优化土地增值税清算流程的建议

王卫军

一、现行土地增值税清算工作的流程

房地产开发企业以开发项目为单位，先以预收销售收入为基础按一定比例预缴土地增值税，销售等达到一定条件进行项目土地增值税清算。根据《土地增值税清算管理规程》（2009）规定土地增值税清算基本流程为：房地产开发企业按条件自行或按税务机关通知要求到税务机关办理土地增值税清算手续并提供清算资料，主管税务部门受理清算申报在给定期限内出具审核意见和清算结论，房地产开发企业按清算结论补缴税款或退税。

二、当前土地增值税清算工作流程存在的问题

房地产开发企业土地增值税征管流程存在主要问题和困难如下：

1.清算审核资料多、难度大、时间紧、工作量大。由于房地产开发项目往往跨期比较长，从取得土地到土地增值税清算一般都会有5年～8年,甚至更长时间。此期间内发生各种业务，如土地整理、勘察设计、建筑施工、道路、供暖、消防、供水、供电、燃气、排污、排洪、通讯、照明、环卫、绿化等发生的各项费用、凭证、合同是一个巨大的体量。税务干部要在有限的时间内（一般为60天～90天）将上述各种繁杂凭证资料中识别出疑点和错误，做出准确的审核结论，是非常困难的一件事情。由于房地产开发项目多，项目审核工作量特别大。以某区税务局为例，按3个项目同时审核，平均1个月内完成一个项目来计算，当前积存的需清算房地产项目至少需要3年半时间才能审核完，这还不考虑新增项目情况。

2.事前审核与“放、管、服”精神要求不一致。当前的土地增值税清算是以税务机关审核为中心的，房地产开发企业以税务机关出具的清算结论为依据补缴税款或退税，这与“放、管、服”要求不相符。“放”就要把纳税人的权利放给纳税人，当前税种基本上是以纳税人自行申报来确定的，事后税务部门进行抽查等风险监管，而土地增值税的以税务机关审核为中心模式，则将纳税人的纳税申报金额的确定权事先转移到了税务机关。该模式下，给税务机关带来大量繁杂日常工作，同时，也增加了税务人员审核中的执法风险。

3.事前审核层层把关，但层层难担责任。在以税务机关审核为中心的纳税模式下，为防止审核出现偏差，一般都会拉长审核链条。例如，某些省市要求主管税务分局成立土地增值税清算审核小组、清算审理小组，负责项目清算初审和一级审理，市县局成立清算审理委员会和办公室，对清算审核小组意见进行二级审理。其中的问题在于，初级审核往往因工作难度高、任务量大、时间紧、人手少而无法准确给出审核结论，一级审理、二级审理因远离第一手材料，也没有时间进行深入研究，更无法把握清算结论的准确性。

三、优化土地增值税清算工作流程的建议

土地增值税清算流程的核心问题在于以审核为中心的申报模式。为破解诸上难题，顺应“放、管、服”要求，建议：

1.改“以审核为中心模式”为“以纳税人申报+事后风险监管+事先自主申请裁定模式”。

其优点在于：

一是由事先普遍审核转变为事后个别抽查风险管理，可以大大降低工作量。开展事后风险管理后，纳税人会因事后惩罚而自觉提高纳税遵从意识，从而，改善整体纳税环境，降低税务部门工作量。有人说，土地增值税清算项目涉及金额大，不事先审核的话，容易出现问题。但问题在于事先审核，税务部门因各种原因也很难给出准确的结论。为保持平稳过渡，模式调整初期可以按95%、90%较高比例事后抽查，后期可根据纳税遵从整体水平来逐步调整项目抽查比例。

二是由税务机关给出清算结论转变为找出清算申报中存在的问题，指向可以更聚焦。在事先审核模式下，税务机关的目标任务是给出准确的项目清算结论，需要确保最终清算申报事项中所有凭证“万无一失”；而在风险管理模式下税务机关的责任是找出纳税人清算申报存在的问题，只要纳税人清算申报事项中“万中一失”，税务机关都可以进行惩戒，达到促进纳税遵从的目的。这样整个风险抽查管理流程操作更加简单，工作指向更加聚焦于风险较大事项，税务机关可以省去原模式下多层级审核、审理机构，大大提高税务机关工作效率。

三是由项目所有业务审核转变为个别事项事先裁定，可以更有针对性。与原来模式下税务机关必须对项目所有事项进行审核，很难找到重点不同，事先自主申请裁定机制下房地产开发企业对于事先有疑虑、自己吃不准而对后期影响较大的事项可以自主申请税务机关进行审核，税务机关在给定期限内出具裁定结论，以消除房地产开发企业清算申报的不确定性和事后风险管理惩戒带来的较大伤害性，更有利于纳税人于税务机关机关的和谐关系。

2.新流程下可能存在问题的应对。如果少数房地产开发企业清算做虚假申报骗取退税，怎么办？首先，政府部门制定制度、规则的大前提是做纳税人诚信推定，不是做虚假推定。譬如大前提是做纳税人虚假推定，那么，制度、规则就会设计各种关卡，变得特别的繁琐，影响纳税人的办税体验。如果有个别纳税人做了申报，需要退税，当然要按流程来退；但退税是否虚假，税务部门必须发起事后风险检查，要从风险检查中找出证据，给出明确的结论。若存在虚假申报，除了补缴税款，当然还要进行处罚，依此来打击违法行为，形成良好的纳税遵从环境。

如果房地产开发企业清算申报后马上注销企业，事后风险管理系统中找不到企业，怎么办？当前的《土地增值税清算管理规程》中第十条明确规定“纳税人申请注销税务登记前进行土地增值税清算”，那么，在“纳税人申报+事后风险监管+事先自主申请裁定”新模式下，清算管理规程可以规定：纳税人在申请注销税务登记前应进行至少一次土地增值税风险检查。这样任何房地产项目，都会受到至少一次风险检查，上面的疑虑也就得到了解决。