以上海城市总体规划引领房地产业持续发展

文／牧子犁

一、房地产业发展必须在城市总体规划中找准定位。

新一轮城市总体规划明确了上海未来发展的方向与定位，房地产界要把握总体要求，切实维护规划的严肃性、权威性，在实施城市总体规划过程中把握住房地产业发展的定位。

（一）立足于建设全球城市

城市总体规划对上海的定位，是建设成为卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。全球城市，一般是国际大都市和世界城市的高级发展阶段，是全球经济体系的中枢或者世界城市网络体系中的一个组织节点。它一般具备这样的特征：一是具有辐射世界、服务全球的世界经济引擎的城市功能；二是具备高品质的城市宜居环境；三是具有全方位的国际话语权，包括文化的国际影响力与低碳生态的国际示范性；四是全球城市往往是世界主要的金融中心与贸易中心，区域级的交通信息枢纽与国际文化交流中心，是具有独特人文精神的城市。在建设全球城市的过程中，房地产业发展的定位是突出面向全球、面向未来，以更加宽广的视野，坚持对标国际最高标准、最好水平，为完善城市基础设施、全面提升城市功能等提供配套与服务。

（二）把高质量发展和高品质生活作为根本落脚点

“城市，让生活更美好”的宗旨要求城市发展把高质量发展和高品质生活作为实施城市总体规划的根本落脚点。

在城市居住方面，既要逐步实现“人人享有适当住房”的目标，又要有合理布局的交通网络、通信网络，既要有优美的居住环境，又要创造以 15 分钟社区生活圈为组织的紧凑社区生活网络与休闲空间，要注重城市的开发建设与历史文化传统保护的协调，使之既富有现代气息，又不失历史底蕴。

在城市管理方面，把宜居、可持续的生态环境建设作为城市发展的重要目标，努力建设具有国际吸引力的宜居之都。要在精细化管理上“下绣花功夫”，使城市更有序、更安全、更干净、更有温度。要加强城市设计，重视城市色彩，让城市少一些钢筋水泥色调，多一些温暖、时尚和富有吸引力的色调。让老百姓都能有获得感、安全感、幸福感。

（三）牢牢把握“四条底线”

要坚持规划建设用地总规模负增长，积极探索超大城市发展模式的转型途径，牢牢把握 “四条底线”：

1.人口规模：到2035年，常住人口控制在约 2500 万，严格落实中央严控超大城市人口规模要求，持续优化人口结构和人口布局，有效调整人口密度与人均建设用地水平，促进宜居城市建设。

2.建设用地：建设用地总规模不超过 3200 平方公里，明确城市建设用地总量与结构，加大存量建设用地挖潜力度，推进土地利用功能适度混合利用，通过鼓励与引导各项城市建设节约集约，严守城镇开发边界，完善管控办法，实现规划建设用地总规模负增长，全面提升土地利用效率。

3.生态环境：把宜居、可持续的生态环境建设作为城市发展的重要目标，加强生态空间的保育、修复和拓展，确保生态空间只增不减，使城市天更蓝、地更绿、水更清。

4.城市安全：牢牢守住城市生产安全和运行安全底线，把城市居民的生命和财产安全置于至高无上的地位，加强城市安全领域的支撑与保障，提升城市生命线安全运行能力。

（四）全力推进“三大任务”

一是加快建设具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心，具有全球影响力的科技创新中心，率先建立现代化经济体系，建设更有活力、更具竞争力的创新之城，

二是对标卓越全球城市定位，按照精细化管理的要求，不断深化细化专项规划，建设更具人文底蕴和时尚魅力的国际文化大都市。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，加强历史风貌保护，满足人民日益增长的美好生活需要，建设更富魅力、更有温度的人文之城。

三是坚持节约资源和保护环境的基本国策，持续改善空间资源环境与基础设施，满足人民日益增长的优美生态环境需要，建设人与自然和谐共生的美丽上海，让更加美丽、更可持续的生态之城，成为引领国际超大城市绿色、低碳、安全、可持续发展的标杆。

二、多元化地产是上海房地产业发展的方向

（一）发展多元化地产是企业转型的客观需要

在城市发展过程中，房地产业企业在缓解居住困难、基本满足居住需求后，由传统的住宅地产向商业地产、养老地产、旅游地产等发展。随着城市发展模式与房企赢利模式开始全面转变，众多开发商切入生活服务业务板块，逐步探索“空间建造”和“生活服务”的统一发展，“硬件+软件”轻重并举，快速切入存量运营和生活服务行业，逐渐形成产业链协同效应。除了发展围绕居住生活展开的产业布局，如物业管理与教育领域，一批一线梯队房企纷纷进军智能制造、物联网等高科技领域，并将高科技作为企业重要战略规划，此外，房地产金融也成为房地产业发展中的一个重要走向。总之，多元化地产成为未来房地产业发展的一大重要方向。

在推进供给侧改革与“因城施策”的背景下，2017年房地产业持续承压，整体增长乏力，大部分房企的销售节奏开始放缓，使房企赖以生存的“高周转”模式难以为继，资金成本明显提高。在当前增长阶段转换、发展方式转型、体制转轨的局面下，房地产企业多元化发展已成为业内的共同选择。当然，房地产企业寻求多元化发展，需要有清晰的市场定位，需要符合城市经济发展的需求。

（二）发展多元化地产是实施城市规划的内在需要

上海城市总体规划是经济、社会、文化等各方面发展内涵极为丰富多彩的远景蓝图，其中承载了各行各业立面多样、高矮不等、形态各异的建筑物、构筑物，这是房地产业施展本领的主要平台。

根据城市总体规划，上海将继续坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，适应人口结构变化与城市发展需求，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。增加共有产权房和公共租赁房，为青年群体提供可负担的住房。至2035年，在新增住房中，政府、机构与企业持有的租赁性住房比例将达到20%以上。轨道交通场站上盖开发优先安排租赁住房。至2035年，在全市新增住房中，中小套型占比将不低于70%，并提供公共服务设施多元化住房类型，满足市民的多层次、多样化住房需求。至2035年，全市新增保障性住房套数将达约100万套，保障性住房总套数占住房总套数的比例将达到10%以上。除住宅建设外，上海还将建设与城市功能地位相适应的国际教育培训、健康医疗、文化交流中心；综合设置社区行政管理、文体教育、康体医疗、福利关怀、商业服务网点等公共设施；增加各类体育运动场地、休憩健身设施与地方性文化设施，构建由社区文化活动中心、健康休闲中心、社区菜场等组成的社区交往空间体系。结合15分钟城镇社区生活圈规划，引导住区有机更新，持续改善老旧居住社区的住房条件、服务设施与居住环境；完成老旧住房的抗震设防改造，提升建筑安全性能与节能水平，提高住宅装配成套化率；明确社区适老性设施建设标准，建设与改造一批适老性住宅，使全市新增住宅适老性达标率实现100%。 在2035年前，将加强社区学院、社区图书馆、文体活动室、市民健身中心、老年学校、职业培训中心、青少年培训中心、养育托管点等社区性文化教育设施建设，完善社区卫生服务中心与卫生服务点等设施，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，不断提升人民获得感、幸福感、安全感。

城市的多元化发展决定了建筑物的多样性，建筑物的多样化需要地产的多元化发展。实践表明，实施上海城市总体规划不仅涉及住宅地产、商业地产、养老地产、旅游地产、文化地产等，还需要工业地产、教育地产、金融服务地产等参与。因此，地产多元化发展是实施城市规划的必然要求，这是上海房地产业在今后一段时间的主要任务。

三、社区更新（旧区改造）是上海房地产业的主战场

近年来，上海在经历高度发展的城镇化阶段后，城市建设开始遭遇瓶颈，一方面是城市环境与生态体系亟待更新，另一方面是暴风骤雨式的大拆大建使城市面临着多方面的压力，而通过一次性规划改造老城已变得十分困难。因此，社区更新成为上海城镇化发展的又一途径。这表明上海城市更新模式已经从增量开发向存量挖潜转变，后者成为了上海房地产业发展的主业态之一。

社区更新作为“城市更新”体系的重要方面，不同于办公园区、工业厂区、商业空间的更新，社区涉及的权属类型多样、涉及人群范围广泛、管理方各异，社区更新不仅需要考虑资金筹措与后期商业利益平衡，更重要的是要创造以15分钟社区生活圈组织的紧凑的社区生活网络与休闲空间，营造人与自然和谐共处、历史底蕴与现代气息兼容并蓄、城市乡村各具特色的空间风貌，即打造社区生活的基本单元，完善教育、文化、医疗、养老、体育、休闲、就业创业等服务功能，形成宜居、宜业、宜学、宜养、宜游的社区生活圈，以此唤醒城市深厚的文化记忆，创造有地域特色和归属感的社区空间新形态。上海的社区更新工作面广且发展空间巨大，因此，房地产企业在此领域将大有作为。

虽然上海城市更新模式已经开始从增量开发向存量挖潜转变，但局部区域的旧区改造仍是近期房地产业的艰巨任务。旧区改造既是民生工程，也是民心工程，不仅是建设工程，更是创新社会治理、加强基层建设的重要工作。因此，要下更大决心、花更大力气，一如既往地加快推进，使“城市，让生活更美好”名副其实、深入人心。

四、存量用地是上海房地产业发展的主要依托

在面临着资源环境紧约束的背景下，上海城市总体规划要求城市发展模式由外延增长型转变为内生发展型，土地利用方式由增量规模扩张向存量效益提升转变，在资源环境紧约束的背景下寻求未来上海实现开放式、包容性、多维度、弹性发展的路径与方式。以主体功能区规划为基础，以城市总体规划和土地利用总体规划为主体，整合各类专项规划中涉及空间安排的要素和相关政策，优化空间规划体系。上海城市总体规划明确建设用地总规模负增长的发展目标：到2035年，本市建设用地总规模以上一轮土地利用总体规划确定的3226平方公里为基线，消减为3200平方公里，做到规划建设用地只减不增；明确3200平方公里为上海建设用地的“天花板”。针对这个规划目标，上海城市总体规划提出以规划转型引领城市发展转型，以土地利用方式转变倒逼经济社会发展转型。对此，上海土地管理部门将通过五个方面的举措以解决守住土地红线与支持产业发展之间的矛盾。

第一，优化国土开发格局，注重城市的立体开发和地下空间分层利用，促进土地集约利用。按照市域空间结构建立以四条底线为基本框架的土地分区管制体系：三大空间，即生态空间、农业空间、城镇空间；四条底线，即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界、文化保护控制线。

第二，优化土地利用结构。一是为符合生态之城的要求，突出生态用地规模，增加建设用地中的绿化广场用地，从221平方公里增加至480平方公里，确保生态用地占市域陆域面积比例在60%以上。二是增加公共服务设施的用地，使其占全市建设用地比例不低于15%。

第三，切实保障先进制造业用地的需求，提高工业用地的绩效水平。到2035年，上海将保留5%—10%的工业用地，并按照产业基地、产业社区、零星工业用地的要求进行布局引导和深化。产业基地内用于先进制造业发展的工业用地面积不少于150平方公里，严格限制工业用地退出。同时，提高土地利用绩效，盘活存量的工业用地。

第四，提高土地利用效率，探索商业、办公、居住、公共设施和市政基础设施的复合开发，引导大学校区产业园区与周边居住社区的融合发展，加强农用地的复合利用引导。强化土地利用全生命周期管理，综合利用市场、财税、技术等手段实现对工业用地全过程全要素的动态监管，不断增强土地利用的经济效益、社会效益和生态效益。

第五，有序调节土地供应，积极推进低效建设用地的减量。按照建设用地“以拆定增”的要求供应新增建设用地，优先保障公益类项目、民生类项目和基础设施建设，适度向新城、重点新市镇及重点地区重点产业项目倾斜。

闵行区在实施城市规划过程中盘活存量土地资源的做法值得借鉴。闵行率先在全市排摸出成片区域近9000亩，零星低效用区域近3000亩，从而期待与优质企业合作共推存量产业资源的转型升级。日前，闵行发布新一轮产业发展规划，公开推介14幅商办用地，其中商办综合用地12幅，商业用地2幅，总面积约810亩。这是上海充分利用存量土地、提高土地利用效率的有效经验。

五、结语

上海城市总体规划是指导未来城市发展的纲领性文件，是实现“城市，让生活更美好”的发展蓝图。因此，房地产业发展要服务于城市总体规划，并在城市总体规划指引下循序渐进地推进建设与开发。无论是宏观研究房地产业改革发展还是具体部署房地产开发项目，首先要将实施城市总体规划作为考虑和贯彻的头等大事，必须坚持一张蓝图干到底，以钉钉子精神抓好规划的组织实施，这样房地产业才能为推动上海城市健康可持续发展作出新贡献！