生态损害赔偿制度改革的完善建议

闵 锐

(福州大学 法学院,福建 福州 350000)

生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分,严格执行和维护生态环境损害赔偿制度是环境司法的必然要求。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《生态环境损害赔偿试点方案》(以下简称《试点方案》),指定贵州省等七个省市开展生态环境损害赔偿制度试点工作;2017年12月再次发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》),自2018年1月1日起在全国正式开展生态环境损害赔偿制度改革,预计到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

根据《试点方案》,在统筹协调方面,各省市政府要加强对生态环境损害赔偿制度改革的统一领导,及时制定本地区实施方案,保证各项改革措施能够及时落到实处,明确自然资源、环境保护、城乡建设、农林水利等相关部门开展工作的职责分工。中央在指导改革的工作过程中应明确分工,如环境保护部负责指导有关生态环境损害的调查、鉴定、评估,编制修复方案等业务工作;最高法负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作;最高检负责指导有关生态环境损害赔偿的检察监督工作;财政部负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。从2015年底至2017年底,贵州省等七个省市开展了为期两年的生态环境损害赔偿地方试点工作,整体来说取得了良好的效果,为《改革方案》的出台提供了借鉴。贵州省在试点工作中,其办案数量、制度创新、机构职责创新都取得了不错的成绩;山东省则出台了审理生态环境损害赔偿案件的规范性文件,为司法机关审理相关案件提供了规则参考。与《试点方案》相比,《改革方案》方案对于生态环境损害赔偿的主体、方式和内容做出了新的规定,不仅表明生态文明体制的改革步伐在不断加快,还反映出损害赔偿制度的改革在实施过程中仍存在诸多亟待破解的难题和障碍。本文基于《改革方案》的发展现状,浅谈生态环境损害赔偿制度改革的亮点及对传统司法的创新之处,对改革中存在的问题与障碍进行解释和说明,并提出相应的理论与实践建议。

一、改革的亮点及其对传统司法的创新之处

(一)新主体:国务院授权的省政府和地市级政府

生态环境损害赔偿制度改革的亮点之一,是对于赔偿权利人的相关规定。通过国务院授权省级政府和地市级政府的方式,由其代表国家行使生态价值损失的索赔权,即由省级政府和地市级政府作为起诉主体,对造成生态系统破坏及自然要素改变的违法主体进行索赔。在赔偿权利人方面,2015年印发的《试点方案》规定,赔偿权利人是省级政府。而后来印发的《改革方案》则将赔偿权利人由省级政府扩大至地市级政府。《改革方案》同时规定,省级、地市级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。如福建省政府可以委托福建省环保厅来进行索赔工作。方案同时规定,跨省域的生态环境损害,由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。这一改变的原因主要有以下三个方面:其一是因为在实践过程中,生态环境损害赔偿案件主要发生在地市级层面;其二是地市级政府在改革过程中具有一定的基础性优势,如配备合格的执法人员、建立健全生态损害的鉴定规则,更加专业地处理案件等方面;其三则是为了提高生态环境损害赔偿工作的效率,更好更快地解决问题。支撑《改革方案》中关于赔偿权利人说法的理论依据源于国家对于自然资源的垄断,《宪法》及《物权法》等法律法规中对自然资源所有权所做的概括性规定为省级政府和地市级政府提起生态环境损害赔偿诉讼提供了法律基础。《宪法》中关于“自然资源归国家所有”的规定更多的是一种上层价值性的表达,而不是某种实体权利的授予。它的意义不在于强调国家对自然资源享有完全的占用、使用、收益、处分等权能,而是为了强调国家对于公民承担的生态环境保护义务。现实生活中,也正是通过这种国家垄断自然资源的方式,排除了自然资源由私人垄断可能带来的资源浪费、资源枯竭、环境污染等问题给公众造成的危害和不公,使得社会公众可以平等地使用资源,发展生产。

(二)新程序:行政前置磋商

《改革方案》确立了诉讼和磋商的争端解决机制。生态环境损害发生后,赔偿权利人应主动与赔偿义务人磋商，未经磋商或磋商未达成一致,赔偿权利人可依法提起诉讼。生态环境损害赔偿诉讼虽然性质上属于环境民事公益诉讼,但是提起诉讼的主体是单一明确的，即索赔权主体。在诉讼与磋商两种机制的选择上,《改革方案》确立了“主动磋商、司法保障”的工作原则。我国生态环境损害赔偿纠纷的特点决定了仅靠人民法院通过诉讼程序不可能完全有效地解决环境纠纷,必须充分发挥各种非诉纠纷解决方式的优势。但调解协议在效力上缺乏刚性,社会认可程度低,协议难以落实。建立司法确认制度,可以实现诉讼与磋商制度在效力上的有效衔接,通过对生态环境损害赔偿磋商协议进行司法确认,赋予其强制执行的效力,从而提升赔偿协议执行的效率。司法确认的优势有以下几个方面:一是可以有效突破生态环境损害赔偿协议难以执行的局限性;二是有助于提高磋商活动的效率,促进磋商活动广泛开展;三是有助于克服生态环境损害赔偿协议可能出现的损害社会公共利益的隐患。《改革方案》规定“生态环境损害发生后,赔偿权利人应主动与赔偿义务人磋商;未经磋商或磋商未达成一致,赔偿权利人可依法提起诉讼”。我国的生态环境损害赔偿磋商又叫“行政前置磋商”,可以借鉴美国的“合作评估”做法,倡导受托人和赔偿义务人采用合作的方式,允许赔偿义务人有参与损害评估的机会。引入合作评估,可以将原本处于对手关系的双方转化为前期的合作伙伴关系,这样既有利于收集证据,防止证据遗失,同时,没有异议的评估报告对赔偿权利人与义务人双方达成磋商协议有积极的促进作用。既有助于降低诉讼几率,也有助于更快的进入生态环境损害的修复阶段,避免更多更大的损害发生。

(三)新救济:生态环境修复

生态环境损害赔偿制度的真正目的从根本上说,是对遭受污染与破坏的自然环境与生态系统的修复与补救。十八大以来,我国在生态环境修复方面取得了一定成效,但并不明显。在《改革方案》出台之前,关于生态环境损害的弥补与赔偿在环境公益诉讼制度的立法和实践中取得了一定效果。2015年1月7日《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定:“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的,人民法院可以依法予以支持”。福建南平生态破坏案的原告要求被告赔偿其生态环境损失的诉讼请求得到了法院支持。但是,在环境侵权与环境民事公益诉讼领域中的生态环境修复并未完全实现“修复有效”,尽管相关政策及最高人民法院多次发布的司法解释初步架构了环境侵权领域与环境民事公益诉讼领域的生态环境修复制度,但仍存在立法过于分散,构建的环境制度不适合我国现实情况,注重研究成果、轻视实践探索等问题。生态环境损害赔偿中的“赔偿”应作广义理解,主要包括两种担责方式,即修复与赔偿。关于赔偿,无论是法律规定还是司法实践,都已经有了一定进展,但对于修复的模式还处于探索初期。修复可以是自行修复,通过自己的行为使受损的生态环境得到改善与恢复;如果缺乏相关资质,也可以委托有能力的机构进行修复,而具体的修复费用则由赔偿义务人承担。只有确实无法修复的才考虑金钱赔偿,将赔付的资金专项用于替代修复。只有将这一规定以法律的形式确定下来,才能形成普遍约束力,避免一些资金雄厚的企业或个人意图用金钱解决环境损害问题,而不付出劳动或其他代价。只有要求赔偿义务人自行修复其造成的环境污染和生态破坏,才能敦促其在日后的生产经营中吸取教训,做好排污措施,避免再次损害环境。《改革方案》指出,到2020年要力争在全国范围内初步构建修复有效的生态环境损害赔偿制度。但生态环境修复本身是一项技术性要求很高的工作,且《改革方案》并未明确提出修复主体、修复方式和修复标准等问题,在修复方式上,山东省商丘市政府在生态修复中的举措值得借鉴,即采取政府提前垫资的方式修复受损的环境,及时阻止环境进一步恶化。对于修复标准则应具体问题具体分析,不同地理位置的环境要素修复难度不同,需要达到的状态也不同,还需进一步探索研究。

二、生态损害赔偿制度改革中存在的问题

(一)理论上的不足

1.生态环境损害赔偿的实体制度缺失。《改革方案》虽然对生态环境损害赔偿做出了某些规定,但仅对实体制度做了初步的探索与研究,还有许多需要完善与改进的地方,并且该方案属于政策性文件,在法律上不具有强制力。例如,《改革方案》中对企业污染环境担责的连带问题没有给出明确的规定,一些企业在当地经济发展初期更多的考虑经济发展而忽略了环境保护的问题,致使当地环境污染非常严重。一些不负责任的企业往往以经济效益差、不具有治理技术等理由来逃避担责,把风险转嫁给地方政府。《公司法》规定了公司股东有限责任制度,但《改革方案》并没有相关规定,因此在污染企业破产后,就没有明确依据可以追究污染企业的环境损害责任。

2.生态环境损害的资金保障机制有待完善。《改革方案》中仅仅规定了生态环境损害赔偿资金纳入同级国库,但并没有具体规则阐明如何将赔偿资金专款专用于环境治理与修复,也没有一套系统的关于生态环境损害赔偿资金的制度保障机制。例如，美国的《石油污染法》则通过预防性的石油责任基金来保障了环境风险预防与赔偿责任的落实。

(二)实践中的问题

1.行政机关职能错位,身份混同。随着现代社会行政权力的不断扩张,政府承担着越来越广泛的职能,一些国家还出现了兼具行政和司法职能的准司法机构。在生态环境损害赔偿进程中,行政权由于具有主动性、强制性和高效性,在治理污染和修复环境的过程中具有无法取代的优势地位。但是政府的监管职能与索赔职能存在错位的可能。以生态环境行政主管部门为例,依据《环境保护法》,该部门应当履行法定职责,确保本地的环境质量符合各类环境标准。在自然资源所有权归属的理论背景下,《改革方案》规定了省级政府与地市级政府为生态环境损害的赔偿权利人,负责生态环境损害赔偿的具体工作。各级环境保护行政主管部门既是“权利人”又是“义务人”,身份混同,不利于生态环境损害赔偿执法的顺利进行。

2.存在重复处罚情形。由于现有法律规定的不完善,生态环境损害赔偿中关于受损害的生态环境的价值难以准确地衡量、评估和计算,以及缺乏有效的监督机制来保障各项程序的衔接与落实,导致实践过程中污染企业的责任不明,有时不仅要承担刑事责任,还要缴纳行政处罚金,甚至还得对受害者的财产损失进行赔偿,承担各种民事责任。这种重复处罚的情形一方面加大了企业的压力,不利于对受损的生态环境进行有效修复;另一方面也打击了企业主动承担责任的积极性,因为巨额赔偿金可能导致企业破产。

三、生态损害赔偿制度改革的完善建议

(一)制度构建与完善

1.完善生态环境损害赔偿的实体制度。明确生态环境损害的法律概念、责任构成、赔偿方式等内容,借鉴《公司法》关于股东有限责任的相关法律规定,确定企业承担生态环境损害责任的连带问题,由相关股东和实际控制人对利用公司的独立法人地位和企业法人的有限责任制度规避环境损害赔偿责任的企业承担环境修复责任。借鉴美国的《清洁水法》《石油污染法》等域外法律中关于保障环境风险预防与责任落实的有关规定,对《改革方案》中生态环境损害赔偿资金管理制度进行改进,努力实现赔偿资金专款专用于环境治理与修复。

2.完善生态环境损害赔偿磋商机制,规范司法确认制度。尽管《改革方案》明确了生态损害赔偿磋商前置及司法确认制度,但是没有规定行政前置磋商行为的法律属性,为了平衡政府在赔偿阶段的权利,应当基于 “行政控权”原则对其自由裁量权进行合理的限制,加强社会监督。我国可以借鉴美国“合作评估”的做法,有利于收集证据,防止证据遗失,对赔偿权利人与义务人双方达成磋商协议有积极的促进作用。规范司法确认制度,增强磋商协议的可执行力,既有助于降低诉讼几率,也有助于更快的进入生态环境损害的修复阶段,避免更多更大的损害发生。

(二)明确政府的法律职责顺位

《试点方案》规定由国务院授权省级、市级政府对造成环境污染、生态退化、环境要素不利改变的违法者进行索赔诉讼,对受损害的生态价值进行评估与修复,并在违法者不履行修复责任时收取损害赔偿金专项用于修复生态环境。在这一关系中,省级、市地级政府为赔偿权利人,只有与政府的环境执法职能相协调,捋清二者的职能顺位,即将环境行政执法职能放在第一位,在环境执法部门已尽到管理职责的前提下才允许地方政府提起损害赔偿之诉。