合宪性审查权的主体重构与功能分化

刘 青

根据我国《宪法》第62 条第2 款关于全国人大行使“监督宪法的实施”职权以及第67 条第1 款关于全国人大常委会行使“解释宪法，监督宪法的实施”职权之规定，作为宪法监督权的合宪性审查权由全国人大及其常委会行使，在学理上多数人主张这种权力具有权力的排他性，其他机关不得染指该权力。①参见韩大元：《宪法学》，高等教育出版社2006年版，第106页；蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第331页；张翔：《两种宪法案件——从合宪性解释看宪法对司法的可能影响》，《中国法学》2008年第4 期。然而，依据2018年6月22日第十三届全国人大常委第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》（以下简称“《决定》”），全国人大常委会以法律授权的方式将合宪性审查权赋予了全国人大宪法和法律委员会，使之成为法定的合宪性审查的专责机构，进而完成了宪法监督权与合宪性审查权的主体重构，实现了合宪性审查权功能的分化，以达到充分实现十九大报告提出的“推进合宪性审查工作”的要求。因此，本文就合宪性审查权之主体重构及其功能分化作一学理阐释，抛砖引玉，以期学界对该问题作更深入探讨。

一、从“一元”主体审查到“二元”主体审查

全国人大常委会通过的《决定》全文如下：“根据宪法有关规定，第十三届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人民代表大会宪法和法律委员会。为了明确宪法和法律委员会的职责，全国人民代表大会常务委员会决定：一、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中规定的‘法律委员会’的职责，由宪法和法律委员会承担。二、宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”

全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定（草案）〉的说明》中指出：“党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出，全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。这些新增加的宪法方面工作职责，体现本次修宪有关精神，有必要通过立法形式转化为宪法和法律委员会的法定职责。”①《全国人大拟立法明确宪法和法律委员会新增宪法方面职责》，http：//news.sina.com.cn/o/2018-06/21/doc-ihefphqm0339021.shtml，新浪网，2019年1月10日访问。

众所周知，宪法和法律委员会是全国人大下设的专门委员会，是2018年宪法修正案将“法律委员会”更名后的产物。全国人大常委会以“决定”这种立法形式赋予其法定工作职责。由此，宪法和法律委员会除了继续承担原法律委员会承担的统一审议法律草案等工作外，还要履行由党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》明确增加的5 项职责，即“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传”的职责。这些新增加的涉及宪法实施与宪法监督的工作职责，全国人大常委会又通过立法形式把它转化为宪法和法律委员会的法定职责。因此，《决定》赋予了全国人大宪法和法律委员会“宪法解释”“合宪性审查”“宪法监督”等相关职权。

《决定》赋予宪法和法律委员会宪法审查职权具有重大的实践意义与现实意义，它突破了宪法监督、合宪性审查、宪法解释等职权在宪法上的专属性。根据《宪法》第62 条第2 款、第11 款关于全国人大行使“监督宪法的实施”“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”的职权的规定，以及第67 条第1 款、第7 款、第8 款关于全国人大常委会行使“解释宪法，监督宪法的实施”“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”以及“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”的职权规定，包括合宪性审查在内的宪法监督权由全国人大及其常委会行使，除此之外，全国人大常委会还享有宪法解释的权力。

全国人大法律委员会更名之前，根据1982年《全国人大组织法》的规定，其职责是统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案；审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。法律委员会没有“宪法监督”“合宪性审查”以及“宪法解释”等职责，因为上述权力均由全国人大及其常委会所独断行使。然而，随着《决定》明确将“宪法解释”“宪法监督”“合宪性审查”等职责一并授予“宪法和法律委员会”之后，宪法和法律委员会则具有了“合宪性审查”的宪法监督权，尽管宪法和法律委员会受全国人大和全国人大常委会的统一领导，但它毕竟是全国人大设立的独立的专门委员会，如此一来，全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”主体的唯一性被打破，使宪法监督权由一元主体享有演化为由全国人大常委会与全国人大宪法和法律委员会二元主体共同享有，从而重构了宪法监督权力结构的格局。

也许有人会质疑这种权力的二元主体结构，认为宪法监督权仍然属于全国人大常委会，宪法和法律委员会只不过是协助全国人大常委会行使合宪性审查权，其自身缺乏这一职权。当然，全国人大常委会的宪法监督权是由宪法条款规定的，属于宪法授权；而宪法和法律委员会的宪法监督权则是由全国人大常委会以立法形式授予的，属于法律授权。然而，宪法和法律委员会作为全国人大一个专门委员会，虽受全国人大和全国人大常委会的双重领导，但其职责却是法定的，具有法律上的相对独立性。因此，两个宪法监督机关在权力功能上不是完全服从与被服从、依附与被依附的隶属关系，而是各自相对独立的：宪法和法律委员会宪法监督的功能应当是独立负责对各类规范性文件是否与宪法相抵触进行实质性审查；全国人大常委会宪法监督的功能则在于程序意义上的形式性审查。因此，形成了两个机构并存的宪法监督权力架构，对于今后开展宪法监督活动提供了有力的制度保障。

二、宪法和法律委员会如何行使实质性合宪性审查权

宪法和法律委员会在获得全国人大常委会授权之后，即可承担起开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等新的工作职责。这种工作职责的展开离不开其具体的权力，包括宪法解释权、合宪性审查权、宪法监督权、宪法宣传权等。笔者在此强调的是，在行使合宪性审查权的过程中，必然涉及对宪法相关条款的解释，换言之，合宪性审查的过程其实就是宪法解释的过程，判断任何规范性文件是否合乎宪法，则必须首先对宪法的相关条款作出理解与解释，因此，合宪性审查必然意味着宪法解释，从而实现对宪法的实施进行监督的功能。然而，宪法和法律委员会的合宪性审查权是什么性质的审查权？

所谓实质性合宪性审查，是指凡是有关与宪法是否相一致的规范性文件审查，一律先由宪法和法律委员会具体负责审查，一旦认定某一规范性文件与宪法相抵触，则必须撰写具体审查意见决定书，在决定书中需要说明相抵触的表征与理由，其中则必然涉及对相关宪法条款作出解释。这里的审查包括主动性审查与被动性审查。主动性审查是在规范性文件依照法定程序备案后，由宪法和法律委员会主动对备案的规范性文件的合宪性进行审查；被动性审查是指应相关国家机构、组织或个人向宪法和法律委员会提起的对相关规范性文件的合宪性进行审查的建议或要求，宪法和法律委员会针对相关规范性文件的合宪性而进行的被动性审查。无论是主动性审查还是被动性审查，实质意义的合宪性审查权都包括判断规范性文件是否合宪的权力以及对宪法的相关条款作出解释的权力。

所谓合宪性审查的判断权，是指对需要审查的规范性文件是否与宪法相抵触作出认定与判断的权力。判断权是合宪性审查的前提，只有首先对需要审查的规范性文件主观上作出是否违宪作出的判断之后，才能进一步审查，若是通过判断，认定规范性文件是合乎宪法的，没有与宪法不一致，那么合宪性审查就宣布终止了，无需再进行下去；反之，只有认定规范性文件与宪法不一致，才能进入下一步，进而对宪法相关条款进行解释。不过，由于规范性文件本身的位阶不同，其合宪性审查判断的基准也不尽相同。

所谓宪法解释权，是指在作出违宪判断的基础上，对相关宪法规范、原则或精神作出解释的权力，包括文义解释、体系解释、历史解释与目的解释等。宪法解释权是合宪性审查主体作出合宪性审查决定的必然要求，有审查则必有解释，宪法解释是作出审查的必然结果。通过宪法解释，得以说明被审查的规范性文件何以与宪法相抵触。

三、全国人大常委会如何行使程序性合宪性审查权

根据《立法法》第100 条 之规定以及《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》之规定，全国人大常委会行使合宪性审查的程序是，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的：（1）向制定机关提出书面审查意见、研究意见；（2）制定机关应当在二个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈；（3）制定机关按照全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止；（4）全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议；（5）该议案或建议由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定；（6）常务委员会审议并作出决定。《立法法》的上述规定，在目前未作出进一步修改的情形下，依然适用。换言之，在全国人大专门委员会即宪法和法律委员会作为协助全国人大及其常委会作为专责合宪性审查主体之后，在规范性文件制定机关未对相关与宪法不一致的规范性文件进行修改或撤销的情形下，由宪法和法律委员会向全国人大常委会委员长会议提出予以撤销的议案或建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定，最后由常务委员会审议并作出决定。按照该合宪性审查程序，全国人大常委会针对由宪法和法律委员会作出的实质性合宪性决定只是一种程序意义的形式性审查，即履行相关的程序要求，最终由全国人大常委会作出审议决定。

四、结 语

在全国人大常委会通过《决定》之前，根据《立法法》和《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》之规定，协助全国人大常委会进行合宪性审查的机构是全国人大专门委员会与全国人大常委会工作机构。由于缺乏全国人大常委会的法律授权，全国人大专门委员会与全国人大常委会工作机构作为辅助性合宪性审查机构没有明确的审查职权，在审查职权上，隶属于全国人大常委会，其自身的审查职权缺乏独立性，因此，合宪性审查主体仍然属于“一元”主体即全国人大常委会。然而，依照全国人大常委会通过的上述《决定》，我国的合宪性审查主体，在笔者看来进入了从“一元”主体审查到“二元”主体审查的新时代。两个不同位阶的宪法监督机关在权力功能上不再是一种隶属关系，而是依法各自相对独立：宪法和法律委员会宪法监督的功能是独立负责对各类规范性文件是否与宪法相抵触进行实质性审查；全国人大常委会宪法监督的功能则在于程序意义上的形式性审查。