检察机关提起公益诉讼的立法完善

蒋 毅

(重庆市江津区人民检察院,重庆 402260)

党的十八届四中全会提出检察机关提起公益诉讼制度以来,最高人民检察院经全国人大常委会批准,在全国13个省区市860个检察院开展公益诉讼试点,办理公益诉讼案件9053件；2017年6月全国人大常委会修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,正式确立检察机关提起公益诉讼制度;2018年3月,最高人民检察院与最高人民法院共同发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,完善检察公益诉讼制度。[1]2018年全国两会上,最高人民检察院副检察长张雪樵通报了2017年7月以来检察机关全面开展公益诉讼工作的有关情况,截至2018年1月,全国检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失87.4亿余元。[2]显然,在我国,公益诉讼走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。鉴于公益诉讼制度还是新生事物,结合《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定,本文就公益诉讼特点、程序及立法完善进行探讨。

一、公益诉讼和民事行政诉讼的区别

(一)民事公益诉讼和行政公益诉讼的区别和联系

1.诉前程序不同。民事公益诉讼是检察机关发布诉前公告,相关公益组织得知社会公共利益受到侵犯时,三十日内向法院提起公益诉讼;行政公益诉讼是检察机关向承担监督管理职责的行政机关发出检察建议,督促整改履职,行政机关应在两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。有紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。

2.被告不同。民事公益诉讼的被告是侵害社会公共利益的个人、企业或社会组织,不管是谁,只要侵害公共利益,都可能成为民事诉讼的被告,这与其他民事诉讼是一致的;而行政公益诉讼的被告只能是承担监督管理职责的行政机关。

3.级别管辖不同。民事公益诉讼案件由中级人民法院受理;行政公益诉讼案件由被告所在地的基层人民法院受理。

4.举证责任及审理程序不同。民事公益诉讼通常适用谁主张、谁举证原则,行政公益诉讼适用部分证明责任倒置原则。民事公益诉讼是按民事诉讼法审理、判决和执行，行政公益诉讼按行政诉讼法审理、判决和执行。

5.审理对象及判决不同。民事诉讼既是事实审,又是法律审。民事判决能够直接决定当事人的民事权利义务。法院有权作出驳回原告诉讼请求判决、撤销判决、强制履行判决;行政诉讼主要是法律审，行政判决只对具体行政行为的合法性作出判定,而不直接确定当事人在行政法上的权利义务。

6.民事公益诉讼和行政公益诉讼有差异,但也有内在的联系。一个公益诉讼案件,既可能提起民事诉讼,也可能提起行政诉讼,还可能行政附带民事诉讼。无论是民事诉讼,还是行政诉讼,其诉讼内容都是针对侵犯的国家利益或社会公共利益。

(二)公益诉讼同其他民事行政诉讼的区别

无论是民事公益诉讼,还是行政公益诉讼,虽然同其他民事行政诉讼适用相同诉讼程序,公益诉讼和其他诉讼比较而言,有以下特点:

1.原告不同。作为公益诉讼的原告,是特定的机关、组织或团体,不能是个人；一般诉讼原告可以是任何自然人、法人或社会组织。

2.与诉的关系不同。公益诉讼的原告与受侵害的国家利益或社会公共利益无直接的关系,不是利益的受害者；一般诉讼原告,是因自己或管理他人的合法权益受到损害,向法院提起诉讼,诉与自己的权益息息相关。如果诉求与自己的民事权利无关,是不能提起诉讼的。

3.法律规定不同。公益诉讼的原告,来源于法律规定或授权,如果没有法律的规定,是不能提起公益诉讼,如环境保护法就对环境公益组织提出要求；一般诉讼原告则没有这方面的要求。

4.民事诉讼权利不完全相同。公益诉讼被告不能对原告提起反诉,只能对原告主张进行反驳,因为公益诉讼原告是基于法律规定的职责,与提起的诉讼请求无直接的利害关系；其他诉讼被告可以反诉原告,因为反诉具有对抗性,可抵消、吞并、排斥原告的诉讼请求。

5.值得注意的是,参加公益诉讼的社会组织只能作为共同原告,不能就同一诉求分别起诉；其他诉的原告诉求相同的,可以合并审理,也可分别审理,公益诉讼不排斥其他诉讼,原告提起公益诉讼时,个人权益受到侵害的原告,可以另行向法院提起诉讼。

(三)检察机关与其他公益诉讼组织的区别

1.诉讼身份不同。检察机关无论参与民事诉讼,还是参与行政诉讼,检察机关都不是诉讼原告,而是公益诉讼起诉人；公益诉讼组织只能作为民事公益诉讼原告,不能提起行政公益诉讼。

2.调取证据方式不同。检察机关不必依赖法院,就可调查核实证据,即使属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料和涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料;而社会组织必须向法院提出申请。

3.启动执行程序不同。检察机关提起公益诉讼,法院是直接移送执行；其他公益诉讼组织在法院裁判后,被告不履行义务的,需要申请执行。

4.检察机关不需缴纳诉讼费及其他相关费用;社会组织作为原告,与其他民事诉讼原告一样,要缴纳诉讼费用,申请诉前财产保全,还要提供担保。

二、检察机关提起公益诉讼的原则

(一)穷尽救济原则

检察官作为公共利益的代表,无论民事诉讼,还是行政诉讼,检察机关都不是公益诉讼第一起诉人,而是负有相关职责的国家机关、社会组织或团体,如果相关部门、组织提起公益诉讼,检察机关应当支持起诉,只有相关部门、组织或团体经过诉前程序后,不提起公益诉讼或不承担相应的管理之职,检察机关才承担公益诉讼起诉人之职。这是因为检察机关在诉讼活动中的基本职责是检察监督,必须在诉讼活动中秉持客观、公正立场,所以公益诉讼只有在其他诉讼主体放弃诉权的情况下,检察机关才可能成为起诉人。

(二)检察监督原则

检察监督是民事诉讼和行政诉讼的基本原则,公益诉讼的检察监督有别传统的诉讼监督,主要体现在诉前程序的监督和诉后执行的监督。诉前程序是检察机关建议其他具有公益诉讼原告资格的诉讼主体依法提起诉讼的权利,诉前建议本质就是督促和监督。如果国家机关怠于行使权利,检察机关可对承担管理职责的国家机关提起行政公益诉讼,要求承担行政不作为或违法的行政责任。公益诉讼的执行监督,败诉的被告要承担相应的民事责任或行政责任,法院裁判生效后,直接移送执行,检察机关要参与对法院判决裁定执行,配合法院对被执行人采取执行措施。

(三)公众参与原则

依靠群众、为了群众是公益诉讼的本质所在,是公益诉讼不同于其他民事案件的特征。食品安全的社会共治原则,环境保护的群众参与原则,都需要群众的支持和参与：一是诉讼主体的公众性。如环境保护法要求对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为,地市级民政部门注册的社会组织、公益团体才具有起诉的原告资格,如环保组织、消费者协会,这些组织、协会就体现诉讼主体的公众性。二是调查核实的公众性。如有的检察院规定,办理公益诉讼案件可邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参与案件调查核实工作,提升办案公信力,增进社会各界认同,增强社会公益保护合力,推进公益诉讼工作进一步深入。受邀人员以见证人的身份参与具体的公益诉讼案件调查核实工作。三是诉求具有公众性。如环境污染、食品安全、国有资产流失等都涉及和影响公众的权利和社会公共利益；四是诉讼审理具有公众性。《人民陪审员法》规定人民陪审员可参与审理民事、行政公益诉讼案件。

(四)协调配合原则

一是加强与行政执法机关的协作配合,督促行政机关在国家和社会公共利益受到侵犯时,履职尽责。二是加强与社会组织、团体协会的协作配合,开展线索发现与移送、调查核实证据等工作,督促和支持组织或团体依法提起公益诉讼。三是加强与人民法院的协作配合,做好公益诉讼的调解、判决与执行,构成犯罪的,依法移送监察委、公安机关处置。如广州市荔湾区人民检察院与荔湾区监察委员会联合签订《关于建立公益诉讼领域案件协作机制的意见》,明确检察机关在办理公益诉讼案件过程中,发现行政机关违法履职或不作为、无正当理由不采纳检察建议、不配合或阻挠检察机关调查取证、不履行法院判决的,应将相关线索移送监察委跟进处理,对确实违法违纪的要依法依规严肃处理。[3]四是内部的协作配合。民事行政检察部门在开展公益诉讼工作中,各业务部门应当在线索发现与移送、调查、案卷查询、信息共享、办案协同、人员支持、案卷流转、立案登记等方面予以协作配合,形成工作合力。

三、完善公益诉讼的相关法律规定

(一)完善检察机关公益诉讼起诉人的相关法律规定

近日颁布的《中华人民共和国英雄烈士保护法》明确规定检察机关的公益诉讼职责。有学者认为,检察机关提起公益诉讼制度作为一项崭新的司法制度和诉讼制度,每推进一步,均需有立法上的明文依据,建议尽快制定《人民检察院公益诉讼法》或《公益诉讼法》,为检察机关行使公益诉讼的实施权保驾护航。[4]

1.符合检察机关的宪法定位。检察机关是法律监督机关,有权保证法律正确统一实施。检察机关参与公益诉讼实质就体现检察监督职能。党的十八届四中全会提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”《行政诉讼法》规定人民检察院发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,可以提起行政公益诉讼。上述规定可以看出：《行政诉讼法》吸收党的十八届四中全会精神,行政公益诉讼实质就是检察机关对行政机关违法行使职权或者不作为的法律监督,通过诉讼方式,要求行政机关承担失职渎职的行政责任。

2.有利完善检察机关法律监督职责。长期以来,检察机关侧重于刑事诉讼监督,民事诉讼和行政诉讼监督相对薄弱,停留在有限监督、事后监督。有学者指出,在行政诉讼中,检察机关监督职权尤其是对行政诉讼被告的监督,在监督范围上无须严格遵守职权法定,但这种监督具有明显的启动程序的特点。在监督公权力方面,即使没有法律明确规定,检察机关仍然可以就追究违法违纪责任向有关机关提出检察建议。在民事诉讼中的监督职权,既要遵从私法上意思自治和处分原则,也要受职权法定原则的严格约束。[5]检察机关参与公益诉讼改变了这种格局,使民事检察监督和行政检察监督职能得到部分扩张,监督对象从法院诉讼活动拓展到行政管理活动,提高了检察监督效果精准性和针对性。

3.有利法律衔接与完善。行政公益诉讼制度的建立对推进国家治理体系和治理能力现代化、完善权力运行机制至关重要。[6]虽然我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》赋予检察机关的公益诉讼地位,但相关的法律还没有提及检察机关的公益诉讼职责。由于公益诉讼涉及相关行政执法机关或部门的管理内容,检察机关不是简单的提起诉讼,而是有前置条件,这个条件的设置能有效避免检察权逾越行政权,这就需要加强与行政执法部门的衔接,如果相关的法律不明确检察机关的公益诉讼职责和地位,就不利司法实务的协调配合,影响工作的深入开展与推进。2016年4月,三明市人大常委会通过《关于加强生态检察监督推进生态环境保护的决定》,要求检察机关对生态领域行政违法行为加大监督力度。2017年,检察机关启动环境公益诉讼诉前程序112件,提起诉讼10件,督促追缴生态公益补偿保证金和水土保持费675万元。[7]

(二)完善民事公益诉讼诉前程序

两高司法解释规定检察机关在提起民事公益诉讼前发布公告,以便公益诉讼组织参加公益诉讼。如果公告期间没有任何社会组织、团体向法院提出诉讼,检察机关就可提起公益诉讼,解释规定值得商榷。我们认为,检察机关可以向公益诉讼组织发出检察意见,督促相关诉讼组织提起公益诉讼。

1.符合立法本意。《民事诉讼法》虽然从字面上没明确规定检察机关督促机关、组织或团体提起公益诉讼,但检察机关在民事诉讼活动中,有支持起诉的职责,检察机关发出检察意见,能直接表明检察机关的态度,这既体现法律监督本质,又展现对公益诉讼的支持和保护。

2.有利于立法统一。既然《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都规定公益诉讼诉前程序,检察机关提起行政公益诉讼,要对行政机关发出诉前检察建议,要求履职尽责,检察机关对民事公益诉讼组织也可发出检察意见,督促起诉。

3.有利于加强检察机关与公益诉讼组织的衔接配合。检察意见较发布公告而言,更有针对性和实效性。在诉讼活动中,公告主要适用于要么参与对象不特定,如人数不确定的诉讼、公示催告、开庭公告等,要么特定对象活动区域、空间不确定,如公告送达等,同时,由于公告的地域性,发布公告,并不代表某区域内的公益社会组织就一定知晓公告内容,而辖区范围开展公益诉讼活动的社会组织或协会团体是特定的,数量也是有限和确定的,发送检察意见督促公益诉讼组织、协会团体提起诉讼,能体现检察机关对公益诉讼组织的尊重,加强公益诉讼工作的协调配合。

4.有利于调动和唤醒人民群众保护公益的法治意识。社会组织或团体协会提起公益诉讼,可以促进和提高群众法治意识和法治观念,食品安全、生态环境保护本身就要求公众参与、共同治理。只有广大群众积极参与,投入到保护公益诉讼活动,才能有效遏止侵犯社会公共利益的行为。

(三)完善公益诉讼案件管辖规定

我国现行法律对公益诉讼案件管辖并不统一,《民事诉讼法》规定中级人民法院管辖民事公益诉讼案件,《行政诉讼法》规定基层人民法院管辖行政公益诉讼案件。由于民事公益诉讼和行政公益诉讼存在紧密联系,一个公益诉讼事实案件,既可以提起民事诉讼,又可以提起行政诉讼,还或以提起行政附带民事诉讼,级别管辖的不一致,可能给司法实务带来困难。鉴于行政诉讼难度要大于民事诉讼,公益诉讼案件应统一调整为中级人民法院管辖。

1.维护司法公正的需要。在有些地方,官本位思想严重,法治观念淡漠,对诉讼行为有本能的抵触情绪,案件常被要求不予受理或驳回起诉。为免除干扰,《行政诉讼法》规定县级政府为被告的行政诉讼案件,由中级人民法院管辖。公益诉讼案件,体现检察机关对行政主体不作为或乱作为的监督,基层法院审理这类案件往往触动地方部门利益,阻力和干扰更大,上提一级管辖有利法院排除外来干扰,客观、公开、公正审理案件。

2.提高案件质量的需要。行政公益诉讼案件,案情重大、复杂,牵涉到法律政策的解读与适用,如自然资源、生态环境保护等案件证据认定具有专业性、技术性,要求法官具有较高的专业素质和水准,基层人民法院审理有较大的难度。

3.节约司法成本、提高诉讼效率的需要。虽然《民事诉讼法》和《行政诉讼法》级别管辖案件并不一致,但内容相关案件级别管辖相同也是有章可循的。司法实务中,民事公益案件和行政公益案件往往在案件事实、证据认定、裁判执行存在相互交织的情况,甚至出现一案中止审理,等待另一案裁判结果的现象,通常民事案件要取决行政案件的裁判审理,也就是中级法院审理案件要等候基层法院裁判。同时,为提高诉讼效率和庭审质效,如检察机关既提起行政诉讼,又提起民事诉讼,法院就可能并案审理。由于民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件受理法院级别不同,就会导致上下级法院发生管辖权移转现象,既浪费司法资源,又降低办案效率。