫为主线，创新旅游、文化、电商、科技、金融扶贫多维联动机制，推广“基地+扶贫”“景区+扶贫”“非遗+扶贫”等模式，藏区潜力巨大的旅游业迅速发展壮大，旅游业已成为促进四川藏区经济健康发展、社会和谐稳定的支柱产业。高原现代特色农牧业开始起步，“圣洁甘孜”“净土阿坝”成为全省十佳农产品区域公用品牌，藏区经济发展水平逐步提升。2018年，四川藏区实现地区生产总值631.42亿元（其中甘孜州293.08亿元、阿坝州306.7亿元，木里县31.64亿元）。2019年，四川藏区计划完成“摘帽贫困县16个、退出贫困村305个、脱贫贫困人口4.3万人”的目标，实现四川藏区贫困县全部摘帽、贫困村全部退出，为2020年四川藏区与全省人民同步全面小康和接续实施乡村振兴战略奠定坚实基础。

（二）四川藏区乡村产业振兴面临的特殊问题

虽然四川藏区近年来经济有了较快发展，但经济基础薄弱，总量不高的现实情况没有突破，藏区绝大部分地区自然条件恶劣，处于封闭的乡村社会形态，城市发育不足，带动能力有限，乡村产业振兴面临一系列特殊问题。

1、特殊的自然地理条件和基础设施状况限制了乡村产业的发展空间

四川藏区地处青藏高原向四川盆地的过渡带上，区域内高山峡谷广布,平均海拔在3000米以上（其中甘孜州的平均海拔3500米，阿坝州的平均海拔2300米，木里县的平均海拔3100米），地质灾害和自然灾害频发；气候条件复杂，95%以上属于高寒地区；人口密度小，平均每平方公里8个人，人口分布极不平衡，地旷人稀的特点非常显著。由于地理间距过大，山高路险，建设成本高，道路分布疏散，交通不便，基础设施对农业农村发展的制约明显。由于可利用的土地稀缺和复杂的地质条件，产业项目及城镇选址困难，规模无法扩展，产业聚集受限，对产业空间布局形成控制性影响。

2、突出的地域文化差异阻碍了要素流动、影响了市场化发展水平

四川藏区处于农牧交错区域，居住在四川藏区的人，大部分是藏族，其生活方式、思想观念、宗教习俗、文化社会形态与其他民族有明显差异，由于历史和自然环境的限制，四川藏区与外界联系较少，生产生活方式相对封闭，社会整体发育程度低，农牧民长期形成的生产生活方式短时间内难以改变。相当比例的藏区牧民更习惯传统生活方式，不愿意定居或者离开原有居住地，不愿意迁徙流动到城市；部分迁徙到城镇的农牧民虽然身份转变为市民，但其思想文化意识仍未转变，未能融入现代城镇社会生活。市场经济意识薄弱、城镇化进程缓慢导致四川藏区市场开放度较低，集中连片深度贫困现象普遍。

3、生产要素缺失，乡村产业发展动力不足

四川藏区缺乏大中型城市的辐射和大城市产业集群的聚集，没有城市“产业”下乡，农牧产品生产销售市场半径太大，农牧业发展受制成本约束，市场竞争力不强。在当前总体上农村土地、劳动力、资金等基本生产要素大规模由乡到城流动的态势尚存的背景下，财政、金融、社会资本、集体经济组织和农牧户等多种主体因投资能力不足而难以支撑乡村振兴巨大的资金需求。薄弱的经济基础源于产业支撑弱又进一步影响了产业的发展后劲，藏区乡村主要以农牧业为主，生产落后且仅为原材料的简单生产，产业增长主要依靠土地资源、农资消耗、自然生产和劳动投入，科技含量不高，产业基地粗放经营，种养管理水平低下。乡村特色产业还处于发展初始阶段，分散零星的居多，尚未形成规模和产业体系；产业发展组织化程度低下，农业新型经营主体缺失，农牧民自身素质较低，乡村产业发展急需的技术和管理人才缺乏，制约了乡村产业承接能力。藏区旅游业发展目前主要聚焦于旅游产品、旅游线路的培育上，优越的生态资源、人文资源、乡村旅游资源没有得到有效开发和综合利用。资本、技术、人力要素缺失导致乡村产业发展动力不足。

4、生态环境脆弱，生态保护与开发利用矛盾突出

从资源特点看，四川藏区生态环境独特，动植物资源、气候资源、旅游资源丰富，发展潜力巨大；同时，由于该地区气候寒冷多变，植物生长期短，生态破坏严重，土地荒漠化面积大，地震、泥石流、干旱、霜冻等灾害频发，生态极其脆弱，生态保障功能发挥压力很大。四川藏区最大的底色是绿色，生态资源是其最大的资源，对于四川藏区乡村产业发展来说，生态资源开发利用是当务之急；但四川藏区是长江生态与环境保护的重要屏障，是国家重要生态屏障和重点生态功能区，在维系全国生态安全和平衡中起着特殊作用，生态保护是长久之计。四川藏区乡村产业发展需求与生态环境保护压力并存，发展与保护的矛盾突出。

二、创新四川藏区乡村产业振兴的实践路径

当前，全国各地都在大力实施乡村振兴战略，部分区域在推进乡村产业振兴中采用下指标、定任务的方式打造样板，单纯追求大规模基地建设，导致产业发展缺乏特色优势甚至缺乏地域适应性，难以得到市场认同。四川藏区乡村产业振兴，必须在深刻认识藏区社会经济发展特点和规律的基础上，以“差异化”“绿色”“共享”发展理念为指导，根据乡村产业发展主要驱动因素，分片区创新实践乡村产业振兴路径，走藏区特色农牧业、旅游业现代化发展道路。

（一）依托特色农牧业，带动小农牧户对接大市场，推进乡村现代农牧业发展

四川藏区特殊的地理环境形成了丰富的珍稀名特物种资源，这些资源具有不可复制性、不可替代性，是特种粮食、名贵中药材、特色蔬果、野生食用菌等特色农牧业的重要基础。现阶段，农产品供需结构已经发生转变，区域产业发展既受到传统的资源约束又受到供需约束，四川藏区乡村产业振兴必须紧扣农业供给侧结构性改革主线，找准市场需求和当地资源的结合点，大力发展特色农牧业，打造特色乡村产品，形成多样化的藏区土特农牧产品优势。在农林牧业发展条件较好的乡村，一方面积极引进龙头企业，推进农业牧业园区、生产基地建设，深入实施基地提质增效、农产品加工提升等工程，充分体现四川藏区的高原特色、民族特色，培育“差异化”竞争优势。另一方面，发展“企业+基地+农牧户”“专业合作社+农牧户”的生产模式，以低成本的合作规模扩张机制、系统化的对接合作机制促进农牧民全面参与，提高农牧业产业组织化水平，推进小农户、小牧户与现代农牧业和大市场有机连接。发展特色农牧业要遵循做精做强的原则，对地理标志产品不盲目扩张面积和产量，而是在品质、特色、品牌上下功夫，“少而精”“精而强”。

（二）依托独特的自然、文化资源，推动乡村农牧文旅融合发展

旅游业是四川藏区具有独特优势的产业，旅游景区内部、周边或旅游线路沿线的乡村，要在保护乡村生态,保留乡村民俗的前提下,大力发展以生态牧(藏)家乐、民宿体验、自驾游营地等为主体的乡村旅游,加快旅游、文化、农牧业融合发展。首先，发掘和利用农牧业的多功能性，乡村养眼、养心、养生、养老的特殊功能和社会、文化传承价值，准确定位乡村优势资源和市场需求的对应关系。如丹巴县通过开展对游客、村民、民宿业主、村干部等人群的访谈，组织对丹巴县城，中路乡、梭坡乡等藏寨的调研，充分听取乡村干部、群众的发展诉求，明确了区域乡村旅游发展的思路。丹巴县中路乡，依托高原山区的自然优势和民族文化的人文优势，通过“云合计划”投资建设登龙云合研学旅行基地项目，大胆尝试着眼欧美发达国家学生研学市场来推动乡村旅游。在登龙云合智囊团队的指导下，成立中路乡乡村旅游合作社，以“政府+社会企业+合作社+农户”的模式，盘活乡村闲置资产，增加群众多元收入。第二，着重培育产业链条。延伸传统的农牧产品生产、加工、销售产业链，并与游客农事体验需求相结合，利用农牧业收获物发展编织、刺绣、纺织、印染、雕刻等乡村手工业，深度开发文化体验、生态康养、消夏避暑等旅游产品，推进一二三产业融合发展。第三，着重培育文化旅游品牌，有选择的在部分藏族村落引导和鼓励老百姓在住房中镶嵌式建设民族特色客房、客栈，让游客真正体验到四川藏寨的特色和文化习俗，并赋予统一的地域特色品牌规范管理和运营，培育当地乡村旅游的名片。

（三）依托良好的生态优势资源，推进绿色生态产业提质增效

面临生态环境保护和经济发展的矛盾，四川藏区需要按照符合实际的生态产业规划，协调好生态保护与经济发展的关系。牢牢把握消费升级机遇，大力发展生态种养业。推行测土配方、立体种植、循环生产、绿色防控等高效生态种植技术；推进牦牛标准化养殖，妥善解决畜草矛盾，建设核心产业示范基地、生态畜产品加工基地，将生态优势转化为经济优势。创新生态产业发展模式，发挥涉林专业合作社和龙头企业引领作用，在不改变林地用途、破坏森林资源的基础上，发展林下养殖产业、休闲娱乐产业、山区康养产业。

（四）依托城镇化带动，推动城乡产业互动互补发展

加快四川藏区城镇化步伐，在县城、中心城镇周边一定范围内的乡村，通过撤乡建镇，培育发展特色小城镇。打通城乡“连接渠道”，通过乡村和城镇的交通对接、基础设施延伸、公共服务整合、产业互动融合等途径，形成依托城镇的带动发展机制，促进城乡产业互动互补发展。

（五）依托藏区独特的医药资源，推进乡村产业高质量发展

四川藏区拥有数千种藏、中药材，天然草药资源十分丰富，藏药是我国较为完整、较有影响的民族药之一，四川藏区拥有历史悠久的藏医药传承基础，推进藏医药产业发展，是藏区乡村产业振兴的“新名片”。现阶段，要系统规划、科学开发，培育品牌，并充分利用脱贫攻坚各方帮扶力量，打造藏医药传承与创新产业化示范基地，构建研发、产品推广及社会资源、生产基地、原料基地对接平台，以产业链长、受益面广的优势带动乡村产业高质量发展。

三、建立健全推动四川藏区乡村产业振兴的政策机制

四川藏区乡村产业振兴是以中央和各级地方政府资金和政策支持为保障，以新型农业经营主体为载体，以农牧民增收致富为目标，实现乡村产业多元化发展、集体经济逐步发展壮大的发展过程。从四川藏区的实际情况出发，必须采用超常规的政策举措，围绕乡村产业振兴的多样化路径，构建相互支撑、相互促进的政策机制。

（一）延续脱贫攻坚阶段有效政策措施和工作机制，全力破解乡村产业振兴的短板制约

脱贫攻坚是乡村振兴的前提和基础，乡村振兴是脱贫攻坚成果的巩固和提升。实施乡村振兴战略，要考虑与脱贫攻坚政策的有机衔接。现阶段产业扶贫要注重从“输血式”到“造血式”的转变，注重实施贫困村内贫困户与非贫困户尤其是临界贫困户均衡受益的项目，培植产业基础，并通过解决好精神贫困问题，激发摆脱贫困的内生动力和贫困地区干部群众的主动性、积极性和创造性。

进一步深化东西部扶贫协作，在扶贫援助、经济技术合作、劳务协作和人才交流等方面展开多层次、全方位的协作，努力开创援受双方优势互补、利益共享、合作共赢的全面长期战略合作局面，并在2020年后将这种帮扶协作坚持下去，在实施乡村振兴战略阶段继续发挥积极作用。产业合作要充分调动双方企业的积极性，推动东部产业向西部梯度转移。在四川藏区交通、物流条件得到明显改善的基础上，进一步深化农村电商领域的东西部合作，通过电商平台，帮助藏区农特产品与东部发达地区市场对接，实现商品化价值，切实有效将利益更多地留在乡村。用活用好深度贫困地区土地增减挂钩节约指标可在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省域流转的政策，激发四川藏区在土地流转、科技创新、产业培育、资源节约等方面的潜力。探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，提高政策的综合效益。

（二）深化农村土地制度改革，大力发展乡村集体经济

充分用好集体经营性建设用地入市政策，构建农村地价体系、交易平台、交易规则，进行产权登记、服务监管，在处理好国家和集体之间、不同农民集体之间、农民集体和农民个体之间利益关系的基础上，建立城乡统一的建设用地市场，通过出让、出租或作价入股等市场机制方式提高土地资源配置效率，壮大集体经济，以农村土地要素的全面激活带动乡村产业振兴。深化农村集体产权制度改革，建立起“归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格”的现代农村产权制度，通过成立土地股份合作社、集体经济股份合作社将分散的资源加以整合，鼓励集体经济组织以集体资产股权入股等形式组建集体资产管理公司、股份经济合作社等多种形式的经营实体，实行市场化运作；推广建立集体经济发展资金、财政投入涉农资金分类股份量化和集中使用的机制，支持集体经济组织取得市场主体资格，将有能力的农村集体经济组织作为财政投入建设项目承接主体，增加集体经济组织收入；对于具备一定发展基础和发展能力的集体经济组织，通过引进职业经理人方式提升经营管理能力，构建集体经济发展壮大的组织架构和制度保障。

（三）构建区域统筹规划管控机制和市场倒逼机制，促进特色产业发展

认真调研，科学论证，立足资源禀赋、市场前景，因地制宜的精选乡村产业，为实现差异竞争、错位发展创造条件。分区域编制产业规划，坚持区域规划、流域规划、全域规划统筹结合，乡村产业发展规划与各类规划尤其是土地利用总体规划、环境保护规划、综合交通规划、乡村建设规划等有效衔接。根据各地产业发展实际情况，科学调优区域产业布局，推动四川藏区优势特色产业向优势生产区域集中。在项目选择、发展定位等方面更多依靠市场主体的力量，尊重企业、经济合作组织和农户的市场主体地位和经营决策权。

大力实施农牧产品品牌“孵化、提升、创新、整合”工程，培育壮大农牧产品品牌体系。探索开展特色农牧产品认证，通过对种子（幼崽）筛选、土壤（草场）分析、田间管理，到流通、餐桌整个过程的追溯和数据化，建立消费者信赖和消费信息的基础，变地域特色为市场品牌。大力发展无公害农牧产品、绿色食品、有机农产品，生态原产地保护产品和地理标志农产品，对不符合生产标准的农牧产品不予认证，通过市场倒逼机制促进诚信生产，提高农牧产品质量安全水平和市场竞争力。

（四）积极培育新型农业经营主体，建立健全农牧业生产社会化服务体系

农牧民组织建设是现代农牧业的基础，也是实现农牧民增收和维护农牧民利益的保障。现阶段及未来相当一段时间，四川藏区要把家庭经营作为农业经营的基础，通过大力支持家庭农场来实现农业“适度”规模经营，并把家庭农场作为新型职业农民的载体，激发农民的内在合作需求。在此基础上，积极培育专业合作社，鼓励村组织领办创办合作社、产业化龙头企业，采取“龙头企业+村集体经济组织+基地”“村集体经济组织+科研机构+龙头企业+农牧户”发展模式，大力发展以村落为单位的村社一体合作组织，通过合作社把农户、家庭农场、农业企业等联合起来，形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、农业社会化服务体系为支撑的立体式复合型现代农业产业体系、生产体系、经营体系。大力培育农超、农社、农企、农校等产销对接新型流通业态，发展经营性服务组织，在生产前端提供种子、选育、农药、农机、饲料、肥料等农牧业生产资料社会化服务，在后端同小农牧户进行长期稳定的产销对接。

（五）构建乡村人才发掘、能力提升机制，培育乡村发展产业的能人

乡村产业振兴需以能人的孵化培育为先，四川藏区要改革乡村干部人事聘用制度和乡村人才培养、引进管理办法，构建人才识别-理念植入-能力培育-本土沉淀的人才孵化工作机制，充分调动基层干部和科技人员下沉乡村服务的主动性和积极性，实现内部人才挖掘和培养。用好吸引大中专毕业生、经营人才、新乡贤返乡创业的优惠政策，造就懂农业、爱农村、爱农民的干部队伍和经营致富能人。实施新型职业农民培育工程，注重对农牧民在市场化意识、经营管理、旅游服务、手工制作、唐卡绘画、餐饮烹调等方面的培训,拓展就业创业技能。建立统筹大中专院校、科研院所、社会组织、农技推广机构和龙头企业、农民合作社等各类资源的培训师资队伍，并提供在线教育培训、移动互联服务和全程跟踪指导的培训管理体系，构建农户自我发展的平台。

（六）创建多元化乡村产业振兴投融资机制和市场风险控制体系

建立财政资金、金融资本、产业资本与农牧民自有资金多渠道投入的乡村产业振兴投融资机制，鼓励财政与社会资本共同建立产业发展基金、专项奖励基金、投资风险基金等强化“杠杆”撬动作用；激励工商资本合理参与乡村产业发展，对长期投入的企业和组织给予更精准的财政奖补、贷款贴息和配套项目投入支持；加快完善四川藏区农村土地抵押贷款制度建设，拓展农村可抵押物范围，完善并推广“两权”抵押贷款试点和土地流转收益保证贷款等制度，鼓励和完善土地抵押贷款与农村产业和金融资本市场对接。构建乡镇、村社、农户三级主体参与的农村信用体系和以政府担保为主导的风险担保体系，创新农业保险产品，完善农业保险财政补贴政策，适当提高中央财政保费补贴型险种的保额，逐步使保障水平覆盖直接物化成本或饲养成本。逐步形成以“土地抵押”为核心、以“农村信用”为参考、以“政府担保”为支撑、以“农业保险”为辅助的多途径农村市场风险控制体系，为金融支持乡村产业振兴保驾护航。